羅一帆

(湖南稅務高等?？茖W校，湖南 長沙 410116)

2012年7月全國稅務系統(tǒng)深化稅收征管改革工作會議對《關于進一步深化稅收征管改革方案》(討論稿)(以下簡稱《征管改革方案》)進行了認真討論。2012年12月3日至12月12日，國家稅務總局征管與科技發(fā)展司在長沙稅務干部學院舉辦了《全國稅務系統(tǒng)深化稅收征管改革高級培訓班》，各省國稅、地稅主管征管與科技工作的局領導對《征管改革方案》進行了較深入的學習、研討，提出了較全面、系統(tǒng)的修改建議與意見。筆者也全程參與了培訓學習和研討交流，本人就當前深化征管改革的若干重要問題談一些看法。

一 改革方案的頂層設計

改革方案的頂層設計就是深化稅收征管改革應遵循的基本原則，它是對稅收征管改革系統(tǒng)性、全局性的謀劃，是征管改革科學性的關鍵，需要綜合考慮各種因素和各因素之間的邏輯關系，包括總體目標與近期規(guī)劃的關系，政策制定與現(xiàn)實征管的關系，稅收業(yè)務與組織機構的關系，納稅服務與稅收征管的關系，稅源分類和業(yè)務分工的關系等。實踐證明，沒有“頂層設計”的改革，容易偏離改革的方向、目標，呈現(xiàn)各自為政、亂象叢生的現(xiàn)象，改革也難以取得預期的效果。

《征管改革方案》鼓勵各地國稅、地稅試點改革模式，從目前全國各地試點的情況看，改革模式與方案五花八門，如果改革方案的頂層設計不到位，有可能出現(xiàn)改革走回頭路和來回折騰的問題，導致改革的總體目標、具體目標不能順利實現(xiàn)。綜合征管改革的指導思想及總體要求，筆者以為以下涉稅事項需要全國統(tǒng)一規(guī)范與明確，如納稅評定的法律依據(jù)與定位，從第三方引入涉稅信息的法律依據(jù)，信息管稅中的信息采集標準，主要征管業(yè)務規(guī)范，征管質(zhì)效考核基本指標，內(nèi)部職能機構設置、名稱以及職責的劃分等。

在強調(diào)征管改革的頂層設計中，也要注意與“底層設計”相結(jié)合，只有經(jīng)過“自上而下”、“自下而上”幾個回合的調(diào)查、論證，才能形成一個合法、合情、合理的征管改革方案或指導意見，改革方案才能順利推進與落實。值得注意的是，正在思考和探索中的征管改革內(nèi)容、方法與手段，如果沒有搞清楚納稅人、稅務機關、稅務人員的業(yè)務需求和目標，談“頂層設計”也是意義不大的。

二 納稅評定的法律定位

在深化稅收征管改革實踐中，納稅評定法律定位不明，納稅評定與稅務稽查的關系邊界不清一直是困擾基層稅務機關和稅務人員的熱點、難點問題。從征管的實際情況看，納稅人少繳稅款大多是政策理解偏差、計算公式運用錯誤等非主觀故意原因造成的，對于納稅人少繳、漏繳稅款帶來的涉稅風險，如果都運用稅務稽查手段加以處理與處罰，既不可能，也無必要。但如果在稅源管理與稅務稽查之間，嵌入柔性的納稅評定手段，既可以幫助納稅人糾正、防范稅務風險，又可以協(xié)調(diào)征納關系，為構建“以明晰征納雙方權利義務為前提的征管基本程序”打下良好的基礎。

所謂納稅評定，是指稅務機關利用獲取的稅務登記、納稅申報、第三方、互聯(lián)網(wǎng)絡等涉稅信息，采用專業(yè)的方法和特定的程序，對納稅人納稅申報的真實性、合法性和合理性進行分析、審核、評價和處理，以確定應納稅額的一項稅收征管制度。從其內(nèi)涵可以看出，納稅評定側(cè)重稅務風險的事先防范，它由專業(yè)的稅務人員對同一行業(yè)的納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營、工藝流程、財務核算進行較深入的梳理、研究、調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其涉稅處理的共性問題，以此提醒或幫助納稅人對照常見的稅收風險點進行自查自糾，有則改之，無則加勉。而稅務稽查是對納稅人在履行納稅義務過程中已產(chǎn)生的稅收違法行為的剛性檢查，其檢查處理、處罰結(jié)論具有強制性。通過上述對比可知，納稅評定是以風險防范為主，為納稅人申報繳稅提供自我糾錯的機會，最終的目的是提高納稅人的稅法遵從度，構建和諧的征納關系，而不是直接查補稅款和實施稅務行政處罰。因此，以風險管理為導向的納稅評定是深化稅收征管改革的必然，是解決當前征管疑難問題的有效手段，是稅務機關今后工作的重心。納稅評定的法律定位就是通過稅收風險管理，幫助納稅人防范和減少納稅風險，提高納稅遵從度。

三 稅收管理員制度的完善與創(chuàng)新

《稅收管理員制度(試行)》(國稅發(fā)[2005]40號)文規(guī)定，稅收管理員應履行稅法宣傳、納稅服務、調(diào)查核實、催報催繳、納稅評定、日常檢查等職責，并明確規(guī)定稅收管理員負有管戶責任。對于所管理的納稅人而言，稅收管理員就是除稅款征收、減免稅審批、行政處罰等以外的各類涉稅事項的直接管理者，其職責范圍就是其行政執(zhí)法的邊界，職責越多，權力越大。現(xiàn)在有的地區(qū)的稅務機關在深化征管改革時，全面取消了稅收管理員管戶制，主要理由是:現(xiàn)行的稅收管理員固定管戶制存在以下問題:一是權力尋租，他們認為稅收管理員劃片管理納稅人，往往會出現(xiàn)變“責任田”為“自留地”的現(xiàn)象，帶來稅源監(jiān)管的盲區(qū)，容易導致“以稅謀私”違法行為的發(fā)生。二是權力過于集中，認為稅收管理員集征管評核權力于一身，易成為不法納稅人關注的對象，引發(fā)不作為、亂作為等稅收違法違紀行為。三是失職瀆職，認為在固定管戶制下，如果納稅人的偷逃稅問題被稅務機關發(fā)現(xiàn)和查處，稅管員作為直接管戶人，很容易受到《稅收違法違紀行為處分規(guī)定》的責任追究，行政執(zhí)法與管理風險較大。

現(xiàn)在社會上有一種較普遍的傾向，就是贊成和反對某一改革方案的人容易出現(xiàn)一個同樣的毛病，喜歡將某件事或某個問題的利弊說到極端。這樣做既不利于高層科學決策，也無益于對問題做出客觀的評價，更無助于消除已經(jīng)出現(xiàn)的弊端。筆者認為，稅收管理員在管理重點稅源、大中企業(yè)且管戶較多的情況下，上述問題會不同程度地表現(xiàn)出來。如果納稅人的涉稅政策、申報事項不復雜，稅收管理員管戶不多，或者是管理小型、微型企業(yè)以及個體工商戶稅收的情況下，上述問題就不具有普遍性，只是個別現(xiàn)象;還有重要的一點是，現(xiàn)在大部分稅收管理員不能勝任稅收分析、納稅評定、稅務審計、反避稅等復雜且專業(yè)性較強的工作，沒有體現(xiàn)專業(yè)人做專業(yè)事的要求。所以，對現(xiàn)行的稅收管理員制度進行完善與創(chuàng)新，并且重新劃分與規(guī)定稅收管理員的職責，這是沒有分歧的。但是，如果所有的稅收管理員不再管戶了，那如何評價與考核稅收管理員的工作業(yè)績呢?稅收執(zhí)法責任制還能有效落實嗎?“淡化責任、疏于管理”的問題又會重新抬頭，還有納稅人所有涉稅事項的團隊式管理，會造成征納成本的大幅度上升，不符合征管改革的總體目標。所以，可行且切合實際的做法是，在深化稅收征管改革中，不必特別強調(diào)或者統(tǒng)一規(guī)定“取消稅收管理員屬地劃片固定管戶規(guī)定”，也沒有必要將“稅收管理員”的稱謂改為“稅源管理人員”，單純的名稱改變不是深化稅收征管改革的題中應有之義，還是要修改完善稅收管理員制度，將稅收管理員職責按照稅源基礎管理和風險管理兩大類進行劃分，并在不同層級、部門、崗位優(yōu)化征管資源配置，對戶籍管理、資格認定、發(fā)票管理、涉稅調(diào)查、稅源巡查、實地核查、日常檢查與欠稅清繳等基礎管理事項實行屬地劃片固定管戶制度，對分析監(jiān)控、納稅評定、反避稅調(diào)查等風險管理事項則取消固定管戶規(guī)定，實行涉稅事項管理，專業(yè)化團隊實施，做到權力制衡與保證征管效率的有機結(jié)合。

四 大企業(yè)稅收管理與稅源屬地管理的關系

隨著經(jīng)濟全球化和我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，大企業(yè)將繼續(xù)沿著集團化、信息化的發(fā)展方向轉(zhuǎn)變，納稅處理的專業(yè)化、電算化日趨明顯，傳統(tǒng)的稅源屬地管理模式已不能較好地適應當前稅源管理與監(jiān)控的新要求。一是跨國、跨省、跨市經(jīng)營納稅人越來越多，稅收與稅源背離，征收與管理脫節(jié)，稅源監(jiān)管薄弱的問題更顯突出;二是大企業(yè)分散管理，導致管理“力度不同、方法不一、執(zhí)法不公”，不便于探索與把握同一類型(行業(yè))納稅人的征納規(guī)律，科學化、精細化管理要求難以“落地”;三是難以應對區(qū)域性的稅收籌劃，增加稅收流失隱患和稅收管理風險;四是單一的屬地管理難以完整應對大企業(yè)的轉(zhuǎn)讓定價、關聯(lián)交易等高風險涉稅事項，大企業(yè)稅源管理需要團隊協(xié)作、專業(yè)控管，才能管住稅源、管好稅源。

由此可見，對大企業(yè)要盡量實行集約化管理，即集中管理，最大限度發(fā)揮管理效益。其基本的管理路徑主要有以下幾個方面:一是對大企業(yè)尤其是對跨國、跨區(qū)域設置總分機構的集團公司，在屬地入庫的原則下，由大企業(yè)和國際稅收管理機構實施針對性風險應對。大企業(yè)管理機構主要負責納稅評定、個性化納稅服務等復雜涉稅事項的處理;國際稅收管理機構主要負責反避稅、國際稅收情報交換、稅收協(xié)定執(zhí)行等涉稅事項的處理。二是深入分析大企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營及管理流程，熟悉大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)律及財務核算特點，及時掌握國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整及相關上下游企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營變化對大企業(yè)稅源的影響，增強大企業(yè)管理的關聯(lián)性和針對性。三是稅收風險分析監(jiān)控部門要加強稅收風險分析監(jiān)控，通過有效獲取和匯總內(nèi)外部涉稅信息，運用風險預警指標體系、行業(yè)評估模型等風險分析工具，通過風險監(jiān)控管理平臺，對納稅人的納稅申報、財務報表等涉稅信息定期進行風險分析識別，對存在稅收流失風險的納稅人分類進行等級排序，按風險等級高低推送風險應對任務，并對風險應對過程和結(jié)果進行監(jiān)督評價。四是發(fā)揮國家稅務總局、省級局數(shù)據(jù)大集中優(yōu)勢，綜合分析探索納稅人不同規(guī)模、行業(yè)(產(chǎn)品)、稅種等風險發(fā)生規(guī)律，逐步提升大企業(yè)復雜涉稅事項管理和風險應對層級，對其中跨國和跨省(市、區(qū))的大企業(yè)可由稅務總局應對，跨市(地、州)的大企業(yè)可由省級局應對，跨縣(市、區(qū))的大企業(yè)可由市級局應對。對不跨縣(市、區(qū))設置分支機構的大企業(yè)，可由屬地稅務機關負責各項稅收管理和服務工作。

[1]張剴，何國剛.大企業(yè)稅收專業(yè)化管理進入新階段[N].中國稅務報，2012－12－10.

[2]蔡德聰.“頂層設計”也要注重“底層”[N].學習時報，2012－12－10.