郭素芳

(天津師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津300387)

0 引言

隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的土地從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用途，而伴隨農(nóng)地非農(nóng)化會(huì)引起農(nóng)地價(jià)值的增值。但從目前的征地補(bǔ)償制度來(lái)看，我國(guó)征地的補(bǔ)償太低，在給予農(nóng)民或村集體的土地補(bǔ)償中并未包含農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益，其結(jié)果是將農(nóng)民和村集體拒之于土地增值收益之外，損害了農(nóng)民的利益，引起了被征地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。針對(duì)這一狀況，學(xué)術(shù)界從理論上做了大量研究，一致認(rèn)為農(nóng)民在土地征用中獲取的補(bǔ)償偏低。關(guān)于農(nóng)民在征地收益分配中利益受損的成因，學(xué)界多從產(chǎn)權(quán)制度缺失的角度進(jìn)行了分析。多數(shù)人認(rèn)為，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不清、產(chǎn)權(quán)制度缺失是造成農(nóng)地增值收益分配混亂的主要原因。關(guān)于土地增值應(yīng)如何分配，目前存在著2種傾向性觀點(diǎn)——“漲價(jià)歸公”與“漲價(jià)歸農(nóng)”。“漲價(jià)歸農(nóng)”著眼于維護(hù)失地農(nóng)民的利益，認(rèn)為農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有全部土地增值收益權(quán)。如果按照這種觀點(diǎn)進(jìn)行農(nóng)地增值的分配，僅能保障失地農(nóng)民的利益而不能兼顧在耕農(nóng)民和社會(huì)的利益?！皾q價(jià)歸公”認(rèn)為社會(huì)應(yīng)當(dāng)擁有土地增值收益權(quán)，卻忽視了失地農(nóng)民擁有獲得充分補(bǔ)償?shù)臋?quán)利?？梢?jiàn)，這2種觀點(diǎn)，各有其片面性，都會(huì)導(dǎo)致分配不公。因此，建立合理的土地收益分配制度以最大程度地維護(hù)征地各方利益，特別是農(nóng)民的利益顯得尤為重要。

本研究以天津被征用農(nóng)地為切入點(diǎn)，對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益的流失進(jìn)行了量化分析，旨在構(gòu)建以土地增值收益分配為主的土地征用分配機(jī)制，從而保證失地農(nóng)民在農(nóng)地被征后能分享土地增值帶來(lái)的收益，保障他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

1 農(nóng)地征用情況及農(nóng)地非農(nóng)化趨勢(shì)

1.1 農(nóng)地征用基本情況

近年來(lái)，天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)展持續(xù)保持高速狀態(tài)，對(duì)土地的需求也日益強(qiáng)勁。各類(lèi)建設(shè)用地的旺盛需求，需要不斷通過(guò)征地來(lái)加以滿(mǎn)足?！笆濉逼陂g，共征用農(nóng)用地2.31萬(wàn)hm2，新增建設(shè)用地1.68萬(wàn)hm2，2005年建設(shè)用地總規(guī)模34.63萬(wàn)hm2，占全市土地總面積的29.06%。到“十一五”期間，征用農(nóng)用地猛增到4.40萬(wàn)hm2，耕地2.80萬(wàn)hm2，新增建設(shè)用地2.84萬(wàn)hm2，平均每年新增建設(shè)用地面積6 000余hm2。2010年建設(shè)用地總規(guī)模達(dá)37.47萬(wàn)hm2，占全市土地總面積的31.44%。新增建設(shè)用地占用農(nóng)用地規(guī)模2.47萬(wàn)hm2，占用耕地規(guī)模1.47萬(wàn)hm2。從這些征用土地的使用方向看，多以各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)用地為主，約占征地總量的70%左右，其他劃撥類(lèi)用地不足30%①天津市國(guó)土資源與房地產(chǎn)管理局，天津市土地變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)資料匯編，2005—2010年。。

1.2 農(nóng)地非農(nóng)化趨勢(shì)

隨著天津工業(yè)化、城市化的繼續(xù)加速推進(jìn)，預(yù)計(jì)未來(lái)5～10年對(duì)土地資源的需求還將持續(xù)增加，農(nóng)地非農(nóng)化有進(jìn)一步加速的趨勢(shì)。其主要依據(jù):(1)工業(yè)建設(shè)用地增加。天津作為中國(guó)北方重要的工業(yè)城市，在三次產(chǎn)業(yè)中以制造業(yè)為主，有望發(fā)展成制造業(yè)生產(chǎn)基地。要建成制造業(yè)基地，需要有充足的地域空間來(lái)集聚企業(yè)和擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模。況且目前天津還沒(méi)有完成工業(yè)化任務(wù)，多數(shù)企業(yè)正處在快速成長(zhǎng)期，也需要地域空間的擴(kuò)大，這在城市用地?zé)o法滿(mǎn)足的情況下，勢(shì)必加劇農(nóng)地的轉(zhuǎn)用。(2)隨著城市化水平的不斷提高，大量農(nóng)村人口涌進(jìn)城市，城市加速擴(kuò)張，造成非農(nóng)用地的需求大大增加。截至2008年，天津城市化水平已達(dá)77.23%，預(yù)計(jì)2020年將達(dá)到90%。如果按照過(guò)去城市化水平每提高1.5個(gè)百分點(diǎn)，城市用地規(guī)模擴(kuò)大1個(gè)百分點(diǎn)的相關(guān)性，今后城市建設(shè)用地將會(huì)呈明顯上升趨勢(shì)。(3)人口增長(zhǎng)用地增加。理論與實(shí)踐證明，在生產(chǎn)條件沒(méi)有大幅度提高的條件下，人口數(shù)量增長(zhǎng)將加速農(nóng)地非農(nóng)化。1978—2010年天津常住人口由712.5萬(wàn)人增加到1 272萬(wàn)人，而同期耕地面積不斷減少，這種逆向發(fā)展表明人口增長(zhǎng)對(duì)耕地?cái)?shù)量變化產(chǎn)生了一定的影響，且全市人口還在增長(zhǎng)，到2020年，天津市常住人口將會(huì)達(dá)到1 440萬(wàn)人，比“十一五”期間凈增約168萬(wàn)人。由于人口數(shù)量大增，導(dǎo)致耕地被大量占用。(4)經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大導(dǎo)致用地增加。近年來(lái)，天津市國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，征用農(nóng)民土地?cái)?shù)量也大量增加。1998—2008年，農(nóng)民被征用土地共2.15萬(wàn)hm2，平均每年征地1 958 hm2。在此期間，GDP每增加1億元，其對(duì)耕地資源的占用基本在5.1～19.4 hm2之間波動(dòng)。假設(shè)2011—2020年經(jīng)濟(jì)仍保持12%的速度增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)2011和2020年GDP將分別達(dá)到約10 202億元和28 290億元。即使按最小值(GDP每增加1億元對(duì)耕地資源的占用為5.1 hm2)計(jì)算，10年間，耕地將減少9.23萬(wàn)hm2，占2010年耕地總量的21%[1]。

2 土地市場(chǎng)發(fā)育狀況

由于受到土地剛性需求的影響，天津市土地價(jià)格呈現(xiàn)較高的增長(zhǎng)速度。從2000年的1 074萬(wàn)元/hm2增長(zhǎng)到2008年的2 063萬(wàn)元/hm2，增長(zhǎng)近一倍，年均增速9%。與此相應(yīng)，土地征用價(jià)格也得到一定程度的提高。2004年土地征用價(jià)格為56.9萬(wàn)元/hm2，2006年為84.7萬(wàn)元/hm2，2008年為90.7萬(wàn)元/hm2，2010年為108.4萬(wàn)元/hm2，增長(zhǎng)較為明顯①天津土地交易中心，天津土地交易中心統(tǒng)計(jì)資料，2010年。。盡管如此，土地征用價(jià)格遠(yuǎn)趕不上土地市場(chǎng)價(jià)格。依照常理，征用價(jià)格本應(yīng)該成為土地征用或城市新增建設(shè)用地成本的核心方面，然而，由于其價(jià)格低、增幅慢，并沒(méi)有發(fā)揮相應(yīng)的作用。以2008年為例，土地市場(chǎng)價(jià)格為2 063萬(wàn)元/hm2，而對(duì)應(yīng)的土地征用價(jià)格只有90.7萬(wàn)元/hm2，僅僅占土地價(jià)格的4.4%。即使考慮政府的基礎(chǔ)設(shè)施投入，其巨額的利潤(rùn)空間也使得政府不可能考慮提高城市內(nèi)部存量土地的集約利用水平，而更多地會(huì)選擇通過(guò)土地征用來(lái)進(jìn)一步增加城市建設(shè)用地。“十一五”期間，新增建設(shè)用地2.843 1萬(wàn)hm2。這些新增建設(shè)用地的土地供應(yīng)方式主要為劃撥、協(xié)議出讓和“招拍掛”出讓3種。隨著國(guó)土資源部門(mén)市場(chǎng)化取向的土地供應(yīng)政策的出臺(tái)，土地資源配置的市場(chǎng)化程度不斷推進(jìn)，以“招拍掛”方式出讓的土地面積呈明顯的遞增趨勢(shì)，而行政劃撥逐年減少。目前在天津市征用土地中，純屬于行政劃撥目錄范圍內(nèi)的醫(yī)院、學(xué)校以及其他基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目用地僅占30%，而屬于經(jīng)營(yíng)性的商業(yè)、房地產(chǎn)和工業(yè)項(xiàng)目用地約占70%，這些經(jīng)營(yíng)性用地中基本采取“招拍掛”方式供地，協(xié)議方式供地主要用于各類(lèi)工業(yè)企業(yè)用地。2009年天津土地有償使用率均值為72.56%，在全市區(qū)范圍內(nèi)基本形成了以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的土地資源配置方式。

3 農(nóng)民土地權(quán)益的缺失及其危害

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有制度安排，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的過(guò)程分為兩步，一是征用，二是土地供應(yīng)。這樣在土地非農(nóng)化過(guò)程中，土地收益就分為征用過(guò)程中的收益和供應(yīng)過(guò)程中的收益。在土地征用過(guò)程中，收益主要是土地征用收入，其中一部分以征地補(bǔ)償費(fèi)用的形式歸村集體和農(nóng)戶(hù)所有，另外一部分以稅費(fèi)的形式歸地方財(cái)政所有。根據(jù)調(diào)查，地方政府所收取的稅費(fèi)占土地征用價(jià)格的比例平均大約是30%。在土地供應(yīng)階段，收益主要是土地供應(yīng)收入，歸地方財(cái)政和中央財(cái)政所有。按照國(guó)家規(guī)定，地方政府占有土地供應(yīng)收入的70%，中央財(cái)政占30%?？梢?jiàn)，土地收益是在中央政府、地方政府、村集體及農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行分配的。然而，不同主體對(duì)利益追求和博弈的結(jié)果卻不同。由于農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，在付出土地的巨大代價(jià)后，只能得到較少的收益——征地補(bǔ)償費(fèi)，而在土地出讓過(guò)程中產(chǎn)生的巨額增值收益，即土地發(fā)展權(quán)價(jià)格卻與農(nóng)民毫不相干。巨額增值收益在地方政府和中央政府之間進(jìn)行了分割，特別是地方政府獲得了70%的份額。一項(xiàng)調(diào)查表明，在土地征用收益分配中，政府大約得60%～70%，村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25%～30%，農(nóng)民只得5%～10%[2]。以天津市西青區(qū)為例，2006年征用農(nóng)地平均綜合區(qū)片價(jià)為157.5萬(wàn)元/hm2，農(nóng)地出讓價(jià)格為3 000萬(wàn)元/hm2(一級(jí)市場(chǎng))。很顯然，征地價(jià)格和出讓價(jià)格相差懸殊，土地平均供應(yīng)價(jià)格是平均征用價(jià)格的近20倍，在土地非農(nóng)化過(guò)程中，土地增值幅度相當(dāng)大。征地價(jià)格過(guò)低導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益大量流失。如果讓農(nóng)民參與土地發(fā)展權(quán)價(jià)格的分配，農(nóng)民得到的合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)比現(xiàn)行征用標(biāo)準(zhǔn)高出3～4倍(表1)。限于數(shù)據(jù)的可獲性和準(zhǔn)確性，下面以天津市西青區(qū)的區(qū)片土地征用為例分析。假設(shè)征用土地1 hm2，以此來(lái)計(jì)算土地非農(nóng)化過(guò)程中的收益及其分配情況(表2)。

實(shí)證研究表明，在類(lèi)似天津市區(qū)這樣的城市，每有1 hm2的土地非農(nóng)化，會(huì)產(chǎn)生1 770萬(wàn)元的純收益，這部分純收益在地方政府、中央政府、村集體及農(nóng)民之間分配，三者所占的比例分別為63.73%，24.92%和11.36%。從以上分析可以看出，在土地供應(yīng)過(guò)程中，所產(chǎn)生的增值部分全部歸地方政府和中央政府所有，農(nóng)民只在土地征用中得到少量補(bǔ)償，而作為農(nóng)民利益維護(hù)者的村集體又基本上傾向于政府方面，致使農(nóng)民利益受到侵蝕。地方政府、中央政府、村集體及農(nóng)民在土地征用中的利益失衡格局十分突出。這種分配關(guān)系將對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行效率和農(nóng)民權(quán)益產(chǎn)生極為不利的影響。

表1 2006年天津各區(qū)縣平均地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較[3]萬(wàn)元/hm2Tab.1 The comparison of average compensation standard of land price in districts and counties of Tianjin in 2006104yuan/hm2

表2 1 hm2土地在非農(nóng)化過(guò)程中的收益及其分配(2006年)Tab.2 One hectare of land’s income and its distribution in the process of non-agricultural(2006)

首先，這種分配關(guān)系會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化失控，直接降低了國(guó)有土地市場(chǎng)運(yùn)行效率，不利于土地資源的有效利用與保護(hù)，也不利于城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。其次，農(nóng)民失去土地后，原有的農(nóng)村家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)也被打破，部分農(nóng)民的基本養(yǎng)老失去保障。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多農(nóng)民的土地被征用，附著在土地上的各種保障也就隨之消失了，于是，失地農(nóng)民成了“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)門(mén)、保障無(wú)份”的“三無(wú)”人員，他們的利益受到嚴(yán)重的損害。第三，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，使農(nóng)民難以維持長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定:對(duì)征地農(nóng)民的補(bǔ)償，按前3年農(nóng)業(yè)的平均產(chǎn)值來(lái)計(jì)算。按法定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出來(lái)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，沒(méi)有考慮失地農(nóng)民的社會(huì)保障需要，根本不能解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。第四，土地出讓金與征地補(bǔ)償費(fèi)差價(jià)懸殊，政府、集體、農(nóng)民之間利益分配不公平，會(huì)使失去具有經(jīng)濟(jì)與保險(xiǎn)2種功能的土地而得不到應(yīng)有補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民心理上難以接受，從而引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

4 構(gòu)建失地農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制

4.1 建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制

對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)非過(guò)程中所產(chǎn)生的土地增值，應(yīng)按照“公私兼顧”的精神進(jìn)行分配，在對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行充分、合理補(bǔ)償后，其剩余部分歸公，主要用于支援農(nóng)村建設(shè)并適當(dāng)兼顧城鎮(zhèn)建設(shè)?？紤]到目前天津征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民權(quán)益嚴(yán)重缺失，農(nóng)村集體土地的開(kāi)發(fā)利用應(yīng)建立起以農(nóng)民利益為核心的、“多贏”的土地利益分配機(jī)制[4]。(1)建立農(nóng)民與社會(huì)其他成員平等的“利益共同體”，使農(nóng)民能夠參與分享土地開(kāi)發(fā)利用所帶來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)的、穩(wěn)定的利益。(2)必須完善土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由以土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為計(jì)量依據(jù)轉(zhuǎn)變到以土地市場(chǎng)價(jià)值為計(jì)量依據(jù)，實(shí)現(xiàn)土地漲價(jià)既歸公、亦歸民，重構(gòu)收益比例，讓農(nóng)民分享土地增值的收益。(3)進(jìn)一步探索和建立農(nóng)民分享土地非農(nóng)化后的價(jià)值增值的長(zhǎng)效機(jī)制，如以地入股分紅、收取土地年租金等方式，使農(nóng)民也能以地生財(cái)、致富。

4.2 建立市場(chǎng)配置與政府干預(yù)相統(tǒng)一的機(jī)制

市場(chǎng)化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益的重要手段。目前，天津土地市場(chǎng)化程度不高，在征地過(guò)程中應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)純公益性項(xiàng)目用地，仍由國(guó)家統(tǒng)征后撥付，但提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);對(duì)開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目用地，應(yīng)采用市場(chǎng)化運(yùn)作，允許集體土地逐步進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，讓集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民作為市場(chǎng)主體一方直接參與市場(chǎng)交易。每個(gè)區(qū)縣都要建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，并設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金扶持流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展;進(jìn)一步提高“招拍掛”土地出讓的比例，以充分體現(xiàn)土地資源的價(jià)值，也有利于通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格杠桿引導(dǎo)土地資源優(yōu)化配置。但是，由于土地的稀缺性、多用途性、多價(jià)值性等特征，使得土地的價(jià)值難以在現(xiàn)有的市場(chǎng)條件下完全顯化，市場(chǎng)機(jī)制也難以完全發(fā)揮作用，需要政府的宏觀調(diào)控。首先，要改變目前土地管理機(jī)構(gòu)隸屬同級(jí)政府管理的模式，使土地管理部門(mén)脫離地方政府，實(shí)行中央獨(dú)立的垂直管理體系，并由中央政府委托國(guó)土資源部對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程進(jìn)行宏觀調(diào)控。各地土地管理機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的征地、用地行為進(jìn)行監(jiān)管。其次，適當(dāng)增加中央和省級(jí)政府的土地收益分配比例，以加強(qiáng)中央和省級(jí)政府利用經(jīng)濟(jì)手段宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)的力度，對(duì)地方形成耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制。再次，建立中央對(duì)省市的土地出讓收益專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)，所有土地出讓收益由中央政府專(zhuān)管，地方政府按照失地農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)、社會(huì)保障、耕地整理復(fù)墾等項(xiàng)目途徑分年度申請(qǐng)使用該經(jīng)費(fèi)，以確保土地出讓收益持續(xù)地用之于農(nóng)民生產(chǎn)生活和耕地保護(hù)之中。

4.3 構(gòu)建失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制

在加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障方面，天津走在了前面。目前，天津已出臺(tái)了相關(guān)政策，并著手實(shí)施，但因剛剛起步，還有待進(jìn)一步完善。今后應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障建設(shè)的力度:(1)創(chuàng)新保障制度。建立健全以基本生活保障為主的被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，積極探索“土地?fù)Q社保”等制度創(chuàng)新，做到征誰(shuí)的地，誰(shuí)參保，征多少地，解決多少人的保障問(wèn)題，從根本上保護(hù)土地承包人的合法權(quán)益，解除他們的后顧之憂(yōu)。(2)穩(wěn)定資金來(lái)源。將被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用納入征地費(fèi)用，解決被征地農(nóng)民社會(huì)保障的資金來(lái)源。同時(shí)，市政府和區(qū)縣政府從土地收益中拿出一部分，對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障繳費(fèi)給予適當(dāng)補(bǔ)助。為了應(yīng)對(duì)未來(lái)的支付風(fēng)險(xiǎn)，目前天津已經(jīng)建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，從土地出讓金的凈收益中提取[5]，這一做法值得借鑒。(3)廣開(kāi)渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)。把被征地勞動(dòng)力納入政府統(tǒng)一的就業(yè)管理范疇，依法保障失地農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的各項(xiàng)權(quán)益;有計(jì)劃、有步驟地組織被征地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)前的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的職業(yè)技能和就業(yè)能力;對(duì)勞動(dòng)部門(mén)培訓(xùn)征地勞動(dòng)力、介紹職業(yè)和被征地勞動(dòng)力自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的，本著與城市下崗失業(yè)人員同等待遇的原則，享受再就業(yè)優(yōu)惠政策，有關(guān)費(fèi)用從財(cái)政安排的再就業(yè)資金中列支。

4.4 建立健全各項(xiàng)政策法規(guī)的綜合配套機(jī)制

(1)改革土地產(chǎn)權(quán)制度。在法律上賦予農(nóng)民穩(wěn)定的土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，讓農(nóng)民成為真正的土地二級(jí)市場(chǎng)主體。應(yīng)在農(nóng)村建立專(zhuān)門(mén)的土地權(quán)益管理機(jī)構(gòu)，并向土地承包戶(hù)發(fā)放長(zhǎng)期的土地使用權(quán)證，進(jìn)一步明確農(nóng)民對(duì)于土地使用、轉(zhuǎn)讓、處理和收益的權(quán)利。在農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中，允許農(nóng)民憑借土地使用權(quán)證入股(即土地資本化)，鼓勵(lì)實(shí)行土地股份制，將農(nóng)民的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞莘旨t權(quán)，讓農(nóng)民真正享有土地收益權(quán)。(2)完善農(nóng)地征用制度。實(shí)行嚴(yán)格的土地管理制度，把土地征用嚴(yán)格限定在公共利益內(nèi)。對(duì)于公共利益性質(zhì)的征地行為，雖然不必對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，但必須對(duì)農(nóng)地的社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)功能予以補(bǔ)償，為失地農(nóng)民提供基本的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療保障;對(duì)于非公共利益性質(zhì)的征地行為，必須引入市場(chǎng)機(jī)制，將征用逐步改為征購(gòu)，逐步發(fā)展和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，以便在農(nóng)地征用過(guò)程中有效地確定土地的市場(chǎng)價(jià)值[6]。(3)深化相關(guān)的稅收體制改革。改變中央政府缺少有力的稅收調(diào)控、征稅成本大、征稅動(dòng)力不足的現(xiàn)狀，將主要稅種作如下調(diào)整:耕地占用稅是國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行保護(hù)政策的手段之一，可以改為國(guó)家與省級(jí)財(cái)政共享，由省級(jí)行政主管部門(mén)征收;將城鎮(zhèn)土地使用稅納入中央財(cái)政管理，統(tǒng)一由國(guó)家稅務(wù)局征收。

通過(guò)對(duì)天津征地各方利益分配的實(shí)證分析，可以發(fā)現(xiàn)，在土地征用過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生巨額土地增值。但由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度的缺失，使農(nóng)民無(wú)法分享土地增值收益，最終引發(fā)了農(nóng)民與政府在分配集體土地轉(zhuǎn)換為城市國(guó)有土地增值的矛盾。因此，解決農(nóng)民在征地收益分配上利益受損的問(wèn)題，必須確立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，完善征地過(guò)程中土地增值收益的分配制度，構(gòu)建“兼顧公農(nóng)”的征地補(bǔ)償機(jī)制，以協(xié)調(diào)國(guó)家、地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民各方面的利益關(guān)系，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

[1]天津統(tǒng)計(jì)局.天津統(tǒng)計(jì)年鑒[Z].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1979，2009.

[2]張宏斌.土地非農(nóng)化機(jī)制研究[D].杭州:浙江大學(xué)，2001.

[3]段巖艷，羅永泰，沙巧蘭.征地合理補(bǔ)償理論實(shí)證分析——以天津市為例[J].城市發(fā)展研究，2008，15(3):128-133.

[4]周誠(chéng).農(nóng)地轉(zhuǎn)非自然增值分配應(yīng)“公私兼顧”[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2011-07-27.

[5]天津市政府.天津市被征地農(nóng)民社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理辦法[J].天津政報(bào)，2004(24):3.

[6]王碧峰.我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化問(wèn)題討論綜述[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2007，26(6):67-70.