鮑震宇

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

一、內(nèi)蒙古社會(huì)保障水平的測(cè)定

社會(huì)保障水平是指社會(huì)保障支出占GDP的比重，反映著社會(huì)成員享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的高低程度。本文主要分析社會(huì)保障制度出現(xiàn)重大、密集變革的2006年－2010年社會(huì)保障水平，數(shù)據(jù)來(lái)源于相關(guān)統(tǒng)計(jì)年鑒。社會(huì)保障水平計(jì)算公式如下:

內(nèi)蒙古社會(huì)保障水平=內(nèi)蒙古社會(huì)保障支出總額/內(nèi)蒙古生產(chǎn)總值

=離退休、退職保險(xiǎn)福利費(fèi)水平+內(nèi)蒙古社會(huì)保險(xiǎn)水平

+社會(huì)福利水平+社會(huì)優(yōu)撫水平+社會(huì)救助水平

內(nèi)蒙古社會(huì)保障水平的測(cè)算結(jié)果見(jiàn)表1，由表1可知，2006年至2010年，內(nèi)蒙古社會(huì)保障總水平在3．89%－5．00%之間，呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。在社會(huì)保障支出中，用于離退休、在職職工的五險(xiǎn)支出占主要部分，2006年至2009年占比都在86%以上，2010年下降12．7個(gè)百分點(diǎn)，不是由于社會(huì)保險(xiǎn)支出絕對(duì)數(shù)下降(相反上升了)，而是由于住房保障支出增加，這與我國(guó)推行保障性安居工程政策密切相關(guān)。

表1 內(nèi)蒙古社會(huì)保障水平統(tǒng)計(jì) 單位:億元

同時(shí)，社會(huì)保障的主要支出項(xiàng)目是養(yǎng)老支出基本，占社會(huì)保險(xiǎn)總支出的70%以上。說(shuō)明社會(huì)保險(xiǎn)支出主要取決于人口的老齡化程度，內(nèi)蒙古已于2006年開(kāi)始進(jìn)入老齡社會(huì)，并且內(nèi)蒙古的養(yǎng)老費(fèi)用將會(huì)逐年遞增。然而，2006年－2010年內(nèi)蒙古社會(huì)保障水平總體不高，增速也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及政府財(cái)政收入及GDP的增速(見(jiàn)表2)?？梢?jiàn)，在內(nèi)蒙古政府收入及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，社會(huì)保障這樣的公共服務(wù)事業(yè)卻沒(méi)有獲得更多投入，在社會(huì)保障方面，居民沒(méi)有分享到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的碩果。

表2 內(nèi)蒙古GDP、財(cái)政收入、社會(huì)保障水平增長(zhǎng)速度對(duì)比 單位:%

二、內(nèi)蒙古社會(huì)保障支出水平比較

(一)內(nèi)蒙古社會(huì)保障支出水平國(guó)際比較

1.內(nèi)蒙古社會(huì)保障水平的國(guó)際比較

表3可以看出，雖然內(nèi)蒙古采用的社會(huì)保障支出口徑小于其他對(duì)比國(guó)，然而即使是達(dá)到10%的支出水平，也比美日德英四國(guó)落后了半個(gè)世紀(jì)。

從社會(huì)保障財(cái)政支出比重來(lái)看，內(nèi)蒙古自治區(qū)遠(yuǎn)落后于美國(guó)。例如，2010年美國(guó)政府經(jīng)常性支出的大頭是醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障，兩者合計(jì)占政府總支出的45．5%，而內(nèi)蒙古自治區(qū)的這一比例是18．2%，全國(guó)僅為15．5%。我國(guó)社會(huì)保障水平與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，是由國(guó)力差距引起的。

表3 2010年內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)保障支出水平國(guó)際比較

2.內(nèi)蒙古社會(huì)福利及社會(huì)優(yōu)撫的國(guó)際比較

一國(guó)政府對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的保障最能體現(xiàn)社會(huì)公正性，也是社會(huì)成員分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的集中體現(xiàn)。對(duì)弱勢(shì)群體的保障，我國(guó)在制度層面體現(xiàn)于社會(huì)福利及社會(huì)救助制度，本文將以美國(guó)低收入者福利為參照物，體現(xiàn)內(nèi)蒙古自治區(qū)福利救助水平，以尋找改進(jìn)提升的空間。

美國(guó)不是典型的福利社會(huì)，但政府在民眾社會(huì)福利上的開(kāi)支并不低。在社會(huì)救助及社會(huì)福利項(xiàng)目上(以下簡(jiǎn)稱低收入者福利，具體包括失業(yè)救濟(jì)、住房補(bǔ)貼、低收入補(bǔ)貼、低收入者的社會(huì)保障等項(xiàng)目)，僅聯(lián)邦政府為低收入者設(shè)立的福利項(xiàng)目就有100多種，而聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府每年為低收入家庭提供的福利金額超過(guò)6000億美元。表4列示了1950年－2011年美國(guó)低收入者福利占GDP及三級(jí)政府支出的比重。

表4中，1980年、1990年、2000年及2011年，政府用于低收入者福利的支出占GDP的比重較高，是由于這四個(gè)年份的貧困率較高，分別為19%、13．5%、11．3%及15．1%，因而政府對(duì)于低收入者的支出增加。

表4 美國(guó)社會(huì)福利及救助的支出水平 單位:億美元

對(duì)比表4的數(shù)據(jù)，內(nèi)蒙古自治區(qū)2010年政府社會(huì)福利及救助支出占政府總支出的比重僅為3．3%，社會(huì)福利及救助總支出占內(nèi)蒙古GDP的比重僅為1．3%，仍落后于美國(guó)1950年的低收入者福利水平。值得注意的是，這一數(shù)據(jù)體現(xiàn)的不只是內(nèi)蒙古與美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的巨大差距，更值得注意的是政府支出的結(jié)構(gòu)和傾向性，美國(guó)政府非常注意經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果在社會(huì)弱勢(shì)群體中的分配，以縮小社會(huì)收入差距，這也啟示內(nèi)蒙古自治區(qū)在今后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)讓社會(huì)成員特別是弱勢(shì)群體分享更多的發(fā)展成果。

(二)內(nèi)蒙古社會(huì)保障支出水平國(guó)內(nèi)比較

本文采用人均GDP全國(guó)及東部皆排名第一的省份上海，全國(guó)排名第十一位、中部地區(qū)排名第一位的中部省份吉林，全國(guó)排名最末一位的西部省份貴州，以及同為少數(shù)民族自治地區(qū)的新疆作為參照地區(qū)，內(nèi)蒙古為人均GDP全國(guó)排名第六、西部排名第一，并同時(shí)與全國(guó)及發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行比較，以期全面反映內(nèi)蒙古自治區(qū)的社會(huì)保障水平(表5)。

表5 2010年內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)保障支出國(guó)內(nèi)比較

1.社會(huì)保障水平的比較

由表5可知，2010年，全國(guó)社會(huì)保障支出占GDP的比重為5．03%，上海、吉林、貴州、新疆全部高于這一比重，只有內(nèi)蒙古自治區(qū)略低于全國(guó)社會(huì)保障水平，但從絕對(duì)數(shù)來(lái)看，社會(huì)保障支出總額并不算低，其由高至低的排序是上海，吉林，內(nèi)蒙古，新疆，貴州。

2.人均社會(huì)保障支出額比較

2010年，上海人均社會(huì)保障支出最高，達(dá)4665元，其社會(huì)保險(xiǎn)支出占社會(huì)保障支出的88%，而養(yǎng)老保險(xiǎn)支出占社會(huì)保險(xiǎn)支出的90%，占社會(huì)保障支出的78%，可以推斷上海的人口老齡化較為嚴(yán)重;貴州人均社會(huì)保障支出最低最有920元，但養(yǎng)老保險(xiǎn)支出占社會(huì)保險(xiǎn)支出的69%，僅占社會(huì)保障支出的35%，而社會(huì)救助、優(yōu)撫、福利、住房保障等國(guó)家和地方財(cái)政全額補(bǔ)助、無(wú)需個(gè)人繳費(fèi)的項(xiàng)目支出占社會(huì)保障支出的50%，說(shuō)明貴州人口年齡結(jié)構(gòu)較輕，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，需要財(cái)政的大力扶持;對(duì)內(nèi)蒙古而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)支出占社會(huì)保險(xiǎn)支出的68．8%，占社會(huì)保障支出的46%，幫扶性質(zhì)的社會(huì)救助、優(yōu)撫、福利、住房保障項(xiàng)目支出僅占社會(huì)保障支出的33%，可見(jiàn)內(nèi)蒙古也存在相當(dāng)程度的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主能力較強(qiáng)。

3.財(cái)政社會(huì)保障支出額比較

財(cái)政社會(huì)保障支出顯示了財(cái)政對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的補(bǔ)貼力度，補(bǔ)貼額由高至低為上海，內(nèi)蒙古，吉林，新疆，貴州，財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正相關(guān)。

(三)內(nèi)蒙古社會(huì)保障水平城鄉(xiāng)比較

建國(guó)以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直呈現(xiàn)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局，內(nèi)蒙古自治區(qū)也不例外，在社會(huì)保障制度上也體現(xiàn)這種二元性特征，即城市社會(huì)保障制度與農(nóng)村社會(huì)保障制度是分割的，不是一體的;城市社保水平也高于農(nóng)村社保水平，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民相比，享有更多經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

1.內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)社會(huì)保障水平

我國(guó)社會(huì)保障制度的建立首先從城市開(kāi)始，城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度包括行政事業(yè)單位離退休費(fèi)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度、失業(yè)工傷生育保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助制度、社會(huì)福利制度以及社會(huì)優(yōu)撫制度，各項(xiàng)制度的社會(huì)保障支出水平見(jiàn)表6。

表6 內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)社會(huì)保障水平 單位:億元

2.內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障水平

在二元社會(huì)保障制度下，相比于城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度，農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展較為落后，近些年隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，在五保制度的基礎(chǔ)上，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度、醫(yī)療救助等社會(huì)保障項(xiàng)目逐漸建立起來(lái)，成為一項(xiàng)惠農(nóng)政策，但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，國(guó)家財(cái)政能力有限，農(nóng)民自身收入較低等原因，農(nóng)村社會(huì)保障制度整體來(lái)講，保障能力有限，發(fā)展較為落后，具體見(jiàn)表7。

表7 內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障水平 單位:億元，%

3.內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平比較

由于社會(huì)、歷史、經(jīng)濟(jì)原因，農(nóng)村社會(huì)保障制度羸弱。雖然國(guó)民的社會(huì)保障支出只能分享整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)成果的3%～5%這樣一個(gè)較小比例，但其中的90%也被城鎮(zhèn)居民特別是行政、事業(yè)、企業(yè)單位職工 享有，農(nóng)村居民的社會(huì)保障福利微乎其微(見(jiàn)表8)。

表8 內(nèi)蒙古社會(huì)保障水平的城鄉(xiāng)構(gòu)成 單位:%

(四)結(jié)論

2010年，內(nèi)蒙古政府支出中僅3．3%用于低收入者的社會(huì)福利和救助支出，18．2%用于醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平;這一年，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?9%，其社會(huì)保障支出在社會(huì)保障總支出中所占比重卻不足10%，農(nóng)村保障水平也遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)。因此，內(nèi)蒙古有必要統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，大力推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度及低收入者福利制度建設(shè)，不斷擴(kuò)大制度的覆蓋范圍，確立廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)原則，以解決制度缺失問(wèn)題為重點(diǎn)，繼續(xù)健全和規(guī)范各項(xiàng)保障制度。

三、完善內(nèi)蒙古社會(huì)保障制度的對(duì)策建議

(一)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

近些年，內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)保障事業(yè)持續(xù)發(fā)展，在2003年開(kāi)展的新農(nóng)合制度的基礎(chǔ)上，2006年推行了農(nóng)村低保制度，2009年實(shí)施了新農(nóng)保制度，2012年設(shè)立了農(nóng)村居民的大病醫(yī)保制度，并且農(nóng)村社會(huì)救助的項(xiàng)目也不斷增加，中央和地方政府財(cái)政補(bǔ)貼也持續(xù)提高。然而，農(nóng)村居民社會(huì)保障項(xiàng)目增加了，保障水平仍舊不高，需要從以下方面進(jìn)行改進(jìn)。

1.完善新農(nóng)合制度

目前新農(nóng)合登記和報(bào)銷的手續(xù)非常繁瑣，降低了其社會(huì)滿意度;保障水平不高，農(nóng)村牧區(qū)居民實(shí)際受益比預(yù)想低;隨著大量青壯年勞動(dòng)力外出打工，涌現(xiàn)出大量的空心農(nóng)村，新農(nóng)合異地就醫(yī)異地報(bào)銷服務(wù)缺失，不能滿足農(nóng)牧民醫(yī)療需求;農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療供給同樣存在問(wèn)題:醫(yī)療服務(wù)供方誘導(dǎo)需求非常突出，即定點(diǎn)醫(yī)院并非按照最有利的方案開(kāi)展治療，普遍存在開(kāi)大處方，多開(kāi)藥，開(kāi)貴藥，過(guò)渡消費(fèi)醫(yī)療服務(wù)，增加醫(yī)療支出，也加重了農(nóng)牧民負(fù)擔(dān);醫(yī)療服務(wù)供給機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院破舊，醫(yī)務(wù)人員素質(zhì)整體不高，誤診死亡案例時(shí)有發(fā)生，而好醫(yī)院的天價(jià)醫(yī)療費(fèi)和路費(fèi)又使農(nóng)牧民望而卻步，這都制約了新農(nóng)合的有效運(yùn)行。完善新農(nóng)合制度需要從以下幾方面入手:加大財(cái)政支持力度，為新型農(nóng)村合作醫(yī)療的順利開(kāi)展提供必要的資金保障;不斷完善監(jiān)管機(jī)制，專款專用，專戶儲(chǔ)存，封閉運(yùn)行，保證農(nóng)牧民對(duì)新農(nóng)合醫(yī)療報(bào)銷的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán);建立科學(xué)的農(nóng)牧民醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償方案，注重地域補(bǔ)償?shù)钠胶庑?提供更多地培訓(xùn)平臺(tái)和激勵(lì)機(jī)制，引入和留住高素質(zhì)醫(yī)療服務(wù)人才，淘汰不合格醫(yī)務(wù)人員。

2.完善新農(nóng)保制度

新農(nóng)保制度從2009年試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)，覆蓋范圍持續(xù)增加，發(fā)展迅速，但面臨著較多的風(fēng)險(xiǎn)和不足。首先，新農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋碉L(fēng)險(xiǎn)?；鸾Y(jié)余除預(yù)留的支付費(fèi)用外，全部用于購(gòu)買國(guó)家債券或轉(zhuǎn)存定期存款，然而銀行和國(guó)債的利率不足以彌補(bǔ)持續(xù)高漲的通貨膨脹，基金縮水嚴(yán)重;其次，新農(nóng)保制度統(tǒng)籌層次較低，實(shí)行縣級(jí)管理。這種分割管理的小規(guī)模基金社會(huì)化程度低，調(diào)劑范圍小，抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，管理水平低下;最后，新農(nóng)保制度不統(tǒng)一。除了新農(nóng)保，還有失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和專門針對(duì)計(jì)劃生育對(duì)象的養(yǎng)老保險(xiǎn)等。由于各類保險(xiǎn)的辦法和水平都不一樣，在很大程度上撕裂了作為整體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。內(nèi)蒙古新農(nóng)保制度的發(fā)展應(yīng)注重基金管理運(yùn)作科學(xué)化，將新農(nóng)保基金交由金融部門進(jìn)行專門管理;打破戶籍界限，建立一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，打通各類不同層次養(yǎng)老保障制度之間的轉(zhuǎn)換渠道。

3.農(nóng)村牧區(qū)低保制度

從低保制度整體來(lái)講，2012年上半年，內(nèi)蒙古財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)低保支出共計(jì)24億，調(diào)高了城市和農(nóng)村牧區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)，城市低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每月385元，農(nóng)村牧區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每年2583元。然而農(nóng)村牧區(qū)低保制度可持續(xù)發(fā)展，還需要加強(qiáng)以下幾方面的工作:首先，要鞏固完善農(nóng)村最低生活保障制度，縣市級(jí)財(cái)政能力畢竟有限，必須加大中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的補(bǔ)助力度;其次，要做到應(yīng)保盡保。農(nóng)村最低生活保障制度是針對(duì)農(nóng)村牧區(qū)生活困難群眾建立的，其出發(fā)點(diǎn)就是要把所有由于各種原因而不能保障基本生活的農(nóng)村牧區(qū)居民全都覆蓋，使他們能夠得到維持基本生活所需的費(fèi)用。如果一個(gè)農(nóng)村家庭的收入水平達(dá)不到維持基本生活的標(biāo)準(zhǔn)，可采用補(bǔ)差的方法，對(duì)該家庭進(jìn)行補(bǔ)助，以確保其能夠維持基本生活;最后，要不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平。隨著內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高和財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng)，必須不斷提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活的保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，以便使更多的農(nóng)村牧區(qū)生活困難群眾享受低保。

(二)強(qiáng)化民生優(yōu)先意識(shí)，優(yōu)化財(cái)政支出及生產(chǎn)總值分配結(jié)構(gòu)以促進(jìn)民生改善

社會(huì)保障基金來(lái)源于單位、個(gè)人繳費(fèi)以及政府財(cái)政補(bǔ)助，而提高社會(huì)保障水平不能簡(jiǎn)單地提高單位及個(gè)人繳費(fèi)率，這會(huì)影響到企業(yè)效益及個(gè)人基本生活，也不能認(rèn)為擴(kuò)大覆蓋面就會(huì)提高保障水平，因?yàn)閿U(kuò)面所需的時(shí)間和成本較高，考慮到近年來(lái)政府收入持續(xù)增加的現(xiàn)狀，可以通過(guò)優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，增加社會(huì)保障補(bǔ)助支出來(lái)提高居民福利水平，改善民生。應(yīng)爭(zhēng)取在近期內(nèi)將社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重從現(xiàn)在的12%提升到16%左右。除此以外，還需健全社會(huì)保障預(yù)算制度。建立社會(huì)保障預(yù)算科目，將原來(lái)分散于其他預(yù)算科目中的具有社會(huì)保障性質(zhì)的財(cái)政支出，以及目前屬于預(yù)算外“線下列支”的五大社會(huì)保險(xiǎn)支出納入專門社會(huì)保障預(yù)算科目進(jìn)行統(tǒng)一核算與管理，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)保障資金管理。

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