■吳曉林 陳 潭

“信訪聽證”本身是社會管理創(chuàng)新的一種探索，它有利于將信訪的疑難重癥解決于基層，也有利于緩解信訪人與政府之間的緊張關(guān)系。但是，信訪聽證制度是否能夠“包治百病”，解決信訪難題？

【案例】“我有話要說”

2012年2月，湖南省湘潭市紀(jì)委出臺了《湘潭市紀(jì)檢監(jiān)察信訪聽證暫行辦法》，被稱為湖南省紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)出臺信訪聽證制度的“首例”。近日，湘鋼原職工于永軍攜帶有關(guān)資料，來到湘潭市紀(jì)委信訪室，就自己被原所在單位解除勞動合同一事申請信訪聽證。于永軍成為湘潭試行紀(jì)檢監(jiān)察信訪聽證制度以來，提出“信訪聽證”申請的第一人。

根據(jù)媒體發(fā)布的信息，“今年48歲的于永軍（化名），1985年進入湘潭某大型企業(yè)下屬分廠工作，并簽訂了勞動合同。1998年12月，他因涉嫌倒賣國家文物被警方刑拘，1999年1月被依法取保候?qū)?。在此期間，于永軍不能正常上班。2002年5月14日，他申請轉(zhuǎn)入勞務(wù)市場，后來被企業(yè)解除勞動合同。于永軍對此不滿，先后向湘潭有關(guān)部門提出申訴，并狀告原‘東家’，但法院以證據(jù)不足，要補充材料為由被駁回。他至今認(rèn)為，在自己取保候?qū)徠陂g，企業(yè)解除與他的勞動關(guān)系是違法的。”

根據(jù)《湘潭市紀(jì)檢監(jiān)察信訪聽證暫行辦法》，湘潭市紀(jì)委在審查他提交的資料后，認(rèn)為于永軍申請聽證的事項有兩方面：一是企業(yè)解除與他的勞動合同是否違法，二是市人社局在答復(fù)過程中是否不作為，這屬于可以信訪聽證的范圍。

【解讀】治理“疑難雜癥”

陳潭（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

湘潭市紀(jì)委信訪室副主任劉連生介紹，本次信訪聽證沿用的是法院公開審理模式。舉行聽證時，信訪雙方當(dāng)事人或委托人、調(diào)查人要就爭議的事實進行公開的辯論與質(zhì)證。

實行“公開辯論”的湘潭市信訪聽證制度，旨在解決信訪“疑難雜癥”。于永軍便是一名“老上訪戶”，此前已多次上訪，直到今年5月份獲得信訪聽證的權(quán)利。

信訪工作歷來是政府工作的一道難題，面臨著直接處理與群眾的利益關(guān)系，“疑難雜癥”則是各地信訪的通病。

為了將矛盾在基層得到有效化解，2005年1月5日國務(wù)院第76次常務(wù)會議通過了《信訪條例》，該條例首次將“聽證”應(yīng)用于全國信訪領(lǐng)域，并自2005年5月1日起實行。《信訪條例》第三十一條規(guī)定：“對重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行，通過質(zhì)詢、辯論、評議、合議等方式，查明事實，分清責(zé)任?！?/p>

實際上，將聽證應(yīng)用于信訪領(lǐng)域并非中央層面的“創(chuàng)新”。恰恰相反，信訪聽證源于地方政府部門的實踐創(chuàng)新。

早在90年代末，我國一些地區(qū)和部門開始將聽證引入信訪問題的處理，最初主要是針對老上訪戶長期纏訪、信訪問題久拖不決，后來逐漸向其它領(lǐng)域擴展，納入信訪聽證的事項不斷增加，解決了一批信訪疑難問題。

1999年，河南省計劃生育系統(tǒng)開始實行疑難信訪案件現(xiàn)場聽證制度，2000年湖北省公安縣信訪辦開始推行信訪聽證制度。隨后，河北、江蘇、甘肅、吉林等省的一些地區(qū)也陸續(xù)開始探索利用舉辦信訪聽證會的形式處理疑難信訪問題。2003年4月18日，吉林省信訪局就長春市居民李艷春的上訪問題及

處理情況召開了信訪聽證會，這是全國首次由省級信訪機構(gòu)主持召開的信訪問題聽證會。隨著實踐經(jīng)驗的積累，信訪聽證制度逐步走向規(guī)范化和制度化，并通過立法予以確認(rèn)。2002年7月26日修訂公布的《甘肅省信訪條例》第31條開全國先河，首次在行政法規(guī)中確立了信訪聽證制度。2003年5月，《吉林省信訪聽證暫行辦法》正式下發(fā)全省試行。

各地在信訪方面引入“聽證程序”的創(chuàng)新，最終在國務(wù)院通過的全國性行政法規(guī)中得以確認(rèn)。自此，“信訪聽證”正式成為專門性行政法規(guī)中的提法。此后，各省區(qū)市陸續(xù)頒布省級《信訪條例》，明確了信訪聽證的“聽證范圍、主持人、參加人、程序等”。一些信訪頻度較高的部門，例如環(huán)保、政法等行政機構(gòu)，也相繼出臺了適合本部門的“信訪辦法”。

湘潭市紀(jì)委信訪室主任石海燕介紹，之所以推行信訪聽證，目的就是維護當(dāng)事人合法權(quán)益，充分尊重群眾的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)，讓信訪更透明，更具公信力。

信訪聽證和公開辯論的引入，推動了信訪工作的處理方式由“堵”向“疏”轉(zhuǎn)變。

【縱深】信訪“三變”

吳曉林（中南大學(xué)公共管理學(xué)院教師、中央編譯局博士后）

從目前各地信訪形勢及創(chuàng)新手段來看，相關(guān)部門在處理群眾利益訴求的工作態(tài)度和工作方式上有著明顯的變化。給予群眾表達的權(quán)利與渠道、安撫情緒、協(xié)調(diào)利益等等讓被動“截訪”成為主動“接訪”。

在以往，由于行政機構(gòu)操作的封閉性及行政部門、人員之間的推諉，導(dǎo)致信訪過程中辦事效率低下，甚至不公正辦理，很難切實反映民意；再者，某些民眾的反映越界或不合理要求，使官民之間的矛盾不斷出現(xiàn)。這種情況下，在信訪中引入聽證制度則讓信訪過程由神秘轉(zhuǎn)向一定的公開與透明。

2005年國務(wù)院出臺的《信訪條例》對于保障信訪人權(quán)利、確定各級政府部門責(zé)任、推進信訪工作制度化、法制化建設(shè)等方面做了積極的探索。尤其是在受理上訪過程上的一些規(guī)定，引起了人們的關(guān)注，“信訪聽證”就是其中重要的一條。那么，在信訪過程中引入“聽證”環(huán)節(jié)，究竟有什么作用？

近年來，隨著基層矛盾的增多，越級上訪和重復(fù)上訪給政府帶來壓力。為了維護社會穩(wěn)定和減輕上級政府壓力，一些地方政府不斷給下級下達指標(biāo)任務(wù)，甚至在政績考核時實施上訪“一票否決制”。在這種“剛性維穩(wěn)”的迫力下，基層政府被迫采取“盯死看牢”的“截訪”手段，而“信訪聽證”的引入，無疑是正視現(xiàn)實，從被動“截訪”走向主動“接訪”的一個體現(xiàn)。

盡管人們對信訪現(xiàn)象有所耳聞，但是由于基層政府對上訪戶“以堵為主”的處理方式，使得大多數(shù)公眾被隔絕于信訪過程之外。信訪的個中滋味和遭遇只有當(dāng)事人才能真正體味。針對信訪工作的疑難重癥開展“信訪聽證”，實則是將信訪工作從“后臺的冷處理”搬到前臺，借由公眾的關(guān)注形成一個較為開放的“處理平臺”。在情、理、法交融的開放平臺中，信訪人有權(quán)陳述事實和理由，提出自我訴求，受理部門公開處理意見和依據(jù)，雙方互相質(zhì)詢、辯論、協(xié)商，公眾、第三方進行公開監(jiān)督評議。涉事當(dāng)事人、媒體和公眾從質(zhì)疑中回歸理性，從“信息屏蔽”走向“平等參與”。從這個意義上而言，信訪聽證和公開辯論的引入，推動了信訪工作的處理方式由“堵”向“疏”轉(zhuǎn)變。

實際上，通過信訪向國家領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門反映問題，是憲法和法律賦予公民的基本權(quán)利。信訪聽證的引入，一方面發(fā)揮了聽證的優(yōu)勢，促使原來單向的、強勢的“紙面判定”，走向一種“雙向交流”的過程，政府從“防御狀態(tài)”、信訪人從“戒備狀態(tài)”走向“開放狀態(tài)”，二者轉(zhuǎn)化“強弱關(guān)系”，在一種相對開放的平臺上平等交流，有利于縮小權(quán)力機關(guān)同信訪人之間的“勢能反差”；另一方面，信訪聽證打破了原來權(quán)力機關(guān)的“話語壟斷”，將涉事雙方聚攏到一個對話平臺，互相擺事實、講道理、找依據(jù)，可以讓參加聽證會和關(guān)注聽證會的人們熟知相關(guān)政策、法規(guī)，了解政府部門工作作風(fēng)，引導(dǎo)而非強制信訪人接受處理意見，換得公眾支持。這也是信訪工作在處理立場上從“對立”向“協(xié)調(diào)”的轉(zhuǎn)變。

標(biāo)本可否兼治

從信訪工作方式的演進過程來看，“信訪聽證”本身是社會管理創(chuàng)新的一種探索，它有利于將信訪的疑難重癥解決于基層，也有利于緩解信訪人與政府之間的緊張關(guān)系。但是，信訪聽證制度是否能夠“包治百病”，解決信訪難題？

就“信訪聽證”的適用范圍來講，它并不適用于所有信訪問題，而是僅僅針對“重大、復(fù)雜、疑難信訪問題”，這就決定了信訪聽證的有限性；從信訪聽證的啟動來看，決定是否能進行“信訪聽證”的不在于公民個人，而在于“有權(quán)機關(guān)”。聽證辦法中規(guī)定的“重大、復(fù)雜、疑難信訪問題”等尚缺乏實施細(xì)則，自由裁量權(quán)較大，因而信訪聽證的決斷仍然在于行政機關(guān)，現(xiàn)有的“信訪聽證”僅僅是針對部分信訪問題，而非全部。

應(yīng)該承認(rèn)，除了在是否要進入“信訪聽證”環(huán)節(jié)具有決定權(quán)以外，有關(guān)機關(guān)和涉事部門在信息和資源方面比單個的信訪人具有優(yōu)勢，這些部門除了具有權(quán)力之外，還具備專業(yè)知識、處理相關(guān)事務(wù)的技術(shù)工具、完善的信息渠道。由于教育水平、利用信息技術(shù)、收集資料和信息能力的差異，信訪個體在認(rèn)識方面具有天然的“弱勢地位”。在“信息不對稱”加劇的情況下，信訪人的權(quán)利訴求會因此受到弱化。

據(jù)了解，在我國，聽證會主持人的產(chǎn)生一般分為三種形式：一是由受理信訪工作的行政機關(guān)直接指定，二是由受理信訪工作的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人直接擔(dān)任，三是由非本案調(diào)查人員來擔(dān)任。主持人如何產(chǎn)生、如何發(fā)揮作用，這是一個關(guān)鍵問題，但目前并未有相關(guān)規(guī)定。而實際上主持人在信訪聽證過程中發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)作用，其是否公正、偏向于誰，能夠左右聽證會的走向。因此，主持人中立地位的保證至關(guān)重要。

與其他信訪聽證制度相比，湘潭此次聽證的特點在于公開辯論，其當(dāng)場形成聽證結(jié)論的思想得到強化。

信訪聽證是直接面對群眾利益關(guān)系處理的過程，而問題的解決卻在于聽證之后的結(jié)論是否具有法律效力，是否能得到有效執(zhí)行，是能否成功解決信訪問題的關(guān)鍵?！断嫣妒屑o(jì)檢監(jiān)察信訪聽證暫行辦法》中規(guī)定，“根據(jù)有關(guān)政策和黨紀(jì)政紀(jì)規(guī)定，形成合議結(jié)論，結(jié)論由聽證承辦單位在15日內(nèi)書面送達信訪人，信訪雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)服從?！钡墙Y(jié)論是否能得到執(zhí)行，還要看它是否合法、是否侵犯他人合法利益。

湘潭實行信訪聽證在全國并非首例，然而可公開辯論的信訪聽證在湖南為首次。不可否認(rèn)信訪聽證從程序上規(guī)范了群眾利益訴求得到解決的過程，然而其實質(zhì)結(jié)果能否根治信訪中的“疑難雜癥”，這將是信訪雙方長期的利益博弈。

那么，要如何破解上述難題呢？依據(jù)信訪聽證的治理邏輯，一是要動態(tài)擴大“信訪聽證”的適用范圍，適時解釋“信訪聽證”中關(guān)于“重大、復(fù)雜、疑難信訪問題”的細(xì)則，對于群眾反映強烈、涉事部門較多、屢次上訪無果的信訪事件要積極納入聽證環(huán)節(jié)；二是要強化對信訪人的法律援助和支持，一般而言，在有權(quán)機關(guān)面前信訪人是相對弱勢的，要允許信訪人聘請律師或委托代理人參與聽證，必要時為信訪人提供法律援助，以彌補信訪人的信息落差；三是要公正公開地選拔聽證主持人，避免涉事機關(guān)直接充當(dāng)或安排聽證主持人，引入“外行公民”、“專家學(xué)者”等中立的社會力量作為主持人，并全程開放聽證會過程，接受媒體和公眾監(jiān)督與評議；四是提升“聽證結(jié)論”的法律效力，在聽證會達成一致的協(xié)議，要督促各有關(guān)主體抓緊落實，對聽證會上難以形成一致的問題，可以按照《信訪條例》的規(guī)定進入復(fù)查、復(fù)核程序。