林延斌

(廣西師范大學政治與行政學院，廣西桂林541006)

階層利益整合中的行政倫理失范與規(guī)范研究

林延斌

(廣西師范大學政治與行政學院，廣西桂林541006)

中國已經(jīng)進入階層利益分化、利益博弈與利益沖突時代，政府作為廣大人民群眾利益的代表者與協(xié)調(diào)者，理應具有公正、寬容、責任與協(xié)調(diào)的倫理情操，在階層利益整合中樹立人格榜樣?，F(xiàn)實中，行政倫理失范增加了政府整合難度，甚至使其陷于眾矢之的境地，在階層利益整合中研究行政倫理失范原因與規(guī)范措施是階層和諧建設(shè)的必然抉擇。

社會分化;階層利益整合;行政倫理

在十七大報告中，胡錦濤同志鮮明指出當前我國“社會活力顯著增強，同時社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、社會利益格局發(fā)生深刻變化，社會建設(shè)和管理面臨諸多新課題”，［1］表明社會結(jié)構(gòu)變遷和利益格局分化已經(jīng)成為影響我國社會發(fā)展和政府管理的棘手問題。未來社會發(fā)展是“中產(chǎn)化”(陸學藝，2002)還是“斷裂化”(孫立平，2003)，是“結(jié)構(gòu)化”(李路路，2003)還是“碎片化”(李培林，李強等，2004)，現(xiàn)在下定論還為時尚早，但有一點是肯定的，即社會未來發(fā)展方向主要取決于政府對階層利益競爭與分化的整合是否能夠促使多元的、碎片的、異質(zhì)的階層形成和諧統(tǒng)一的社會利益整體。馬克思曾說過，“正確理解的利益是整個道德的基礎(chǔ)”［2］，然而，現(xiàn)實中政府往往因為“不正確理解的利益”作怪而導致自身道德敗壞和階層利益矛盾激化。因此，正確理解階層利益，并從根本上加強公共行政倫理建設(shè)引領(lǐng)階層利益整合勢在必行。

一、階層利益整合對行政倫理的內(nèi)在訴求

放眼世界，凡是那些追求自由、民主而忽視階層利益協(xié)調(diào)的國家，都沒有取得成功;凡是從協(xié)調(diào)階層利益，并以此為基礎(chǔ)來推進自由和民主的國家，都漸漸地取得了成功(前者如拉美，后者如美國、新加坡等，筆者注)［3］。改革以來在黨的領(lǐng)導下，我國社會階層分化組合總體態(tài)勢穩(wěn)定，各階層普遍在改革中得到實惠，提升了自身生活質(zhì)量和社會地位。但也應承認，過去改革強調(diào)更多的還是分化與效率，而對整合與公平問題沒有給予足夠重視，導致了階層利益的過度分化，利益矛盾和對抗呈現(xiàn)突發(fā)、易發(fā)和多發(fā)癥狀。建構(gòu)一個具有公正、寬容、責任與協(xié)調(diào)倫理精神的政府，提高其對不同階層利益需求的回應能力與整合能力，成為當前階層利益整合工作的核心。

首先，公正是現(xiàn)代行政倫理的基石和價值取向。公正的內(nèi)容主要包括公平、平等、正義、正直等，它是人類社會最為基本的倫理觀念之一，從古希臘亞里士多德的“城邦之善”到工業(yè)時期亞當·斯密的“社會大廈的主要支柱”，再發(fā)展到現(xiàn)代羅爾斯的“社會制度的首要美德”，公正價值一直為世代人類追求不息。作為階級矛盾不可調(diào)和產(chǎn)物的國家其主要任務就是要通過政治、經(jīng)濟和道德等手段實現(xiàn)社會公正，不能因為發(fā)展某一階層權(quán)益而損害另一階層權(quán)益，不能為了讓多數(shù)人受益而強令少數(shù)人作出義務性犧牲——即便綽綽有余的補償也應慎重。正如學者所言，“每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越”。［4］所以，“一個理想的政府應該是根據(jù)適當制約原則組成，代表各種利益的政府”［5］，只有這樣才能有效防止“(正義)這根柱子不結(jié)實或者不端正”給社會大廈造成“土崩瓦解，頹然傾塌”的沖擊。

其次，寬容是現(xiàn)代行政倫理的義務體現(xiàn)。行政寬容秉承公開、民主、協(xié)商之精神，立足理解和信任，以人文主義為精神核心，以公共服務為行為導向，實現(xiàn)現(xiàn)代化的、人文的和高效溫情的行政［6］。政府寬容首先要求在施行善治關(guān)心民眾上，給社會階層尤其是弱勢階層更多話語權(quán)，讓他們能夠自由表達政治意愿和利益需求，避免民意非理性化、非制度化表達對社會系統(tǒng)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性破壞;另一方面要求在政府尊重差異性上，沃爾澤指出:“寬容被理解為一種態(tài)度或一種心境，它描述了某些潛在的價值”［7］，政府在對待不同政見時，不能因為自己好惡偏見而阻止、干涉或打擊，只有“海納百川”的政治胸懷才能贏得民眾的好感和信任，才能緩和階層矛盾。

再次，責任是現(xiàn)代行政倫理的核心范疇。按照庫珀的觀點，行政責任可以分為客觀責任和主觀責任，前者如對法律負責、對上下級負責、對公民負責;后者如倫理道德責任。客觀責任與主觀責任是辯證統(tǒng)一的，客觀責任只有獲得認同并內(nèi)化為主觀責任才能發(fā)揮效用，而主觀責任歸根到底是一種“軟約束”，將其剛性化、法理化形成客觀責任，才能更好地督促行政人員履行其公共職責義務。社會契約論認為，政府是由社會公民權(quán)利讓渡創(chuàng)建的，必須為公眾服務，對公眾負責，這就決定了政府責任倫理必須圍繞公共利益最大化目標進行。然而，在復雜的階層利益沖突中辨清公共利益并不是一件很容易的事，要克服這種認知困境，最基本的是提高行政人員的主觀責任意識，促使其在內(nèi)心情感和良知驅(qū)動下自覺遵守社會契約而不將個人利益或部門利益凌駕于社會利益之上，也不允許其他強勢利益集團“虜獲”政府從而出現(xiàn)“挾天子令諸候”的局面。

最后，協(xié)調(diào)是現(xiàn)代行政倫理的必然要求。協(xié)調(diào)倫理是一門柔性藝術(shù)，在貧富兩極分化、干群矛盾嚴重和勞資沖突頻繁等階層結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定的社會，殺雞取卵般地要求“劫富濟貧”損害強勢階層正當利益和過分強調(diào)“梯度發(fā)展”損害弱勢群體利益都將不利于矛盾沖突的化解。協(xié)調(diào)倫理需要政府在價值中立基礎(chǔ)上有所偏重，所謂價值中立即公正，只有在公正基礎(chǔ)上，改寫不合理的社會規(guī)則，給民眾提供平等的發(fā)展機會，實現(xiàn)各個階層之間的良性社會流動［8］，才能激活社會各階層群體的合作意愿與勞動活力;而有所偏重是在不損害強者合法權(quán)益的前提下對弱者進行傾斜性補償，確保社會各階層生活質(zhì)量都有所提升，這樣才能平衡底層民眾“被剝削”心理，防止整個社會階層結(jié)構(gòu)陷入帕特南的“永不均衡合作”和福山的“大分裂”中。

二、階層利益整合中的行政倫理失范原因分析

當代中國是一個經(jīng)濟高速發(fā)展與社會矛盾頻繁的社會，用亨廷頓的話說就是現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂［9］。事實上，行政倫理失范諸如政府給納稅大戶子女高考加分的不公正行為、對信訪農(nóng)民大打出手的專橫行為、大搞“面子”工程的不負責任行為、在強拆中護強凌弱的失調(diào)行為等等，已經(jīng)在一定程度上腐化了政府的“肌膚”和“內(nèi)臟”，損害了政府“公仆”形象，進而增加了階層利益整合的成本，甚至使政府成為眾矢之的?？梢哉f，當前政府所面臨的兩大問題，即社會結(jié)構(gòu)張力日益升級以及政府公信力日趨下降，歸根到底是行政倫理失范問題。筆者從以下三大層面對行政倫理失范原因作探討:

從宏觀層面看，我國社會正處于急劇轉(zhuǎn)型時期，計劃經(jīng)濟體制的殘余與自由市場經(jīng)濟體制的不足給政府造就了偌大的倫理失范空間。不可否認，我國經(jīng)濟改革取得了舉世矚目成就，但權(quán)力與資源高度集中于政府的計劃經(jīng)濟特性仍然存在，市場經(jīng)濟倡導的法治、公平與競爭理念在權(quán)力干預中出現(xiàn)了變異，導致經(jīng)濟雙軌制、法律剪刀差［10］、社會二元化產(chǎn)生。在這種情況下，企業(yè)要獲得發(fā)展資源，僅僅求助于市場自由平等交換是遠遠不夠的，關(guān)鍵還是通過向政府“進貢”、“尋租”實現(xiàn)，政府也樂于將某些“特許經(jīng)營權(quán)”、“減免稅指標”、“財政補貼”等給予賄賂他們的企業(yè)。那些沒有能力和不愿意賄賂政府的企業(yè)將會面臨重重“行政壁壘”，甚至被政府淘汰。費孝通先生的“差序格局”在政府與企業(yè)關(guān)系中也是清晰可見的，越是與政府親密的企業(yè)，獵取資源的能力越強，反之亦然。

從中觀層面看，官僚制運作強調(diào)效率卻忽視了內(nèi)在倫理機制的支撐。以技術(shù)化、工具化為主要特征的官僚制在效率追求上取得了重大進展，然而其與倫理道德格格不入的弊端也越來越受到世人抨擊，官僚制危機“根本原因就在于倫理價值在整個(行政)體系構(gòu)建以及制度原則中的缺失”［11］。從1982年至今，我國先后進行了7次較為重大的行政管理體制改革，主要是改革機構(gòu)臃腫、人浮于事、職能混亂、辦事拖拉、文山會海等一般性層級問題，而對深層次的行政倫理重構(gòu)問題卻沒有給予足夠重視，致使行政倫理失范的預防——發(fā)現(xiàn)——糾正問責機制流于形式，“前腐后繼”、“集體腐化”等問題日益嚴峻。需知社會穩(wěn)定與進步，靠的是直接產(chǎn)生于人們心靈深處的純正無邪的情感和偉大崇高的理想，靠的是當權(quán)者為人民樹立的人格榜樣［12］，忽視“人格榜樣”也即內(nèi)在倫理支撐的官僚制改革實質(zhì)是治標不治本，最終難以跳出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。

從微觀層面看，公務員的行政觀念混淆與沖突是造成行政倫理失范的直接原因。馬克思主義認為，社會存在決定社會意識，社會意識對社會存在具有反作用。在社會轉(zhuǎn)型期，新舊體制轉(zhuǎn)軌產(chǎn)生了許多新情況、新問題，再加上傳統(tǒng)官本位文化以及西方個人主義、物欲主義等思想糟粕的影響，傳統(tǒng)的大公無私、利他主義受到了強烈沖擊，公務員的行政觀念出現(xiàn)了一定程度上的混淆與沖突，這就不可避免地導致了“權(quán)為民所用”與“權(quán)為已所用”的矛盾，追求公共利益與私人利益的矛盾，爭權(quán)奪利與責任推諉的矛盾，促進社會效率與破壞公平正義的矛盾，法理與情理的矛盾等等。這些矛盾在行政倫理失范中是相伴相生的，其中公共利益與私人利益矛盾是其他矛盾產(chǎn)生的深層次原因，如“官大于民”、“替民決策”、“以權(quán)壓法”等錯誤行政觀念正是不正確的利益觀的表現(xiàn)，它具有蝴蝶效應，一旦形成將會對整個行政倫理體系及至社會倫理體系造成極為嚴重的破壞。

三、階層利益整合中的行政倫理規(guī)范設(shè)計

我們將階層利益整合的重任寄托于政府，其前提是這個政府具有公正、寬容、責任和協(xié)調(diào)倫理的好的政府，而現(xiàn)實中政府這個“利維坦”往往不受拘束地破壞社會契約，制造利益爭端，給原本就處于對立和割裂狀態(tài)的階層結(jié)構(gòu)帶來許多不穩(wěn)定因素。如何規(guī)范行政倫理建設(shè)成為階層和諧建設(shè)不得不考慮的問題。

1.促使行政倫理法制化與行政法制倫理化，實現(xiàn)法治與德治相結(jié)合

社會轉(zhuǎn)型是一個舊的法律道德體系被“打破”而新的法律道德體系尚末建構(gòu)的過程，為政府尋租腐敗造就了大量空白與漏洞，促使行政倫理法制化與行政法度倫理化是填補這些空白與漏洞的有效途徑。所謂行政倫理法制化就是通過立法形式將行政倫理條文化、固定化，以法律高度和強度迫使行政人員規(guī)范自身倫理行為。研究表明，行政倫理法制化有利于改變我國制度安排中對官員權(quán)力約束和對公共利益保護不力的局面，遏制腐敗的蔓延;有利于建立與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應的公共道德秩序，創(chuàng)造平等的經(jīng)濟環(huán)境和政策環(huán)境，形成有效率的市場環(huán)境，降低改革帶來的道德成本，為市場經(jīng)濟的有效運行提供及時、公正的服務［13］。在現(xiàn)代國家中，越來越多國家將行政倫理納入法律體系中，如早期的英、美、德、日以及后期的新加坡、韓國等都有了自己的道德法律體系，這些道德法律體系有效地規(guī)范了政府自身倫理，并對社會和諧發(fā)展起到了很好的示范效用，對當前我國行政倫理建設(shè)具有極大的啟發(fā)意義。所謂行政法制倫理化，就是在立法、執(zhí)法與法律法規(guī)監(jiān)督體系中注入倫理元素，使剛性的、非人格的法律法規(guī)充滿人文關(guān)懷，我國法律法規(guī)在人文關(guān)懷理念上還有許多需要完善的地方，如城鄉(xiāng)二元戶籍制，人為地在城鄉(xiāng)入學條件、就業(yè)機會和社會保障上設(shè)置了籬笆，拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展距離，是城鄉(xiāng)居民矛盾尖銳化、對立化的罪魁禍首，必須加以修正或廢止。

2.建構(gòu)公務員的行政人格，促進公務員的行政倫理觀念轉(zhuǎn)變

在階層利益整合視角下，行政人格更多體現(xiàn)在公務員在利益協(xié)調(diào)中通過連續(xù)和持久的道德行為選擇所表現(xiàn)出來的自我道德完整性，它是正確的行政利益觀和行政價值觀在行政主體中的反應，是衡量行政倫理完善與否的重要標準。在我國現(xiàn)階段，行政人格建構(gòu)最重要的是促進公務員的行政倫理觀念從損公肥私向謀取公共利益最大化轉(zhuǎn)變，從相互扯皮向勇于承擔公共責任轉(zhuǎn)變，從護強凌弱向公平協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，從管制向服務轉(zhuǎn)變，以正確指導政府自身利益矛盾問題以及政府與社會利益博弈糾紛問題。

(1)樹立正確的利益觀是前提。馬克思說過:“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”，［14］公務員既是行政人員，也是普通公民，具有謀取公共利益和個人利益的雙重人格。在利益博弈時代，一味強調(diào)犧牲公務員個人利益成就公共利益，只會壓抑公務員的正常需要，導致公務員的人格扭曲，最終不利于公務員的健康成長，不利于公共利益與個人利益的均衡一致。樹立正確的利益觀就是以科學發(fā)展觀為主導，在促進公共利益最大化的基礎(chǔ)上，大膽地肯定公務員的個人合法正當利益的存在與追求。(2)規(guī)范公權(quán)力的使用是關(guān)鍵。行政倫理本質(zhì)是權(quán)力倫理，行政倫理失范主要體現(xiàn)為公權(quán)力非公共運作，從而導致公共利益受到損害。規(guī)范公權(quán)力首先是要做到建立政務公開與財產(chǎn)申報制度，保障權(quán)力在陽光下運行;其次是完善權(quán)力制衡機制，推進外部控制與內(nèi)部控制形成合力，禁止政府為所欲為;最后是完善問責制，對權(quán)力異化行為進行有力規(guī)避和懲罰。(3)加強行政倫理教育是手段。行政倫理只有被行政主體真正理解、接受并內(nèi)化為行動信念才能發(fā)揮其“人格榜樣”力量，而倫理教育無疑是完成這步程序的重要手段和路徑。《論語·為政》有云:導之以政，吝之以刑，民免而無恥;導之以德，吝之以禮，有恥且格。在當前，加強行政倫理教育就是要堅持對公務員進行公仆意識教育、干部職業(yè)道德教育、機關(guān)為基層服務意識的教育、艱苦奮斗與無私奉獻的人生價值取向教育、愛國主義和集體主義教育和廉政、勤政教育等等，從而形成強大的道德力量和社會共識，使制度上的他律最終走向發(fā)自內(nèi)心的自律［15］。

［1］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗［M］.北京:人民出版社，2007

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［責任編校:孫愛民］

B822.9

A

1009-5462(2012)02-0012-04

2012-06-17

林延斌，男，廣西貴港人，廣西師范大學政治與行政學院行政管理專業(yè)2010級碩士研究生，研究方向:公共管理改革與發(fā)展。