這一項(xiàng)目所折射出來(lái)的問題很多，譬如多方的利益博弈，政府與公民的關(guān)系問題，以及社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與公民利益之間的關(guān)系等，但我們更應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是，由該項(xiàng)目所引發(fā)的決策機(jī)制科學(xué)化的問題。

[案例]

最近，廣東湛江一個(gè)投資近700億元的鋼鐵項(xiàng)目獲得國(guó)家發(fā)改委的批準(zhǔn)，就這樣一個(gè)批文不僅在湛江當(dāng)?shù)亍耙皇て鹎永恕?，引起不同群體的不同反應(yīng)，就是網(wǎng)民們也吵吵嚷嚷、見仁見智，不同評(píng)價(jià)不絕于耳。

湛江鋼鐵項(xiàng)目何以引起網(wǎng)民圍觀，不同聲音沸沸揚(yáng)揚(yáng)？何以引發(fā)不同觀點(diǎn)的激烈碰撞？

[分析]

三只眼看“湛江鋼鐵項(xiàng)目”

王玉珍（中共南京市委黨校副校長(zhǎng)）

第一只眼：政府官員為何“喜極而泣”？

5月24日，歷時(shí)八年備受外界關(guān)注的湛江鋼鐵項(xiàng)目正式獲批，項(xiàng)目規(guī)劃產(chǎn)能為1000萬(wàn)噸。當(dāng)湛江市市長(zhǎng)王中丙低頭親吻這份核準(zhǔn)批文時(shí)，這“激動(dòng)一吻”被媒體拍下，照片在網(wǎng)上十分火爆，被網(wǎng)民們爭(zhēng)相轉(zhuǎn)載。一張“批文”何以讓湛江市市長(zhǎng)“喜極而吻”、“喜極而泣”呢？

用王中丙的話說(shuō)“鋼鐵項(xiàng)目是期盼已久的重大項(xiàng)目，我們湛江人做這個(gè)夢(mèng)做了30年，國(guó)家終于最后批準(zhǔn)了這個(gè)項(xiàng)目。這標(biāo)志著我們湛江鋼鐵項(xiàng)目從前期的準(zhǔn)備，已經(jīng)轉(zhuǎn)入到項(xiàng)目的大規(guī)模、規(guī)?；同F(xiàn)代化的工業(yè)進(jìn)程里面?！?/p>

湛江從1978年要建立大型鋼鐵廠，到2008年國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)鋼鐵基地可以開展前期工作，直到今年5月份的正式批復(fù)，其實(shí)也是相當(dāng)不容易和謹(jǐn)慎的。

而且，項(xiàng)目帶來(lái)的發(fā)展政績(jī)是巨大的。據(jù)測(cè)算，僅僅一個(gè)湛江鋼鐵總投資就接近700億，年產(chǎn)量是千萬(wàn)噸以上，帶動(dòng)就業(yè)近7萬(wàn)人。另外，發(fā)改委給的另外一個(gè)項(xiàng)目就是化工項(xiàng)目，這兩個(gè)項(xiàng)目一加起來(lái)讓湛江經(jīng)濟(jì)總量幾乎要翻一倍。湛江的崛起在望，怎不讓人喜極而泣？

第二只眼：拆遷村民憂傷落淚

與政府官員欣喜若狂形成鮮明對(duì)比的，是東海島上上萬(wàn)搬遷村民顯現(xiàn)的無(wú)奈、迷茫和憂傷。

網(wǎng)民將市長(zhǎng)激動(dòng)落淚的照片和當(dāng)?shù)乇徊疬w民眾落淚的照片掛在一起，形成鮮明的反差。為了這個(gè)鋼鐵基地，涉及搬遷的有10個(gè)自然村落，1萬(wàn)多村民。這是湛江有史以來(lái)人數(shù)最多、規(guī)模最大的一次拆遷安置。雖然湛江市對(duì)此前后投入超過100億元人民幣。但是3年了，拆遷戶仍然住在簡(jiǎn)陋的臨時(shí)安置房?jī)?nèi)。

現(xiàn)在拆遷村民既沒地種也進(jìn)不了工廠，只能靠每月領(lǐng)取的生活費(fèi)度日。按拆遷政策不住在臨時(shí)安置房的拆遷村民，每個(gè)月可以領(lǐng)300元生活費(fèi)和400元租房補(bǔ)貼。而住在臨時(shí)安置房里的人則沒有了租房補(bǔ)貼，每個(gè)月只能領(lǐng)300元生活費(fèi)。失去了土地的村民，沒有任何收入來(lái)源，只能靠這每月300元的生活費(fèi)。

那些為大項(xiàng)目犧牲的村民正在為自己以后的生計(jì)擔(dān)憂，那些熱愛這片土地的人們也在擔(dān)心未來(lái)的環(huán)境問題。以前湛江最美的地方，就是東海島?？墒牵F(xiàn)在東海島上要建這么大的重工業(yè)項(xiàng)目，它的未來(lái)是否依然美麗誰(shuí)都不好說(shuō)。

第三只眼：喜憂反差與糾結(jié)

湛江鋼鐵項(xiàng)目有人歡喜有人憂，有人既無(wú)奈又擔(dān)憂。這種喜憂狀態(tài)在不同群體之間的巨大反差，在相當(dāng)大人群中形成的“喜憂糾結(jié)”，反映了什么？說(shuō)明了什么？我們以旁觀者的視角，以第三只眼去審視與評(píng)價(jià)。

“喜憂反差”突出表現(xiàn)在主政者與平民間。一邊是市委書記、市長(zhǎng)和發(fā)改委的工作人員面對(duì)批文激動(dòng)萬(wàn)分欣喜若狂，一邊是普通市民表現(xiàn)的平淡與無(wú)奈，特別是直接為該項(xiàng)目搬離故土的村民，正艱難生活在當(dāng)下并為自己以后的生計(jì)擔(dān)憂。這種落差是因思考問題的價(jià)值取向不同造成的。

主政者喜的是發(fā)展契機(jī)，大項(xiàng)目落地可能帶來(lái)的工業(yè)產(chǎn)值、就業(yè)人數(shù)、經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)而城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，這成為下一輪城市發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中取勝的籌碼，是一屆政府政績(jī)的彰顯。普通市民憂的是祖祖輩輩養(yǎng)育他們的家園說(shuō)沒就沒了，他們已然熟練的謀生手段因家園的散失而失去了用武之地。他們現(xiàn)在被統(tǒng)一安排在臨時(shí)安置房?jī)?nèi)，未來(lái)的生計(jì)如何難以預(yù)料。

一邊是地方政府的政績(jī)，一邊是普通百姓安居樂業(yè)的生活，決策的天平已經(jīng)決絕的倒向了政府政績(jī)的一邊?？梢钥隙ǖ氖?，政府的價(jià)值取向只有將百姓的要求包容其中，將人們擔(dān)憂的問題一一解決，分享湛江鋼鐵夢(mèng)喜悅的才不僅僅是當(dāng)政者。

“喜憂糾結(jié)”更多的反映在無(wú)直接利益相關(guān)的普通群眾中，他們一方面希望通過大項(xiàng)目的帶動(dòng)，促使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展，使老百姓的生活質(zhì)量有明顯的提升；一方面又極度擔(dān)心由于大型重化項(xiàng)目的引進(jìn)會(huì)影響當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，破壞當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源，給當(dāng)?shù)氐拈L(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來(lái)隱憂。而且這種擔(dān)心正一步步變成實(shí)際。

從理性角度評(píng)價(jià)“喜憂糾結(jié)”，我認(rèn)為是憂大于喜。鋼鐵行業(yè)是我國(guó)產(chǎn)能過剩的行業(yè)，2011年中國(guó)粗鋼產(chǎn)量7.3億噸，鋼鐵產(chǎn)量已分別是美國(guó)和日本的6倍多，是世界前10大產(chǎn)鋼國(guó)的總和。雖說(shuō)湛江鋼鐵項(xiàng)目之所以能獲批，是通過產(chǎn)能置換的方式，也就是說(shuō)新建了項(xiàng)目，但同時(shí)會(huì)淘汰廢舊的產(chǎn)能，以維持總量上的平衡，同時(shí)還可以一定程度上緩解高端市場(chǎng)八成靠進(jìn)口的壓力。

作為宏觀調(diào)控部門的國(guó)家發(fā)改委比誰(shuí)都清楚我國(guó)正處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期，對(duì)產(chǎn)能過剩的行業(yè)應(yīng)逐步淘汰其落后的部分，甚至可以通過關(guān)閉相應(yīng)企業(yè)縮減產(chǎn)能。在這個(gè)當(dāng)口，不宜新批產(chǎn)能已經(jīng)過剩的大型項(xiàng)目，確為該行業(yè)的升級(jí)也應(yīng)走技術(shù)改革的道路。

作為職能部門的國(guó)家發(fā)改委對(duì)這個(gè)問題思慮過、堅(jiān)持過、掙扎過，但最終還是發(fā)了“準(zhǔn)生證”。正如網(wǎng)民所說(shuō)“如果這個(gè)項(xiàng)目很合理，為什么審批這么難，時(shí)間這么長(zhǎng)？如果這個(gè)項(xiàng)目不合理，為什么還是在地方官員不懈努力之下，終于審批成功？”誰(shuí)能回答？地方政府與國(guó)家主管部門的博弈最終是地方政府勝出，背后究竟是怎樣的力量較量、怎樣的利益糾葛促成現(xiàn)狀，誰(shuí)能說(shuō)清？

對(duì)于東海島上的這個(gè)鋼鐵項(xiàng)目，學(xué)術(shù)界內(nèi)也有一定爭(zhēng)議。現(xiàn)在最不缺的就是這種重工業(yè)項(xiàng)目，而最缺乏的，卻是像湛江一樣美麗的環(huán)境。但現(xiàn)在，我們卻要拿最珍貴的東西來(lái)?yè)Q別的城市最普遍的東西。在發(fā)展上我們太過重視物質(zhì)利益，太過急功近利，太重視在不同的城市間進(jìn)行攀比。這樣的發(fā)展心態(tài)勢(shì)必造成決策失誤，失誤的代價(jià)是顧眼前棄長(zhǎng)遠(yuǎn)，重局部輕全局。

湛江鋼鐵項(xiàng)目在不適當(dāng)?shù)臅r(shí)間、不適當(dāng)?shù)牡攸c(diǎn)進(jìn)行批復(fù)，留給我們的反思是諸多的。一是重大決策項(xiàng)目的出臺(tái)應(yīng)反復(fù)權(quán)衡局部與全局、顧及當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益；二是重大決策項(xiàng)目的出臺(tái)應(yīng)充分考慮項(xiàng)目所涉及人員最眾者的利益訴求；三是國(guó)家宏觀調(diào)控部門切不可作出與調(diào)控目標(biāo)相悖的決策，這不僅會(huì)使國(guó)家宏觀調(diào)控喪失權(quán)威，而且會(huì)給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)出錯(cuò)誤的信號(hào)。

[深度]

爭(zhēng)議背后的決策機(jī)制科學(xué)化

顧麗梅（復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授）

在當(dāng)前鋼鐵產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，鋼鐵企業(yè)普遍虧損的情況下，上馬這樣的鋼鐵項(xiàng)目是否合理，決策機(jī)制是否科學(xué)，首先成為國(guó)人所關(guān)心的問題。其次，在擁有稀缺海洋資源的湛江經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑中，究竟是發(fā)展鋼鐵還是發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)，應(yīng)當(dāng)何去何從，也為眾人矚目。如何取舍似乎成為湛江發(fā)展過程中所面臨的主要挑戰(zhàn)，未來(lái)也似乎充滿了變數(shù)。

這一項(xiàng)目所折射出的問題很多，譬如多方的利益博弈關(guān)系尤其是央地關(guān)系問題，政府與公民關(guān)系問題、以及社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與公民利益之間的關(guān)系等，但我們更應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是，由該項(xiàng)目所引發(fā)的決策機(jī)制科學(xué)化的問題。

首先，湛江的鋼鐵項(xiàng)目獲批之后，引發(fā)了各方爭(zhēng)議，其中就決策本身而言，我們不能不思考的是決策環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化。30多年前所執(zhí)著追求的項(xiàng)目，今天還能發(fā)揮曾經(jīng)的經(jīng)濟(jì)引擎作用嗎？

決策所基于的環(huán)境基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了根本的變化，中國(guó)宏觀的經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)面臨著轉(zhuǎn)型，已經(jīng)由粗放型經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣?jié)約型經(jīng)濟(jì)，由曾經(jīng)的第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)日益凸顯的重要性。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的比重不斷增加，海洋經(jīng)濟(jì)與海洋發(fā)展戰(zhàn)略成為新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)亮點(diǎn)。時(shí)過境遷，30多年前申請(qǐng)的湛江鋼鐵項(xiàng)目是否依然符合今天社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要？

其次，從公共政策制定的角度而言，有政策制定的時(shí)效性和科學(xué)性。我們不妨剖析湛江鋼鐵項(xiàng)目所依存的環(huán)境基礎(chǔ)。一方面，作為海濱旅游城市的湛江市資源豐富，是中國(guó)優(yōu)秀旅游城市、國(guó)家園林城市、中國(guó)十大休閑城市。湛江熱帶亞熱帶作物資源極其豐富，是我國(guó)重要的糖蔗、桉樹、劍麻等熱帶作物生產(chǎn)基地。海洋資源也十分豐富，是全國(guó)最大的對(duì)蝦交易中心和加工出口基地，全國(guó)最大的海水養(yǎng)殖珍珠基地。簡(jiǎn)言之，湛江具有豐富的海洋資源、獨(dú)特的發(fā)展優(yōu)勢(shì)和堅(jiān)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)。

另一方面，在全球經(jīng)濟(jì)疲軟的形勢(shì)下，全國(guó)乃至全球鋼鐵產(chǎn)能過剩也是不爭(zhēng)的事實(shí)，鋼鐵工業(yè)再次面臨激烈的競(jìng)爭(zhēng)與產(chǎn)業(yè)調(diào)整的挑戰(zhàn)，甚至出現(xiàn)了新世紀(jì)以來(lái)第一次全行業(yè)的虧損。

對(duì)于經(jīng)歷過高速發(fā)展之后的中國(guó)，目前最稀缺的，卻是像湛江這樣得天獨(dú)厚的自然環(huán)境，和濱海城市本身所具有的魅力，是無(wú)法復(fù)制的。而今，湛江卻要用犧牲城市特色和稀缺的環(huán)境資源來(lái)?yè)Q取高能耗、高污染、低附加值的夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)——鋼鐵工業(yè)的發(fā)展，頗令人深思。

海洋發(fā)展戰(zhàn)略是“十二五”時(shí)期的重要發(fā)展戰(zhàn)略。三十多年前鋼鐵是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，當(dāng)時(shí)的海洋資源與海洋發(fā)展戰(zhàn)略的重要性被漠視。但是近些年來(lái)，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，世界各國(guó)越來(lái)越意識(shí)到海洋資源的極端重要性和其發(fā)展趨勢(shì)，所以各國(guó)在海洋資源的爭(zhēng)奪中頻頻過招。

如果湛江發(fā)展鋼鐵，而忽略它本身所具有的得天獨(dú)厚的海洋資源優(yōu)勢(shì)，其實(shí)質(zhì)是決策與戰(zhàn)略選擇的失誤，是對(duì)海洋資源的一種浪費(fèi)和舍本求末，不符合當(dāng)前國(guó)際與國(guó)內(nèi)發(fā)展的主要趨勢(shì)，也不符合科學(xué)決策的原則。

第三，公共政策的制定中強(qiáng)調(diào)帕累托最優(yōu)效應(yīng)，決策需要利益相關(guān)人的參與并代表公共利益。帕累托最優(yōu)指的是資源分配的一種理想狀態(tài)，假定固有的一群人和可分配的資源，如果從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個(gè)人變得更好，這就是帕累托最優(yōu)效應(yīng)或者帕累托改善。

為了發(fā)展產(chǎn)能過剩、耗資700億的鋼鐵項(xiàng)目，搬遷涉及當(dāng)?shù)?0多個(gè)自然村落的村民的生計(jì)與環(huán)境，導(dǎo)致了官民關(guān)系的緊張，公民沒有從這美好的藍(lán)圖中提升生活的品質(zhì)，這顯然不符合帕累托最優(yōu)效應(yīng)。這一項(xiàng)目?jī)H僅是為政府的GDP還是為民生所想，頗令人質(zhì)疑。

或許，湛江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生問題的解決，應(yīng)當(dāng)基于當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)資源的發(fā)展與利用基礎(chǔ)之上。此外，湛江的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時(shí)事，尊重科學(xué)發(fā)展的原則，尤其要尊重當(dāng)?shù)毓竦倪x擇，他們是主要的利益相關(guān)人，也應(yīng)當(dāng)成為決策的主要參與者，這是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的民心所在與堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。