劉桂芝 ,韋紅云

一、地方政府財(cái)政困境與轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范問(wèn)題研究緣起

轉(zhuǎn)移支付制度作為分級(jí)預(yù)算體制的一個(gè)組成部分,用于調(diào)節(jié)和均衡各級(jí)預(yù)算主體之間收支的不對(duì)稱,解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的橫向和縱向非均衡問(wèn)題。轉(zhuǎn)移支付的存在對(duì)各國(guó)來(lái)說(shuō)都是必要的,首先,由于體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、自然環(huán)境和人口狀況等因素的影響,地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力都有較大差異,導(dǎo)致地區(qū)間的收入和支出非均衡,這就需要中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)調(diào)節(jié),確保最低的公共服務(wù)水平。其次,由于一些公共服務(wù)外溢性的客觀存在,使地方政府缺乏投資動(dòng)機(jī),需要中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府進(jìn)行誘導(dǎo)和激勵(lì)。此外,為實(shí)現(xiàn)中央特定的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo),也需要進(jìn)行政府間的轉(zhuǎn)移支付。

我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度形成于1994年的分稅制改革,至今仍實(shí)行過(guò)渡性的轉(zhuǎn)移支付制度,包括稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助、原體制補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助六種形式。到目前為止,我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度仍沒(méi)有實(shí)現(xiàn)制度化,存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾方面。

第一,轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的不合理導(dǎo)致財(cái)政非均衡進(jìn)一步擴(kuò)大。國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出取消稅收返還,因?yàn)槎愂辗颠€數(shù)額以1993年為基數(shù)年,通過(guò)一定比例計(jì)算返還給地方。由于各地方發(fā)展水平上的差異,導(dǎo)致每年所獲得的返還數(shù)額相差懸殊,以致貧者越貧、富者越富,而地方政府財(cái)力的差異最終導(dǎo)致了公共服務(wù)水平的差異,進(jìn)而導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展不均衡。轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的不合理還表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付形式過(guò)于復(fù)雜多樣,不利于監(jiān)督管理,制約了轉(zhuǎn)移支付制度在地區(qū)間財(cái)力均等化作用的發(fā)揮。一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)均等化發(fā)揮的作用最強(qiáng),然而,一直以來(lái),在我國(guó)整個(gè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中,一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重都較小。與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付幾乎沒(méi)有太大差距。我們以2008～2010年三年為例,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分項(xiàng)為:9962億元、12359.14億元和13310.91億元,一般性轉(zhuǎn)移支付分別為:8746億元、11319.89億元和12295.73億元①數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部網(wǎng)站:http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。一般性轉(zhuǎn)移支付均未超過(guò)半數(shù),分別占總財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的46.8%、47.8%和48%,轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理。這使得世界各國(guó)通行的各級(jí)財(cái)政間通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)均等化的作用難以充分發(fā)揮。為此,我國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人[2012]于2012年3月6日十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議之后的答記者會(huì)上表示,財(cái)政部將大力推進(jìn)完善國(guó)家轉(zhuǎn)移支付制度,清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,進(jìn)一步增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和提高比例。他表示,只有通過(guò)增加一般性轉(zhuǎn)移支付,特別是增加對(duì)基層轉(zhuǎn)移支付建立縣級(jí)基本財(cái)政保障機(jī)制,才能提高基層政府提供公共服務(wù)的保障能力。

第二,中央要求地方配套的資金規(guī)模過(guò)大,導(dǎo)致地方財(cái)政困難加劇。在一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中,中央政府要求地方政府必須拿出一定的資金來(lái)配套。由于地方政府本身財(cái)力有限和地區(qū)間財(cái)力的差異,導(dǎo)致財(cái)力較弱的地方政府拿不到專項(xiàng)資金,或者為了拿到專項(xiàng)資金,只好采取虛報(bào)數(shù)字的做法,而財(cái)力較強(qiáng)的地區(qū)可能就會(huì)拿到更多的項(xiàng)目,這嚴(yán)重影響了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),加大了地方財(cái)政壓力。

第三,轉(zhuǎn)移支付規(guī)模太小,不足以彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口。我國(guó)是中央集權(quán)型國(guó)家,在財(cái)政體制方面采取的也是集權(quán)型的轉(zhuǎn)移支付制度,為了實(shí)現(xiàn)中央的宏觀調(diào)控能力,轉(zhuǎn)移支付必須要達(dá)到一定規(guī)模。1994年以來(lái),我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在不斷增大,但是增幅較小。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)財(cái)政收入總量逐年增加,中央財(cái)政收入占全國(guó)總財(cái)政收入比重逐年增大,而轉(zhuǎn)移支付所占比重卻沒(méi)有增加,地方財(cái)政支出也隨著公共事務(wù)的增多而不斷增長(zhǎng),地方政府入不敷出的現(xiàn)象非常普遍。

第四,轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。1994年分稅制改革并非立足長(zhǎng)遠(yuǎn),而更多是從解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出發(fā)的,處于這樣的財(cái)政體制下的轉(zhuǎn)移支付制度的弊端日益顯露。比如,缺少法律對(duì)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范;中央的轉(zhuǎn)移支付具有一定程度的主觀隨意性,容易導(dǎo)致政府間財(cái)政關(guān)系不穩(wěn)定;對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用缺乏有效監(jiān)督等。

由于中央與地方財(cái)政收入分成比例懸殊,地方政府比中央政府承擔(dān)更多的事權(quán),中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)地方財(cái)政支出缺口。但是由于我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度種種缺陷的存在,地方財(cái)政缺口不僅得不到有效彌補(bǔ),隨著公共事務(wù)的增多,地方政府的支出范圍日益擴(kuò)大,反而使地方政府進(jìn)一步陷入財(cái)政困難,這一現(xiàn)象在中西部表現(xiàn)尤為突出。2005年農(nóng)村稅費(fèi)改革全面深化,農(nóng)業(yè)稅全面取消,縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨更加嚴(yán)峻的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)稅的取消使地方財(cái)政收入大幅減少,而法定增長(zhǎng)和通過(guò)條條下達(dá)的專項(xiàng)配套、達(dá)標(biāo)升級(jí)支出不斷增加,地方政府的服務(wù)成本不斷上升。同時(shí),工資、行政、政策性支出和社會(huì)保障等支出項(xiàng)目不斷上升,而地方財(cái)政收入比重卻迅速下降,使地方自給能力逐漸降低,大部分需要上級(jí)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行解決,但是上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模往往較小或不能及時(shí)到位,不足以彌補(bǔ)地方資金缺口,有些地方政府只得依靠舉債來(lái)維持,地方政府債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大。據(jù)統(tǒng)計(jì),至2009年,地方政府債務(wù)已超過(guò)4萬(wàn)億元,幾乎達(dá)到了積重難返的地步。

反觀日本,同樣是中央集權(quán)型國(guó)家,中央與地方在財(cái)政收入和財(cái)政支出上也存在不對(duì)稱現(xiàn)象,但是日本通過(guò)科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度很好地解決了地方財(cái)政短缺問(wèn)題。鑒于日本在轉(zhuǎn)移支付方面某些卓有成效的做法給予我們的啟迪,可以借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度改革的探討,這對(duì)于化解我國(guó)當(dāng)前嚴(yán)峻的地方政府債務(wù)危機(jī)具有積極的參考價(jià)值。

二、日本政府間轉(zhuǎn)移支付制度為我國(guó)地方政府?dāng)[脫財(cái)政困境提供了借鑒

1.日本政府間轉(zhuǎn)移支付制度主要通過(guò)地方交付稅和國(guó)庫(kù)支出金進(jìn)行固化

日本公共財(cái)政支出中的地方財(cái)政支出所占比重很大,二戰(zhàn)以來(lái)每年都占三分之二左右,但是日本地方政府財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重僅在五分之二左右。二者差額部分即地方政府面臨的資金缺口,主要通過(guò)中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)化解,從而保證了地方政府有充足的財(cái)政來(lái)源履行各地方政府應(yīng)盡的職責(zé)。日本現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度主要由三部分組成:地方交付稅、國(guó)庫(kù)支出金和地方讓與稅,前兩者是主要的轉(zhuǎn)移支付形式,三者加起來(lái)與地方財(cái)政收入相當(dāng)。

(1)地方交付稅起到了平衡地區(qū)間財(cái)政收入的作用。地方交付稅是以平衡地區(qū)間財(cái)政收入為目的,主要針對(duì)所得稅類和資源稅類與地方進(jìn)行分成,按比例劃歸地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。地方交付稅作為地方政府的一般財(cái)源,由地方政府自由支配,不附加任何條件,主要用于調(diào)節(jié)地方財(cái)力差別和保障地方財(cái)源。地方交付稅總額主要以法律形式進(jìn)行明確規(guī)定,按一定比例從法人稅、所得稅、酒稅收入、煙稅和消費(fèi)稅收入中分別提取[1](62-67)。它具體又分為普通交付稅和特別交付稅,其中,普通交付稅主要用于收入能力較差的地方政府,以地方政府標(biāo)準(zhǔn)支出與標(biāo)準(zhǔn)收入的差額為分配依據(jù),一個(gè)地方政府財(cái)政能力越弱,所獲得的地方交付稅就越多。分配上主要通過(guò)事前構(gòu)建好的測(cè)算體系科學(xué)測(cè)算出地方政府的標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出,以及中央政府每年分配給地方政府的財(cái)政資金總額。計(jì)算公式為:“

其中,T T為每年分配給地方政府的財(cái)政基金總額,N Ty為國(guó)家個(gè)人所得稅總額,N Tc為國(guó)家公司所得稅總額,N Ta為酒稅總額,N Tv為80%的國(guó)家增值稅總額,N Tt為國(guó)家煙稅總額。從總額上來(lái)說(shuō),地方交付稅一直占地方財(cái)政收入的20%左右?！盵2](35-41)

歸納起來(lái),普通交付稅占交付稅總額的94%,每年的撥付額在8月末前確定并分別于4月、6月、9月和11月分四次撥付。特別交付稅是對(duì)普通交付稅的額外補(bǔ)充,因?yàn)楹硕ǖ臉?biāo)準(zhǔn)支出難以兼顧到地方的特殊要求,比如自然災(zāi)害等特殊情況,這就需要政府提供補(bǔ)充性財(cái)源。特別交付稅占交付稅總額的6%,每年的12月和3月確定并撥付。[3](133-140)

(2)國(guó)庫(kù)支出金以項(xiàng)目為支出單位,是地方政府事權(quán)的重要財(cái)力保障。國(guó)庫(kù)支出金是日本中央政府為實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo),通過(guò)向地方政府轉(zhuǎn)移資金并指定支出方向和附加支出條件的財(cái)政資金。其用途主要是保證財(cái)政資金投入的計(jì)劃性和全國(guó)重要行政領(lǐng)域的服務(wù)均等化,鼓勵(lì)地方政府嘗試提供有難度的公共服務(wù),支持地方政府特殊財(cái)政需求,同時(shí)也用于地方政府代理中央政府事務(wù)所需費(fèi)用。由于支付范圍多元,內(nèi)容復(fù)雜,分配的法律依據(jù)主要體現(xiàn)在與其支出的行政項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)里。如《農(nóng)業(yè)基本建設(shè)法》規(guī)定了中央財(cái)政支出地方農(nóng)業(yè)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)比例;《義務(wù)教育法》規(guī)定了中央財(cái)政負(fù)擔(dān)地方義務(wù)教育教師的工資支出等。國(guó)庫(kù)支出金具體分為國(guó)庫(kù)分擔(dān)金、國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金和國(guó)庫(kù)委托金。國(guó)庫(kù)分擔(dān)金主要用于地方政府的一般行政,保證全國(guó)重要行政事務(wù)能夠保持在一定的水平上;國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金主要用于地方政府的公共投資領(lǐng)域,是為了提高財(cái)政資金使用效益;國(guó)庫(kù)委托金是中央委托地方處理事務(wù)所需的費(fèi)用。國(guó)庫(kù)支出金“都道府縣”和“市町村”兩級(jí)政府直接分配,“都道府縣”所占份額較大。日本對(duì)國(guó)庫(kù)支出金的監(jiān)管比較嚴(yán)格,主要由大藏省監(jiān)督和指導(dǎo),由中央會(huì)計(jì)檢查院進(jìn)行升級(jí),一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為,中央可將資金收回或?qū)ζ溥M(jìn)行相應(yīng)處罰。中央對(duì)國(guó)庫(kù)支出金的監(jiān)督管理包括兩個(gè)方面,一是?？顚Ｓ?防止任何形式的挪用,二是資金的使用效益,對(duì)支出進(jìn)展和項(xiàng)目進(jìn)度等進(jìn)行調(diào)查和監(jiān)督,促進(jìn)國(guó)庫(kù)支出金的有效使用。

(3)地方讓與稅是輔助性轉(zhuǎn)移支付資金,是地方政府的輔助性資金。日本地方讓與稅與地方交付稅同屬于規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付資金,是對(duì)地方履行職責(zé)發(fā)生資金不足的補(bǔ)充,不附加任何條件,不指定使用方向,可視為地方政府本級(jí)的收入。但是二者又有所差別,地方讓與說(shuō)主要是為把具有國(guó)稅性質(zhì)的特定稅種收入依照一定標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓給地方政府并作為地方政府財(cái)源的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移,主要包括地方公路讓與稅、消費(fèi)讓與稅、天然氣讓與稅、汽車重量讓與稅、特別噸位讓與稅和航空燃料讓與稅6種。地方讓與稅在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模中所占比例很小,主要起輔助作用。

2.日本政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的可供借鑒之處

綜上可發(fā)現(xiàn),日本轉(zhuǎn)移支付作為一項(xiàng)基本財(cái)政政策,由于制度設(shè)計(jì)科學(xué)合理,一方面彌補(bǔ)了財(cái)政體制制度設(shè)計(jì)的不足,另一方面平衡了財(cái)政的縱向和橫向的不平衡,這給我國(guó)化解地方政府債務(wù)危機(jī)提供了借鑒之處:

一是集權(quán)與分權(quán)結(jié)合的相對(duì)完美性。從財(cái)政體制上而言,日本屬于集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的國(guó)家,中央集中主要權(quán)限,地方又具有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。日本的地方預(yù)算、地方稅率和稅基、地方借款以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付都由中央政府掌控,這充分體現(xiàn)了日本中央在財(cái)政上的高度集權(quán)。但是,通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)作,實(shí)現(xiàn)了中央與地方財(cái)政意志的統(tǒng)一和集權(quán)與分權(quán)的結(jié)合。日本中央政府每年向地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占總支出的約五分之二,由地方各級(jí)政府掌握使用的財(cái)政支出約占國(guó)家總財(cái)政支出的三分之二。這兩個(gè)數(shù)據(jù)表明日本中央政府對(duì)地方政府財(cái)政支出上的適度分權(quán),這種做法不僅使中央政策意圖得以實(shí)施,同時(shí)也調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性,中央政府的宏觀調(diào)控能力也得到增強(qiáng)。

二是轉(zhuǎn)移支付分配方式的科學(xué)性。日本對(duì)轉(zhuǎn)移支付的量的測(cè)度相對(duì)客觀,采用了“因素法”進(jìn)行計(jì)量確定。如地方公路讓與稅、液化石油讓與稅等稅種是將道路因素化,根據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定其金額。日本地方交付稅的撥付額根據(jù)地方政府的標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的差額得出,這是一種有效的分配管理機(jī)制,有利于縮小地方財(cái)力差距,反映了調(diào)節(jié)力度的靈活性。

三是轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性。其規(guī)范性主要表現(xiàn)在法制性和透明性兩方面,日本轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)立法比較完善,如前面提到的對(duì)地方交付稅的法律規(guī)定及其他相關(guān)的法律規(guī)定。為了加強(qiáng)對(duì)地方政府行為的控制,日本設(shè)置了具有雙向職能的總務(wù)省,代表中央政府進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督的同時(shí)也代表地方政府的利益,防止其上級(jí)部門(mén)尤其是財(cái)務(wù)省侵犯地方政府的財(cái)政利益?？倓?wù)省的設(shè)置有利于中央與地方的雙向溝通和中央對(duì)地方的監(jiān)督。

三、借鑒日本經(jīng)驗(yàn),通過(guò)轉(zhuǎn)移支付體系的完善化解我國(guó)地方政府財(cái)政困境的構(gòu)想

在日本,其財(cái)政收支規(guī)模在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重并不高,但是在這種情況下,日本政府卻能發(fā)揮較大的作用,這與日本較高集權(quán)和適度分權(quán)的財(cái)政體制是分不開(kāi)的,作為集權(quán)與分權(quán)結(jié)合點(diǎn)的轉(zhuǎn)移支付制度更是發(fā)揮了關(guān)鍵作用。轉(zhuǎn)移支付制度不僅強(qiáng)化了中央對(duì)地方的控制和協(xié)調(diào),同時(shí)也糾正了財(cái)政收入和支出的不對(duì)稱問(wèn)題,彌補(bǔ)了地方財(cái)政支出的巨大缺口。鑒于日本在轉(zhuǎn)移支付制度方面的卓有成效的做法,我們可借鑒其經(jīng)驗(yàn),同時(shí)結(jié)合我國(guó)國(guó)情,構(gòu)建科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付體系,從而化解我國(guó)地方財(cái)政的困境。

1.合理劃分各級(jí)政府事權(quán)是構(gòu)建科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付體系的前提

政府事權(quán)是政府為實(shí)現(xiàn)其職能而具有的并且是經(jīng)過(guò)法律授予的權(quán)力。政府事權(quán)的履行以公共財(cái)政作為物質(zhì)基礎(chǔ),對(duì)于擔(dān)負(fù)大部分公共服務(wù)職能的地方政府而言,充足的財(cái)源尤為重要。在中央與地方財(cái)力不均衡的客觀情況下,需要中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)充地方財(cái)源,但轉(zhuǎn)移支付是以事權(quán)作為撥付依據(jù)的。二戰(zhàn)后,日本經(jīng)過(guò)一系列改革明確劃分了各級(jí)政府的事權(quán),并以法律的形式對(duì)地方政府的事權(quán)和職責(zé)范圍作出明確規(guī)定,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的繁榮。

我國(guó)原體制的體制慣性依然存在,政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革,政府職能轉(zhuǎn)變不及時(shí)、不到位,導(dǎo)致缺位越位現(xiàn)象的普遍存在。受功利主義影響,有些地方政府濫用職權(quán),搞地方保護(hù)主義,人為封鎖分割市場(chǎng),干擾統(tǒng)一市場(chǎng)的形成,嚴(yán)重違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,阻礙了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。因此,在轉(zhuǎn)型初期,從政府和市場(chǎng)兩方面入手強(qiáng)化地方政府職能,既要合理制定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則,又要引導(dǎo)社會(huì)各經(jīng)濟(jì)主體向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變并為其提供服務(wù)。只有對(duì)地方政府職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位,才能對(duì)地方各級(jí)政府事權(quán)進(jìn)行合理劃分。

1994年分稅制改革對(duì)中央與地方政府分別承擔(dān)和共同承擔(dān)的事務(wù)都進(jìn)行了劃分,但是沒(méi)有明確對(duì)省以下各級(jí)政府的事權(quán)劃分及支出結(jié)構(gòu),尤其是地方政府承擔(dān)了很多事務(wù),效率低下。事權(quán)明確是財(cái)權(quán)劃分清楚的前提,只有明確各級(jí)政府的事情和財(cái)權(quán),才能對(duì)財(cái)政運(yùn)行制定一系列行之有效的監(jiān)督機(jī)制等配套措施,確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,才能更大程度地發(fā)揮公共財(cái)政的功能。因此,明確地方政府事權(quán)是財(cái)政改革和完善的重點(diǎn)任務(wù),也是科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付體系得以構(gòu)建的前提。

2.優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)以發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的均衡調(diào)節(jié)功能

我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付由六部分組成,內(nèi)容復(fù)雜多樣,結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)欠科學(xué),這嚴(yán)重影響了轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

首先,取消稅收返還。稅收返還是在兼顧地方既得利益基礎(chǔ)上實(shí)行的一種轉(zhuǎn)移支付方式,對(duì)分稅制改革起到了推動(dòng)作用,同時(shí)也調(diào)動(dòng)了部分地區(qū)的積極性。但是稅收返還使大量資金流向發(fā)達(dá)地區(qū),使得擴(kuò)大地方財(cái)力差距的弊端相當(dāng)突出。

其次,重構(gòu)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付主要起促進(jìn)公共服務(wù)均等化的作用,在結(jié)合財(cái)力因素的基礎(chǔ)上通過(guò)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出之間的缺口確定。我國(guó)的一般性轉(zhuǎn)移支付的衡量準(zhǔn)則是財(cái)力狀況,財(cái)力不足即可能獲得,并不考量資金使用效率和支出方向,這樣的制度規(guī)定很容易誘發(fā)各地方政府不規(guī)范性的使用財(cái)政資金。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)資金的用途具有明確規(guī)定,并要求地方配套一定比例資金。當(dāng)前我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在許多問(wèn)題,如內(nèi)容多樣復(fù)雜、項(xiàng)目設(shè)置混亂、交叉重復(fù)嚴(yán)重,資金使用效率底下,缺乏有效監(jiān)督和管理等。因此,亟需對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行歸類整理,決策公開(kāi)透明,適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高資金管理水平,充分發(fā)揮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在基本公共服務(wù)水平提高中的作用。

3.簡(jiǎn)化財(cái)政級(jí)次以提高轉(zhuǎn)移支付效率

日本地方政府有兩級(jí),相應(yīng)地,地方財(cái)政也分兩級(jí)。以事權(quán)劃分為基礎(chǔ),以受益原則為依據(jù)劃分稅種,根據(jù)稅種自身的性質(zhì)和特征劃分各級(jí)政府稅源,中央政府按一定比例對(duì)“都道府縣”和“市町村”兩級(jí)政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

我國(guó)省級(jí)以下各級(jí)政府分稅制實(shí)施不徹底,實(shí)踐中演變成各種形式的“包干制”和“分成制”,原財(cái)政體制殘余依然在發(fā)生作用,財(cái)政局面比較混亂。但是,要像日本那樣在兩級(jí)政府間進(jìn)行撥付,我國(guó)目前尚不具備這樣的條件。將現(xiàn)行的28個(gè)稅種在五級(jí)政府間直接進(jìn)行劃分,分別對(duì)四級(jí)政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在著很多困難。要合理劃分稅權(quán),就需要減少財(cái)政級(jí)次。減少財(cái)政級(jí)次并不必然要減少政府層級(jí),我國(guó)自秦朝行郡縣制兩千余年以來(lái)的實(shí)踐證明,省級(jí)和縣級(jí)都是相當(dāng)穩(wěn)定的政府層級(jí),對(duì)整個(gè)國(guó)家政府體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮著重要作用。為此,要減少行政層級(jí),為了政府構(gòu)架的穩(wěn)定,應(yīng)優(yōu)先考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的簡(jiǎn)化,在市縣行政不同級(jí)的情況下也可先行“財(cái)政同級(jí)”的方案。

在減少財(cái)政級(jí)次方面,我國(guó)已經(jīng)有一定的探索和實(shí)踐。浙江省一直以來(lái)實(shí)行的是“省直管縣”的財(cái)政體制。財(cái)政部2009年6月發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》,提出“省直管縣”改革的總體目標(biāo)是在2012年底前,全國(guó)全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革,民族自治地區(qū)除外。

4.加大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模以充實(shí)地方政府財(cái)源

由于中央與地方財(cái)政收入與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不對(duì)稱,為保證地方政府提高公共服務(wù)水平和有效貫徹落實(shí)中央政策,客觀上要求提高中央轉(zhuǎn)移支付的比重。國(guó)家財(cái)政承受能力、政府間事權(quán)范圍和財(cái)力水平等因素影響著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,因此,在確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模時(shí)應(yīng)充分考慮綜合因素。若轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大,一方面影響中央的財(cái)政平衡,另一方面會(huì)使地方產(chǎn)生依賴心理,反而起不到激勵(lì)作用;如果轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小,地方政府的財(cái)源得不到保證,會(huì)影響地方政府政策執(zhí)行效果,并且還會(huì)加重其財(cái)政負(fù)擔(dān)。

總之,我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和分稅制改革的不斷深入,中央財(cái)政逐年增加,而稅收返還在轉(zhuǎn)移支付中的比重卻不斷降低,部分地方財(cái)政年年吃緊,尤其是中西部及民族地區(qū)財(cái)政更顯困難,在全國(guó)的地位不斷下滑,其財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重逐年下降,與其他地區(qū)的差距越拉越大。所以,應(yīng)結(jié)合我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)和國(guó)外經(jīng)驗(yàn),完善轉(zhuǎn)移支付形式,制定相關(guān)配套措施,提高轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)節(jié)功能和引導(dǎo)作用。

[1]王朝才:《日本中央和地方財(cái)政分配關(guān)系及其借鑒意義》,《財(cái)政研究》,1992年第2期。

[2]劉志廣:《日本地方交付稅制度及其對(duì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的啟示》,《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》,2011年第1期。

[3]賈康,《地方財(cái)政問(wèn)題研究》,北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004年。