曲世敏(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧大連116023)

模式選擇、績(jī)效評(píng)估與規(guī)制變革
——基于PSR模型的政府社會(huì)性規(guī)制研究*

曲世敏
(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧大連116023)

通過(guò)借鑒壓力(Pressure)——狀態(tài)(State)——反應(yīng)(Response)模型對(duì)政府社會(huì)性規(guī)制進(jìn)行系統(tǒng)研究，認(rèn)為在壓力層面，社會(huì)性規(guī)制模式的制度安排存在有一些問(wèn)題，而且直接影響了規(guī)制的績(jī)效;在狀態(tài)層面，運(yùn)用指數(shù)分析法可對(duì)社會(huì)性規(guī)制的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià);在反應(yīng)層面，認(rèn)為需要從規(guī)制規(guī)制者，提高規(guī)制主體的規(guī)制能力;強(qiáng)化中有所放松，實(shí)施適度型規(guī)制;實(shí)施直接規(guī)制融合市場(chǎng)機(jī)制的社會(huì)性規(guī)制三個(gè)方面改進(jìn)社會(huì)性規(guī)制。

壓力——狀態(tài)——反應(yīng)模型;規(guī)制模式;績(jī)效評(píng)價(jià);規(guī)制變革

一、引言

由于信息偏在、不確定性的客觀存在，市場(chǎng)交易中會(huì)出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，導(dǎo)致內(nèi)部性的發(fā)生;同時(shí)，由于沒(méi)有明晰的產(chǎn)權(quán)界定和高昂的交易成本的存在，導(dǎo)致外部性，進(jìn)而導(dǎo)致了市場(chǎng)失靈的出現(xiàn)，環(huán)境污染、生產(chǎn)安全以及產(chǎn)品質(zhì)量等問(wèn)題凸顯。因此，市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程離不開(kāi)政府，政府社會(huì)性規(guī)制的實(shí)施能夠保障市場(chǎng)的有效運(yùn)行。社會(huì)性規(guī)制指的是，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，為了保護(hù)環(huán)境、保障工作場(chǎng)所安全以及個(gè)人健康，對(duì)相關(guān)行為主體實(shí)施一定的激勵(lì)與約束行為。社會(huì)性規(guī)制是對(duì)某些市場(chǎng)的不完全性可能引發(fā)的資源配置不當(dāng)進(jìn)行的調(diào)整，也是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)成本的轉(zhuǎn)移及再分配的理性選擇。

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們生產(chǎn)生活水平的日益提高，對(duì)于環(huán)境污染、生產(chǎn)安全以及產(chǎn)品質(zhì)量等問(wèn)題的關(guān)注逐漸增強(qiáng)，理論界對(duì)社會(huì)性規(guī)制問(wèn)題的研究也在逐步地深入。在前人研究成果的基礎(chǔ)上，本文借鑒壓力(Pressure)——狀態(tài)(State)——反應(yīng)(Response)模型(PSR)對(duì)中國(guó)的社會(huì)性規(guī)制問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)分析。PSR分析模型源于OECD和UNEP共同開(kāi)發(fā)的可持續(xù)發(fā)展政策分析的概念模型。這一概念模型用來(lái)描述可持續(xù)發(fā)展過(guò)程中人類(lèi)活動(dòng)和資源環(huán)境之間的相互作用和影響，在這個(gè)理論框架下以便建立可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)體系。PSR模型實(shí)際上提出了一個(gè)基于因果關(guān)系的政策分析思路，用以解釋政策分析中需要面對(duì)的“發(fā)生了什么、現(xiàn)在的狀況是什么以及我們將如何應(yīng)對(duì)”這三個(gè)基本問(wèn)題。類(lèi)似地，在社會(huì)性規(guī)制的研究中，規(guī)制模式方面的制度安排直接會(huì)影響規(guī)制的效果，進(jìn)而，為了改進(jìn)規(guī)制績(jī)效，會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)規(guī)制的變革。因此，PSR模型可以為政府社會(huì)性規(guī)制問(wèn)題的研究提供啟示。具體來(lái)講，政府社會(huì)性規(guī)制模式的選擇屬于壓力分析，規(guī)制的效果屬于狀態(tài)分析，如何對(duì)社會(huì)性規(guī)制效果進(jìn)行改進(jìn)屬于反應(yīng)分析。更進(jìn)一步地，可以運(yùn)用PSR模型的思路，在壓力層面上，對(duì)中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)性規(guī)制模式進(jìn)行分析;在狀態(tài)層面上，運(yùn)用指數(shù)分析法對(duì)當(dāng)前中國(guó)社會(huì)性規(guī)制績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià);在反應(yīng)層面上，提出應(yīng)對(duì)性的措施。

目前的研究文獻(xiàn)顯示，已有的研究往往側(cè)重于PSR的一個(gè)方面來(lái)研究政府社會(huì)性規(guī)制，并未將壓力(P)、狀態(tài)(S)和反應(yīng)(R)結(jié)合起來(lái)。在分析政府社會(huì)性規(guī)制績(jī)效問(wèn)題的時(shí)候，現(xiàn)有的文獻(xiàn)并未對(duì)社會(huì)性規(guī)制模式進(jìn)行深入的探討，而規(guī)制模式是影響社會(huì)性規(guī)制績(jī)效的重要原因。在分析社會(huì)性規(guī)制改革的政策建議時(shí)，也只是針對(duì)某一具體的行業(yè)提出些具體措施。本文在總結(jié)借鑒前人研究的基礎(chǔ)上，試圖基于PSR模型完整地分析社會(huì)性規(guī)制模式、績(jī)效評(píng)價(jià)及未來(lái)改革方向，把握政府社會(huì)性規(guī)制研究的總體脈絡(luò)，提出當(dāng)前社會(huì)性規(guī)制變革的主要著力點(diǎn)。本文具體分析路徑如圖1所示:

二、中國(guó)政府社會(huì)性規(guī)制模式

處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，現(xiàn)行的規(guī)制模式的特點(diǎn)是放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制并存，既是對(duì)之前的嚴(yán)格規(guī)制放松的過(guò)程，又是建立和實(shí)施新的規(guī)制政策和制度的過(guò)程，是二者的混合體。只是就社會(huì)性規(guī)制來(lái)說(shuō)，無(wú)論是從理論方面，還是從實(shí)踐過(guò)程方面，都在強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化規(guī)制。但是，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)性規(guī)制的現(xiàn)狀是:“缺位”和“越位”并存。一方面，在環(huán)境、安全以及公眾健康的規(guī)制過(guò)程中，各種違規(guī)違法行為屢禁不止，在某些方面甚至還呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢(shì)，凸顯了社會(huì)性規(guī)制的缺失;另一方面，在許多領(lǐng)域社會(huì)性規(guī)制并不是不夠，是太多，存在有更值得我們?nèi)リP(guān)注的社會(huì)性規(guī)制的“越位”問(wèn)題。本文將主要從規(guī)制主體、規(guī)制政策以及規(guī)制過(guò)程三個(gè)方面來(lái)考察中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)性規(guī)制模式，并著重分析其所存在的問(wèn)題。

(一)規(guī)制主體

社會(huì)性規(guī)制是一種由政府的強(qiáng)制力來(lái)實(shí)施的行為，是由一定的行政機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員完成的。伴隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，規(guī)制主體逐漸出現(xiàn)了一些問(wèn)題:

1.規(guī)制主體的行政機(jī)會(huì)主義行為?！坝捎谏鐣?huì)性規(guī)制對(duì)象的范圍極為廣泛(如環(huán)境規(guī)制適用于所有產(chǎn)業(yè)的所有企業(yè))，因此，在政策手段的選擇和執(zhí)行領(lǐng)域，很容易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。”與一般的行政機(jī)構(gòu)不同，各種規(guī)制機(jī)構(gòu)同時(shí)擁有自主裁決權(quán)、執(zhí)行權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)以及準(zhǔn)司法權(quán)，且涉及的范圍較廣，作用不同，程序也各不相同。故而，可能會(huì)損害個(gè)人及企業(yè)的權(quán)益?！袄碚撗芯孔C明，鑒于‘經(jīng)濟(jì)人’普遍的自利性，在由規(guī)制者、規(guī)制對(duì)象和公眾三方所形成的交易模型中，規(guī)制者與規(guī)制對(duì)象結(jié)成同盟具有某種必然性。”另外，目前，中國(guó)的規(guī)制立法還有不夠完善之處，這也就會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程的隨意性較大，存在有較大的制度漏洞，這也給設(shè)租和尋租行為提供了市場(chǎng)。

2.規(guī)制主體的規(guī)制能力不足。規(guī)制能力“是指能夠使政府規(guī)制制度和程序的運(yùn)行有利于實(shí)現(xiàn)企業(yè)、消費(fèi)者和政府三者間利益合理平衡的能力，它主要包括規(guī)制政策的制定能力和執(zhí)行能力。”有能力擔(dān)當(dāng)規(guī)制主體的主要包括:經(jīng)濟(jì)、法律、產(chǎn)業(yè)及技術(shù)等方面的專(zhuān)家，以及能夠把民意轉(zhuǎn)化成公共政策的政治家。但是，當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)性規(guī)制主體的整體素質(zhì)與此還有一定的差距，存在有規(guī)制能力不足的問(wèn)題。而且，規(guī)制人員的結(jié)構(gòu)并不合理，其中大多數(shù)是政府的行政管理人員和技術(shù)類(lèi)人員，經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)及審計(jì)等方面的專(zhuān)業(yè)性人才比較少，能夠掌握現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論及規(guī)制理論的專(zhuān)業(yè)性人才更少，很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于社會(huì)性規(guī)制的要求。

(二)規(guī)制政策

當(dāng)前，中國(guó)有些規(guī)制政策及規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)過(guò)多過(guò)繁，有些甚至已經(jīng)成了市場(chǎng)準(zhǔn)入的門(mén)檻，或者具有其他的反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)?？梢哉f(shuō)，這方面存在有規(guī)制“越位”問(wèn)題，這已是公認(rèn)的觀點(diǎn)。一些規(guī)制政策已經(jīng)不合時(shí)宜了，已經(jīng)遠(yuǎn)離其開(kāi)始設(shè)立時(shí)的需要和理由了，有些人形象地將其稱(chēng)之為“日落的”規(guī)則。同時(shí)，這些規(guī)制政策也成為了既得利益集團(tuán)的“保護(hù)傘”，甚至演變?yōu)樾缕髽I(yè)進(jìn)入的障礙。因?yàn)椋谝?，與社會(huì)現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展相比，規(guī)制政策的制定和出臺(tái)有一定的滯后性;第二，規(guī)制政策中不可避免地會(huì)有“一刀切”式的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，這就會(huì)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)產(chǎn)生一定的限制，使得產(chǎn)品品種減少，進(jìn)而也會(huì)限制消費(fèi)者的選擇范圍，最終降低消費(fèi)者的福利水平;第三，規(guī)制可能會(huì)增加企業(yè)的成本。如果規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)定過(guò)多過(guò)繁的標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)使得企業(yè)承擔(dān)更多的研發(fā)成本，進(jìn)而會(huì)延緩企業(yè)引進(jìn)新產(chǎn)品，抑制企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力。

(三)規(guī)制過(guò)程

如前所述，社會(huì)性規(guī)制的目的是為了保護(hù)自然環(huán)境、保障勞動(dòng)者及消費(fèi)者的健康及安全。而且，社會(huì)性規(guī)制實(shí)施的原因就是為了解決諸如內(nèi)部性、外部性及信息不完全等市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法解決的問(wèn)題。所以，當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)性規(guī)制體系的運(yùn)行只需要單純地依靠政府的法律制度和行政命令即可。與社會(huì)性規(guī)制相關(guān)的法律及條令規(guī)章等，都是以保護(hù)國(guó)民的生命及財(cái)產(chǎn)安全為出發(fā)點(diǎn)所做出的強(qiáng)制性規(guī)定，并不會(huì)涉及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入問(wèn)題。然而，從現(xiàn)實(shí)的情況看來(lái)，完全地脫離市場(chǎng)的社會(huì)性規(guī)制并不能有效地實(shí)現(xiàn)其預(yù)定的規(guī)制目標(biāo)。因?yàn)?

第一，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的社會(huì)性規(guī)制不利于消費(fèi)者利益的保護(hù)。如若針對(duì)某一個(gè)行業(yè)設(shè)定過(guò)多經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必會(huì)阻礙該行業(yè)的發(fā)展。近年來(lái)，伴隨著人們生活水平的逐步提高，消費(fèi)者的需求也呈現(xiàn)出多樣化的態(tài)勢(shì)，這些無(wú)法由政府完全地預(yù)測(cè)出來(lái)，其結(jié)果只能是過(guò)多的限制使得經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率降低，不利于增加消費(fèi)者福利。

第二，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的社會(huì)性規(guī)制不利于提高公共服務(wù)經(jīng)營(yíng)效率。以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)市場(chǎng)為例，當(dāng)前，與公眾利益密切相關(guān)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)大多是由政府壟斷經(jīng)營(yíng)的。在這種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中，雖然醫(yī)院的數(shù)量不少，但公立醫(yī)院的服務(wù)態(tài)度及方式、就醫(yī)流程也都基本相同。處于壟斷地位的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)沒(méi)有壓力去降低資費(fèi)、改進(jìn)服務(wù)，不論去哪里就醫(yī)所享受的服務(wù)都不會(huì)差別太多，公共服務(wù)的效率也就可想而知了。不過(guò)，如果適當(dāng)?shù)匾胧袌?chǎng)機(jī)制，不但會(huì)帶來(lái)規(guī)制成本的節(jié)約，還會(huì)實(shí)現(xiàn)整體福利的優(yōu)化。這樣，在公共服務(wù)提供領(lǐng)域，讓政府與私營(yíng)企業(yè)相互競(jìng)爭(zhēng)，既可減輕政府的負(fù)擔(dān)，也可提高公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)效率。

三、中國(guó)當(dāng)前政府社會(huì)性規(guī)制績(jī)效評(píng)價(jià)

上述社會(huì)性規(guī)制模式的制度安排，勢(shì)必會(huì)對(duì)其績(jī)效狀況產(chǎn)生直接的影響。學(xué)界對(duì)社會(huì)性規(guī)制的績(jī)效評(píng)估通常使用的是成本與收益分析法(即CBA法)。CBA法是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析方法，本文將在此方法的基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)展，采用指數(shù)分析法來(lái)測(cè)定2009年中國(guó)各地區(qū)社會(huì)性規(guī)制的績(jī)效。所謂指數(shù)分析法指的是，利用指數(shù)體系對(duì)現(xiàn)象的綜合變動(dòng)從數(shù)量上分析其受各因素影響的方向，程度及絕對(duì)數(shù)量。運(yùn)用該方法可以將社會(huì)性規(guī)制的績(jī)效用量化的指標(biāo)表現(xiàn)出來(lái)，這便可以在一定程度上反映一定時(shí)期社會(huì)性規(guī)制的效率，以便進(jìn)行比較，以期促使社會(huì)性規(guī)制的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制的合理預(yù)期。

(一)指標(biāo)體系的構(gòu)建

根據(jù)理論界對(duì)于“社會(huì)性規(guī)制”普遍認(rèn)同的界定以及世界各國(guó)社會(huì)性規(guī)制的實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)性規(guī)制的內(nèi)容主要包括對(duì)環(huán)境污染的規(guī)制、對(duì)健康衛(wèi)生與安全方面的規(guī)制以及對(duì)公益性活動(dòng)的規(guī)制。因此，本文從環(huán)境保護(hù)規(guī)制、消費(fèi)者保護(hù)規(guī)制、公共規(guī)制以及社會(huì)公平規(guī)制四個(gè)方面對(duì)中國(guó)各地區(qū)社會(huì)性規(guī)制的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。每個(gè)方面均包含若干指標(biāo)，共有17個(gè)指標(biāo)或者分項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成。將這些指標(biāo)可合成為四個(gè)社會(huì)性規(guī)制效率的方面指數(shù)，這四個(gè)方面指數(shù)又可以合成為一個(gè)中國(guó)各地區(qū)社會(huì)性規(guī)制績(jī)效的總指數(shù)。

設(shè)立指標(biāo)體系主要基于以下兩個(gè)基本原則:

第一，每一個(gè)指標(biāo)都只能從某一個(gè)角度來(lái)反映社會(huì)性規(guī)制的績(jī)效，因而，上述的每一個(gè)方面都設(shè)立兩個(gè)以上的指標(biāo)從不同的角度測(cè)度績(jī)效。設(shè)立的每個(gè)指標(biāo)都能在一定時(shí)期內(nèi)，一定程度上，近似地反映社會(huì)性規(guī)制的績(jī)效水平。

第二，所設(shè)立的指標(biāo)都必須是可度量的，都能夠取得實(shí)際的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。雖然有些指標(biāo)在理論上是可行的。但是缺乏數(shù)據(jù)來(lái)源，或者雖然能夠取得數(shù)據(jù)，但可信度較低，故寧可暫缺，數(shù)據(jù)來(lái)源主要是各類(lèi)不同的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。為了盡量減少主觀因素的影響，在設(shè)立指標(biāo)時(shí)，只是選用能夠從權(quán)威的統(tǒng)計(jì)年鑒中獲得數(shù)據(jù)的硬指標(biāo)。

表1 社會(huì)性規(guī)制績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系

(二)指數(shù)的形成方法、計(jì)算公式和權(quán)重的生成

1.指數(shù)的具體形成方法是:針對(duì)單個(gè)指標(biāo)設(shè)定被考核地區(qū)該項(xiàng)指標(biāo)的得分，最大值為10，最小值為0(即社會(huì)性規(guī)制績(jī)效水平最高的地區(qū)得分為10，最低為0)，按照各個(gè)地區(qū)的指標(biāo)值，確定其在10與0之間的得分，產(chǎn)生與該指標(biāo)相對(duì)應(yīng)的單項(xiàng)指數(shù)。然后，將同一方面的幾個(gè)指數(shù)根據(jù)一定的權(quán)重合成為方面指數(shù)，最后將四個(gè)方面指數(shù)根據(jù)一定的權(quán)重合成為總指數(shù)。

2.指標(biāo)得分的具體計(jì)算方法:按照指標(biāo)數(shù)值的高低同社會(huì)性規(guī)制的績(jī)效水平的高低之間的理論關(guān)系，指標(biāo)得分的計(jì)算公式可以分為兩大類(lèi)。

一是，當(dāng)指標(biāo)數(shù)值的高低與規(guī)制績(jī)效水平的高低呈正相關(guān)關(guān)系時(shí)，指標(biāo)得分就利用第一個(gè)公式計(jì)算，即原始數(shù)據(jù)愈大，指標(biāo)得分愈高，指標(biāo)所能體現(xiàn)的績(jī)效水平愈高。

第i個(gè)指標(biāo)的得分=［(Vi—Vmin)/(Vmax—Vmin)］*10，其中Vi是2009第i個(gè)指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)。Vmax是所有考察地區(qū)第i個(gè)指標(biāo)相對(duì)應(yīng)的原始數(shù)據(jù)中數(shù)值最大的一個(gè)。Vmin則是最小的一個(gè)。

二是，當(dāng)指標(biāo)數(shù)值高低與規(guī)制績(jī)效水平的高低呈負(fù)相關(guān)關(guān)系時(shí)，指標(biāo)得分便采用第二個(gè)公式計(jì)算，即原始數(shù)據(jù)越大，指標(biāo)得分越低，指標(biāo)所能體現(xiàn)的績(jī)效水平越低。

第i個(gè)指標(biāo)的得分=［(Vmax—Vi)/(Vmax—Vmin)］*10

經(jīng)上述處理，各項(xiàng)指標(biāo)得分(包括分項(xiàng)指標(biāo)得分，方面指標(biāo)得分、最終得分)均能夠與績(jī)效水平的高低呈正相關(guān)關(guān)系。即:得分越高，績(jī)效水平越高;反之，則績(jī)效水平越低。

3.權(quán)重的選取:各個(gè)方面指數(shù)是由其所屬的各單項(xiàng)指數(shù)加權(quán)平均構(gòu)成的?？傊笖?shù)是由四個(gè)方面指數(shù)加權(quán)平均產(chǎn)生的。在任何“指數(shù)”的研究和分析中，權(quán)重的選取是個(gè)難點(diǎn)。本文采用了國(guó)際計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍承認(rèn)的“主成分分析法”來(lái)測(cè)定權(quán)重。利用主成分分析法確定權(quán)重，其最大特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)在于客觀性，即權(quán)重不是由人而是由數(shù)據(jù)及相關(guān)的計(jì)算機(jī)程序所確定的。

(三)2009年中國(guó)各地區(qū)社會(huì)性規(guī)制績(jī)效總體排序

表2 2009年中國(guó)各地區(qū)社會(huì)性規(guī)制績(jī)效指數(shù)的排序和評(píng)分

從表2的結(jié)果可知:全國(guó)平均得分僅為1.12分，說(shuō)明2009年中國(guó)整體的社會(huì)性規(guī)制績(jī)效水平偏低。山東省的總指數(shù)得分最高，不過(guò)，僅為1.53分。

分別來(lái)看各方面指數(shù)得分可知，公共安全方面規(guī)制效率的指數(shù)得分最高，但也僅為1.66分;其次是社會(huì)公平方面和環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)制效率，指數(shù)得分分別為1.04分和1.02分;最后為消費(fèi)者保護(hù)方面的規(guī)制效率，指數(shù)得分僅為0.85分。

從名次得分可知，排名前十位的總指數(shù)得分僅為1.31分，排名后十位的總指數(shù)得分僅為0.94分，規(guī)制效率較差。

從地區(qū)之間的比較可知，地區(qū)間社會(huì)性規(guī)制的效率還是有一定差異的，東部地區(qū)的指數(shù)得分是三個(gè)地區(qū)中最高的，為1.21分，高于全國(guó)平均水平，中部地區(qū)和西部地區(qū)的指數(shù)得分沒(méi)有太大差距，但都要低于全國(guó)平均水平，分別為1.07分，1.05分。

四、中國(guó)未來(lái)社會(huì)性規(guī)制變革的方向

以上文對(duì)社會(huì)性規(guī)制模式和績(jī)效評(píng)價(jià)的探討為基礎(chǔ)，在績(jī)效不佳的情況下進(jìn)行社會(huì)性規(guī)制的改革，針對(duì)中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)性規(guī)制模式，我們認(rèn)為可從以下三個(gè)方面入手:

(一)規(guī)制規(guī)制者，提升規(guī)制主體的規(guī)制能力

針對(duì)中國(guó)當(dāng)前社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域所存在的嚴(yán)重的行政機(jī)會(huì)主義行為，我們必須要對(duì)規(guī)制者實(shí)施規(guī)制，具體可從以下兩個(gè)方面入手:

1.完善行政程序制度，推進(jìn)行政程序法典化。所謂行政程序制度是指，如果政府要實(shí)施就必須要遵守的，由相互銜接的先后階段構(gòu)成的法律程序。通過(guò)建設(shè)行政程序制度，可以“防止行政的專(zhuān)橫行為，維持公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任及彼此之間的良好關(guān)系，減少行政機(jī)關(guān)間的摩擦，最大限度提高行政效率。要對(duì)規(guī)制者實(shí)施規(guī)制，對(duì)規(guī)制主體的尋租行為進(jìn)行控制，減少規(guī)制過(guò)程中的腐敗現(xiàn)象，就應(yīng)該完善行政程序制度，使行政程序法典化?！?/p>

2.完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)信息公開(kāi)化。公開(kāi)規(guī)制信息，是被規(guī)制對(duì)象了解規(guī)制方向，監(jiān)督規(guī)制者，并依此維護(hù)自身利益的基本途徑。公開(kāi)規(guī)制信息，能夠使政府規(guī)制更透明，使規(guī)制者的辦事程序及效率等公開(kāi)化，能夠最大程度地對(duì)規(guī)制過(guò)程中的腐敗行為加以抑制，增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)規(guī)制者的信任。另外，社會(huì)性規(guī)制涉及的范圍和內(nèi)容都非常廣泛，社會(huì)監(jiān)督的作用也不容忽視。只有讓規(guī)制者處于有效的社會(huì)監(jiān)督之下，才能使其真正地代表公眾利益去行使規(guī)制職能。所以，需要充分發(fā)揮非政府組織(NGOs)的監(jiān)督作用。

在規(guī)制規(guī)制者，對(duì)行政機(jī)會(huì)主義行為實(shí)施治理的同時(shí)，還需要重視規(guī)制主體規(guī)制能力的提升。第一，需要對(duì)規(guī)制機(jī)關(guān)的人事制度進(jìn)行改革，建立起綜合的、高質(zhì)量的管理隊(duì)伍，這是提升規(guī)制機(jī)構(gòu)能力的關(guān)鍵;第二，需要將諸如標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證制度、信息公開(kāi)制度、執(zhí)業(yè)資格制度、收費(fèi)補(bǔ)償制度以及營(yíng)業(yè)活動(dòng)限制制度等適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的規(guī)制方式引入社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域中。在當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域中，現(xiàn)代規(guī)制手段的運(yùn)用依然較少，這便直接影響了規(guī)制者的規(guī)制能力及其效率。

(二)強(qiáng)化中有所放松，實(shí)施適度型規(guī)制

一方面，對(duì)于關(guān)系公眾生命財(cái)產(chǎn)安全及切身利益的社會(huì)問(wèn)題，政府必須要加強(qiáng)規(guī)制;另一方面，對(duì)于那些不合時(shí)宜的，甚至有些已經(jīng)成為了實(shí)施經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的借口的社會(huì)性規(guī)制，政府應(yīng)該適當(dāng)?shù)胤潘?。在?qiáng)化社會(huì)性規(guī)制的大背景下，應(yīng)該適度地將“日落的”規(guī)制計(jì)劃廢除。

同時(shí)，還需要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)制工具，實(shí)施規(guī)制方式的轉(zhuǎn)變。“規(guī)制本身的不完美趨向于催生更多的規(guī)制，而非相反。結(jié)果是:在社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域，具體標(biāo)準(zhǔn)的大行其道以及事前批準(zhǔn)手段的大量利用”(奧格斯，2006)。不過(guò)，傳統(tǒng)的命令——控制型規(guī)制方式也存在一定的缺陷。故而，實(shí)現(xiàn)規(guī)制工具的創(chuàng)新和規(guī)制方式的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而使得規(guī)制工具更具靈活性便成為了必然。為此，可以更多地采用有限適用目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，也就是說(shuō)，讓企業(yè)自己設(shè)計(jì)出能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的最優(yōu)的規(guī)制方式，可以通過(guò)自愿性的行為守則、自我規(guī)制;當(dāng)然，也可以較多地通過(guò)信息規(guī)制達(dá)到規(guī)制目標(biāo)。“充足的信息條款也許是在徹底的禁止或詳盡的標(biāo)準(zhǔn)之間的一種較為理想的選擇，規(guī)制機(jī)構(gòu)提供的詳盡的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)也許會(huì)成為消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)”(韋登鮑姆，2006)。而且，信息規(guī)制還會(huì)在減少政府規(guī)制的成本的同時(shí)，提高消費(fèi)者自由選擇的自由度。

(三)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)施直接規(guī)制融合市場(chǎng)機(jī)制的社會(huì)性規(guī)制

“如果做不到這一點(diǎn)，就不能提高效率，也不能在其他方面取得良好的經(jīng)濟(jì)成果”(Kahn，1979)，即將市場(chǎng)機(jī)制引入政府規(guī)制，建立市場(chǎng)增進(jìn)型政府。依靠過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)，必將導(dǎo)致資源配置的低效。而且，規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也是可以借助市場(chǎng)機(jī)制完成的。政府應(yīng)該堅(jiān)持有所為，有所不為的原則:在市場(chǎng)可以解決的問(wèn)題方面，應(yīng)該盡量依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的力量;在中介組織和行業(yè)自律能夠解決的問(wèn)題方面，應(yīng)該盡量避免政府的介入;在招標(biāo)、拍賣(mài)方式可以分配的事務(wù)，政府審批就應(yīng)該去除。

五、結(jié)論

從規(guī)制模式即壓力層面分析，中國(guó)當(dāng)前的規(guī)制模式存在有一定的問(wèn)題:規(guī)制主體存在有行政機(jī)會(huì)主義行為，而且規(guī)制能力不足;規(guī)制政策過(guò)多過(guò)繁，存在有規(guī)制“越位”的問(wèn)題;規(guī)制過(guò)程中并沒(méi)有注重競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入。

從規(guī)制績(jī)效評(píng)價(jià)即狀態(tài)層面分析，中國(guó)當(dāng)前的規(guī)制模式安全直接影響了當(dāng)前規(guī)制績(jī)效不佳。通過(guò)指數(shù)分析法的運(yùn)用，從環(huán)境保護(hù)規(guī)制、消費(fèi)者保護(hù)規(guī)制、公共安全規(guī)制、社會(huì)公平規(guī)制四個(gè)方面來(lái)評(píng)價(jià)中國(guó)各地區(qū)社會(huì)性規(guī)制的績(jī)效，最后全國(guó)平均績(jī)效得分僅1.12分，說(shuō)明中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)性規(guī)制總體效率偏低。

從規(guī)制的改革即反應(yīng)層面分析，通過(guò)對(duì)中國(guó)社會(huì)性規(guī)制模式的分析和規(guī)制績(jī)效的評(píng)價(jià)，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的前提下，提出變革規(guī)制模式，改進(jìn)規(guī)制績(jī)效的三項(xiàng)措施:一是規(guī)制規(guī)制者，提高規(guī)制主體的規(guī)制能力;二是強(qiáng)化中有所放松，實(shí)施適度型規(guī)制;三是實(shí)施直接規(guī)制融合市場(chǎng)機(jī)制的社會(huì)性規(guī)制。

總之，社會(huì)性規(guī)制的變遷與創(chuàng)新既是一個(gè)“揚(yáng)棄”過(guò)程，又是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要科學(xué)的設(shè)計(jì)與實(shí)施，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制的繼起性、完整性、有效性。

F123.16

A

1006－5342(2012)08－0006－04

2012－04－25

國(guó)家社科基金資助項(xiàng)目《政府規(guī)制改革與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善》(08BJL001)