任紀虎

（西安財經學院 陜西省統(tǒng)一戰(zhàn)線理論與實踐研究中心，陜西 西安 710061）

云南社會主義學院學報 2012年第1期 NO.1，2012

民主黨派加強參政議政建設研究

任紀虎

（西安財經學院 陜西省統(tǒng)一戰(zhàn)線理論與實踐研究中心，陜西 西安 710061）

在目前民主黨派履行職能的實踐中，參政議政職能成為民主黨派的首要職能。然而由于參政黨理論發(fā)展緩慢導致參政議政理念落后，加之缺乏完整具體的制度性保障和參政議政的專業(yè)人才相對缺乏，這些問題使得民主黨派加強參政議政建設顯得尤為重要。民主黨派加強參政議政建設，需要重視和加強參政黨理論研究;強化制度建設，建立參政議政工作運行機制;改善參政議政主體結構，增強智力支撐。

民主黨派;參政議政;參政黨理論

民主黨派在中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度中，處在參政黨的地位。隨著中國經濟社會的發(fā)展，政治文明的不斷提升，民主黨派在中國民主化進程中受到越來越多的關注和重視。民主黨派的職能也隨著歷史的發(fā)展和實踐的探索，逐步被闡釋和規(guī)范為“參政議政、民主監(jiān)督”。在目前民主黨派履行職能的實踐中，民主監(jiān)督職能往往也采用參政議政的渠道和方式表現(xiàn)出來，參政議政職能成為民主黨派的首要職能。參政議政成果成為少數(shù)反映各民主黨派履行職能的量化指標中最重要的一個，受到民主黨派各級領導和民主黨派成員的重視。九三學社中央分管參政議政的副主席賀鏗就認為:“新時期參政黨的主要職責就是參政議政。我們應當把參政議政工作與參政黨的生命聯(lián)系在一起來認識。參政黨如果沒有搞好參政議政工作，就沒有地位。只有參政議政搞得好，對建設中國特色社會主義貢獻大，這個黨才有自己的地位，才不是一個平庸的黨?！保?］民主黨派參政議政職能也受到執(zhí)政黨的高度重視，提出民主黨派按照程序化、制度化、規(guī)范化加強自身建設，但是在現(xiàn)實當中，由于各方面的原因，民主黨派參政議政建設和客觀的需要還不適應，因此民主黨派必須加強參政議政建設。

一、民主黨派加強參政議政建設的必要性

（一）民主黨派不斷完善自身建設的現(xiàn)實要求

參政議政作為民主黨派最基本的職能，是民主黨派存在的價值所在，民主黨派完善自身建設的成果也主要體現(xiàn)在履行參政議政職能能力的提高上。民主黨派完善自身建設，需要加強思想建設、組織建設、制度建設，需要加強教育與培訓。這項系統(tǒng)工程雖然只在民主黨派內部實施，但其最終實施效果要通過參政議政能力有否提高來檢驗。因此，提高民主黨派成員履行參政議政職能的能力，是民主黨派自身建設的難點和重點。對于民主黨派自身建設最大的挑戰(zhàn)在于:與建國之初相比，民主黨派人才智力優(yōu)勢消失殆盡。所以民主黨派必須就自身的優(yōu)勢領域，強化參政議政職能，保持在相關領域的優(yōu)勢地位，提出具有宏觀性、建設性和可操作性的建議，在公共決策和公共事務管理中發(fā)揮切實有效的作用。面對如此嚴峻的現(xiàn)實，民主黨派必須把強化參政議政職能作為刻不容緩的任務，必須深入挖掘自身潛力，努力探索參政議政新領域，適應經濟發(fā)展和社會進步的現(xiàn)實對其提出的新要求。

（二）民主黨派發(fā)揮參政議政職能的需要

參政議政建設和民主黨派參政議政職能的發(fā)揮是相互制約、相互促進的。參政議政建設做的好，就會促進民主黨派參政議政職能的發(fā)揮，反之，就會限制其職能的發(fā)揮。參政議政建設對民主黨派發(fā)揮參政議政職能的促進作用有兩個:首先，參政議政建設能夠減少當前民主黨派參政議政過程中存在的一些問題。目前有很多影響民主黨派參政議政建設的因素，如缺乏參政議政活動制度性保障、專題缺少足夠的經費、參政議政的工作機制不健全、黨政領導對參政議政重視不夠、民主黨派參政議政意識不強等等，都制約了民主黨派參政議政職能的發(fā)揮。通過參政議政建設，有針對性地解決這些問題，就能夠盡可能的提高民主黨派參政議政的效率。其次，參政議政建設有利于提升民主黨派的參政議政能力。由于參政議政建設是一個系統(tǒng)的工程，涉及到方方面面，這就對民主黨派的參政議政能力提出了更高的要求，如提高專業(yè)能力，提高服務能力等，除此之外，還要求民主黨派加強自身建設，包括思想建設、組織建設、制度建設等。民主黨派自身建設好了，參政議政能力得到了提高，又會推動參政議政建設，這種良性的互動都將有利于民主黨派發(fā)揮參政議政的職能。

（三）有利于提高執(zhí)政黨的執(zhí)政水平，穩(wěn)定執(zhí)政黨與參政黨的關系

穩(wěn)定的政黨關系是政治穩(wěn)定的重要因素，民主黨派在我國是一種大的政治力量，因此作為執(zhí)政黨的中國共產黨就要處理好與民主黨派的關系。從政黨制度的角度看，處理好與民主黨派的關系，重要的一條就是加強參政議政建設。加強參政議政建設，一是能體現(xiàn)執(zhí)政黨對民主黨派參政議政的重視;二是能增加參政黨對執(zhí)政黨的友好度和認同度。從廣義的角度看，執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性，即民眾的認同度，指向的認同主體應該是除了執(zhí)政黨以外的一切政黨和群眾;但是從狹義的角度看，民眾的認同度中的民眾，可以區(qū)分為兩類，一是一般平民，二是有黨派性的民主黨派人員。這兩種主體的認同是有廣度和深度上的區(qū)別的。一般民眾考慮的大多是衣食住行等生活問題，而民主黨派大多是由高級知識分子組成，理論水平相對較高，他們不但會從生計上評價執(zhí)政黨執(zhí)政的好壞，還從自身的政治發(fā)展，社會地位，民族和社會的發(fā)展前途等諸多方面來評價執(zhí)政黨的行為。對執(zhí)政黨來說，民主黨派帶來的政治和社會壓力較大，這必然對執(zhí)政黨的執(zhí)政水平提出了更高的要求。所以加強參政議政建設，一方面能夠提高執(zhí)政黨的執(zhí)政水平，另一方面也穩(wěn)定了執(zhí)政黨和參政黨的關系。

二、民主黨派參政議政建設存在的問題

（一）參政黨理論發(fā)展緩慢，參政議政理念落后

民主黨派的參政黨理論研究一直處于摸索和探討階段，在改革開放以來的三十年中，參政黨理論也沒有比較大的發(fā)展。到目前為止，沒有形成系統(tǒng)性理論，僅有的少量關于參政黨的理論研究，往往是學術界的老師和學生從純粹的學術角度去研究，沒有實踐基礎，而且影響力也小，沒有引起社會的廣泛關注與參與，甚至在理論界內部關注度也不高，處于研究的主流以外。民主黨派成員關于自身參政黨理論的研究更是少之又少，參政黨理論建設一直是民主黨派工作的難點和瓶頸。民主黨派的領導人，尤其是旗幟性人物關于理論方面的論述也不多見。在這些少量的論著中，基本都是經驗性的理論總結，批判性的理論創(chuàng)新很難見到。這種發(fā)展速度與狀況，與執(zhí)政黨理論適應新形勢的快速發(fā)展不相適應，一定程度上，影響中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的進一步完善和發(fā)展。對于政治聯(lián)盟性質的參政黨，其組織結構也比較松散，對于其成員基本沒有強制性影響，因此就更需要有系統(tǒng)性，富有參政黨獨特魅力的理論在思想上引導其成員。

正是基于參政黨理論上的發(fā)展滯后，導致其履行參政議政的理念落后。民主黨派自身重視參政議政工作，但都主要是從重視數(shù)量、重視領導簽批等工作績效的角度去考量參政議政。這與時代賦予和執(zhí)政黨要求參政黨促進有序政治參與、拓寬利益表達渠道、擴大參與公共決策制定的廣泛性、推動政治民主等基本參政議政功能有差距。當前，民主黨派強化參政議政職能，主要以提案、議案和社情民意信息的數(shù)量為主要量化指標，其質量參差不齊，高質量、宏觀考慮、微觀操作性強的參政議政材料較少。而且，參政議政追求的目標定位在領導批示上，這雖然能夠保證其建議在決策過程中得到較好的體現(xiàn)。但是這只是建立了特事特辦的非常規(guī)、非制度化的公共決策參與機制，最終的落腳點應該在參政議政材料在公共政策的制定或者公共決策中得到具體體現(xiàn)，從而形成以制度化的公共決策參與機制為目標。

（二）參政議政建設缺乏完整具體的制度性保障

關于我國政黨制度的規(guī)定，中共中央先后制定下發(fā)了具有重大意義的文件，分別是“中發(fā)［1989］14號文件”即《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》和“中發(fā)［2005］5號文件”即《中共中央關于進一步加強多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，（以下簡稱《意見》），這兩個《意見》對于我國民主黨派如何參政議政進行了有關規(guī)定。但是關于民主黨派如何參政議政只有文件規(guī)定，缺少了法律法規(guī)的明文保障。而且這些文件僅僅對民主黨派如何發(fā)揮參政議政職能進行了原則性描述，并沒有一套完整詳細的制度性設計。從制度完善的角度看， 《意見》存在的不足有兩點:一是這兩個文件雖然都屬于綱領性文件，具有一定的強制力，但是它們并不是一種法律性文件，因此在解釋和施行的過程種難免會導致隨意性;二是《意見》的內容比較單薄，這說明我國參政議政制度還是不夠完善，因為參政議政活動是一個復雜的過程，涉及的程序和環(huán)節(jié)比較多，沒有詳細具體的制度設計，勢必會影響整個參政議政活動的效率和質量。筆者認為造成參政議政職能缺乏制度性設計的原因有兩個，一是作為執(zhí)政黨在這個問題上還缺少戰(zhàn)略和策略上的膽識，這就導致了參政議政立法工作基本空白;二是由于參政議政制度是我國特有的政治制度，因此很多工作的開展都是摸著石頭過河，經驗的不足也導致了制度性建設跟不上。

（三）民主黨派總體人才儲備富足，但參政議政專業(yè)人才相對缺乏

對于民主黨派而言，人才工作是強本固基的戰(zhàn)略性工作，人才能力的大小，素質的高低直接關系參政議政水平的高低，關系到調查研究的質量和民主黨派工作能否順利開展。這里所謂的人才，不是特指民主黨派成員在各自特殊領域里的專業(yè)性，而是他們作為參政黨成員和領導所應具備的一種政治素養(yǎng)和綜合能力。雖然我國各民主黨派經過幾十年發(fā)展，隊伍得到了不斷壯大，總體人才儲備富足，而且許多都是各行各業(yè)卓有成就的專家和學者，但在參政議政實踐上，必須指出，其成員政治上比較成熟，社會影響力比較大的代表人士還相對匱乏，有學者對此概括為:“專家學者較多，復合型人才少，政治家和社會活動家更少?！保?］事實上，民主黨派人才的相對缺失主要體現(xiàn)在知識結構和年齡結構兩個方面，一是專家學者多，行政領導少，自然科學多，社會科學少。二是人員老化較為嚴重，雖然經過多次換屆，但人員老化的問題恐一時難以解決。近年來，一些民主黨派機關也從社會上招聘了許多青年畢業(yè)生，但一些高校學生對民主黨派機關存有偏見，認為很難施展才華，這些都導致了許多民主黨派機關存在年老的多，年輕的少，退休的多，在職的少的窘境;而與此相對的是，一些新進成員的政治參與經驗有待提高，他們之中雖不乏有德才兼?zhèn)?、出類拔萃人士，但大都缺乏足夠的政治實踐經驗。因此，參政議政人才的不足成為了制約民主黨派參政議政建設的重大內因。

三、民主黨派加強參政議政建設的路徑選擇

（一）重視和加強參政黨理論研究，充分履行參政議政職能

民主黨派必須要有自己的理論隊伍，尤其是培養(yǎng)中青年的理論骨干。建立參政黨理論研究隊伍，選拔、培養(yǎng)一批中青年的專 （兼）職的理論骨干，政府應撥給一定經費支持。民主黨派的理論隊伍應當成為中國共產黨領導的統(tǒng)一戰(zhàn)線理論隊伍的一個方面軍，自覺地為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線和參政黨的實踐需要服務。加強參政黨建設理論的研究要堅持著眼于進一步提高參政議政、民主監(jiān)督水平，更好地履行參政黨職能;著眼于建設社會主義政治文明，堅持和完善共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，不斷探索全面建設小康社會階段參政黨建設特點和規(guī)律以及為建設中國特色社會主義服務的規(guī)律和創(chuàng)新實踐，真正把我國政黨制度的優(yōu)勢發(fā)揮出來。建議在省社科聯(lián)每年公布的社科類研究課題目錄中應增加有關參政黨建設理論研究課題，并支持和鼓勵民主黨派理論研究人員申報課題，以及研究成果參加評獎等。由省委統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭并主持定期召開參政黨建設理論研討會。

參政議政是民主黨派的基本職能和肩負的歷史使命。要采取切實有效的措施，增強民主黨派成員的政黨意識及責任感和使命感，努力提高履行參政議政職能的能力和水平，使參政黨的整體功能和政治參與的潛在優(yōu)勢能夠得以充分地發(fā)揮。加強民主黨派成員的政治文明建設理論的學習與教育，民主黨派的聯(lián)合黨?！鐣髁x學院起著十分重要的作用。建議以文件形式規(guī)范中共各級組織對民主黨派成員參加社會主義學院學習，要與參加黨校學習一視同仁，即在民主黨派成員參加社會主義學院學習 （或黨派組織的培訓）的時間 （公假）、經費等方面給予支持。同時，要改革社會主義學院的教學課程，根據民主黨派的特點，增設有關履行職能方面的教學內容，如“政黨與政治文明建設”、 “社會調查方法”、“提案的寫作方法”等課程，以及有關經濟、法律方面的知識，以強化民主黨派骨干成員履行職能的綜合能力。

（二）強化制度建設，建立參政議政工作運行機制

制度建設是自身建設中帶根本性、長期性和保障性的建設，是工作經驗的升華和規(guī)范，是思想建設、組織建設必不可少的載體。制度建設就是根據民主黨派性質任務的要求，把長期以來在黨派工作中和黨內生活中的經驗教訓加以概括和總結，逐步建立一套適合自身特點的、適應組織運行需要的制度，并努力做到科學化、規(guī)范化，使各項工作有章可循。隨著參與國家政治、經濟和社會生活的廣度和深度的拓展，需要逐步健全參政黨參政議政工作運行機制。一是應加強對參政議政工作的領導。黨派的領導班子應有高度的參政黨意識，高度重視參政議政工作，把履行參政議政職能的狀況作為衡量工作成績大小的主要標準。領導班子中應有一人專職負責參政議政工作，調查研究由有關領導親自掛帥，并形成制度定期研究參政議政工作。應努力提高領導班子對參政議政的決策能力，把領導班子建設成為參政議政意識強，有較高理論政策水平和政治敏銳性，能準確分析和認識國際、國內形勢，能正確認識我國社會主義初級階段基本國情，緊跟時代步伐，善于把握社會熱點、難點問題，找準參政議政的突破口和問題的切入點，使參政議政工作能得到強有力的領導，增強組織性、針對性和實效性。二是應建立參政議政工作和情況通報制度。領導班子應定期召集黨員中的人大代表、政協(xié)委員、特約人員以及專門委員會委員，通報參政議政情況，交流參政議政信息，鼓勵他們?yōu)閰⒄h政出謀獻策。三是創(chuàng)新工作機制。參政議政工作的有效開展離不開機制的創(chuàng)新，而機制的創(chuàng)新又以相應的制度、程序穩(wěn)定下來，即實現(xiàn)參政議政工作的規(guī)范化、制度化、程序化。民主黨派組織機構的設置、其職能發(fā)揮運行的程序、參政議政的方式都應實現(xiàn)規(guī)范化、制度化、程序化，從而達到最高效率和最優(yōu)化。因此，應從參政議政的實際出發(fā)，探求參政議政的規(guī)律，總結參政議政的經驗，在此基礎上，進一步推進加強參政議政工作制度建設，包括會議制度，調查研究制度、選題征集制度、提案審查制度、信息反饋制度、激勵獎勵制度等，保障參政議政工作的順利開展。

（三）改善參政議政主體結構，增強智力支撐

針對民主黨派成員專業(yè)知識精而社會行政與管理知識缺失的現(xiàn)狀，應著力改善民主黨派組織的成員結構。一方面，繼續(xù)吸納在國內外學術界具有一定影響或者在某一專業(yè)領域具有一技之長的專家、學者，保持民主黨派“人才薈萃，智力密集”的傳統(tǒng)優(yōu)勢，提高在各個專業(yè)領域的話語權。特別是在科學技術飛速發(fā)展的今天，國家的經濟發(fā)展越來越依靠科學技術的進步。吸取更多的專業(yè)人才，為民主黨派參政議政工作提供智力支撐，還應是參政黨能力建設的一個重要方面。另一方面，建立參政議政人才發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)機制。要做好參政議政工作，民主黨派需要解決黨派存在的參政議政人才資源缺乏問題，因此，組織發(fā)展要以吸納高政治素質、高知識層次的人才為目標;要建立一套科學規(guī)范的參政議政人才選拔、培養(yǎng)和考核制度，通過以參政議政為主題的各種社會活動，發(fā)現(xiàn)、考察和培養(yǎng)人才，充分重視發(fā)現(xiàn)和發(fā)展有代表性和有影響力的旗幟性人物，發(fā)揮其對參政議政工作的領銜作用;要建立專業(yè)人才庫，注重把高知識層次的中青年黨員作為參政議政的骨干培養(yǎng)和考察，并逐漸形成人才梯隊。值得注意的是，在一些民主黨派青年成員中存在著本職工作負擔重，無暇接受學習培訓;政黨意識淡薄，沒有興趣參加活動等現(xiàn)象，給民主黨派的隊伍建設帶來難度。為此，隊伍建設一定要講究方式和方法，根據成員的需要，貼近成員的胃口，才能取得成效。還要在民主黨派內部培養(yǎng)一個特殊的領導層，即復合型人才領導層。這部分人應該既具有豐富的專業(yè)知識，又對社會公共事務的管理具有深度的理解和豐富的經驗，他們作為民主黨派的重要領導層，負責把一些專業(yè)性很強的意見和建議進行歸納、整理、修改、再創(chuàng)造，使其具有政治可行性，從而使民主黨派實現(xiàn)真正意義上的參政議政。

［1］蔣志臻，“把參政議政視為參政黨的生命”——記九三學社圍繞發(fā)展推進參政議政工作［N］.人民政協(xié)報，2005－7－27（A01）.

［2］鄭憲.中國參政黨建設新論 ［M］.北京:中共中央黨校出版社，2006.

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1671－2811（2012）01－0024－04

任紀虎 （1973－）男，西安財經學院陜西省統(tǒng)一戰(zhàn)線理論與實踐研究中心講師，法學碩士，研究方向:統(tǒng)戰(zhàn)理論與實踐。

本文為中共陜西省委統(tǒng)戰(zhàn)部2011年統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究重點項目“民主黨派履行參政黨職能問題研究”的階段性研究成果，項目編號:STZ［2011］30。

責任編輯:馬弋涵