高通

自1949年中央人民政府司法部成立以來(lái)，我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)走過(guò)了一條“建立——撤銷——再建立”的路，期間也經(jīng)歷了數(shù)次改革。但總體上看，司法行政機(jī)關(guān)的改革缺少一條主線，缺少對(duì)司法行政機(jī)關(guān)地位的總體認(rèn)識(shí)，從而使得司法行政機(jī)關(guān)的改革總體上顯得比較隨意。因此，這些改革在實(shí)踐中也帶來(lái)不少問(wèn)題，在一定程度上影響了國(guó)家司法體制改革宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，如何合理確定司法行政機(jī)關(guān)的地位，使我們?cè)谖磥?lái)的司法行政改革中少走彎路，是我們當(dāng)前研究司法行政制度亟需解決的重要課題。

一、我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)定位的歷史變遷

中國(guó)現(xiàn)代意義上的司法行政機(jī)關(guān)肇始于清末官職改革，1906年改刑部為法部，專門負(fù)責(zé)司法行政工作，實(shí)行司法行政與司法審判相分離的體制。其后，歷經(jīng)北洋政府時(shí)期的司法部、南京國(guó)民政府時(shí)期的司法行政署(部)等;在根據(jù)地以及邊區(qū)政府也歷經(jīng)司法人民委員部、司法行政處以及司法部等建制。新中國(guó)成立之初，司法行政機(jī)關(guān)作為人民民主專政的重要工具之一而組建起來(lái)。除去1959年至1979年間司法行政系統(tǒng)被撤銷外，以司法行政事務(wù)的范圍為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)主要存在三種定位，即國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)、法院司法行政機(jī)關(guān)和行使部分司法行政權(quán)的國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)。

(一)1949年至1954年:國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)

該時(shí)期的司法部應(yīng)定性為“國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)”，所謂“國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)”，主要包含如下三層涵義:

第一，當(dāng)時(shí)國(guó)家并未設(shè)立省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)，主要設(shè)立中央司法部和三大行政區(qū)司法部，負(fù)責(zé)全國(guó)司法行政事宜。1949年中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，規(guī)定政務(wù)院設(shè)司法部，司法部是國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)，主持全國(guó)的司法行政事宜。在原華北人民政府司法部的基礎(chǔ)上組建中央人民政府司法部，史良任部長(zhǎng)。1949年12月，中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)了《中央人民政府司法部試行組織條例》，規(guī)定司法部受政務(wù)院之領(lǐng)導(dǎo)，政治法律委員會(huì)之指導(dǎo)，主持全國(guó)司法行政事宜。①依該條例規(guī)定，司法部任務(wù)為15項(xiàng)，具體如下:(1)關(guān)于司法行政政策之厘定事項(xiàng);(2)關(guān)于地方審檢機(jī)關(guān)之設(shè)置、廢止或合并及其管轄區(qū)域之劃分與變更事項(xiàng);但應(yīng)商同最高人民法院、最高人民檢察署及大行政區(qū)人民政府或省(市)人民政府辦理;(3)關(guān)于司法干部之教育訓(xùn)練事項(xiàng);(4)關(guān)于司法干部之登記、分配、任免事項(xiàng);但司法干部的任免，另有規(guī)定者依其規(guī)定;(5)關(guān)于全國(guó)訴訟案件種類、數(shù)量及其社會(huì)原因之統(tǒng)計(jì)事項(xiàng);(6)關(guān)于犯人改造監(jiān)押機(jī)關(guān)之設(shè)置、廢止、合并及指導(dǎo)、監(jiān)督事項(xiàng);(7)關(guān)于司法經(jīng)費(fèi)之厘定事項(xiàng);(8)關(guān)于有關(guān)司法法令政策之宣傳事項(xiàng);(9)關(guān)于律師之登記、甄拔、分配、組織與指導(dǎo)事項(xiàng);(10)關(guān)于公證管理事項(xiàng);(11)關(guān)于各地方司法機(jī)關(guān)有關(guān)司法行政事務(wù)之詢問(wèn)解答事項(xiàng);(12)關(guān)于各地方司法機(jī)關(guān)司法行政事務(wù)處分抵觸法令或不適宜之撤銷與糾正事項(xiàng);(13)關(guān)于各地方司法機(jī)關(guān)司法行政之督導(dǎo)與檢查事項(xiàng);(14)關(guān)于各地方司法機(jī)關(guān)積案之調(diào)查事項(xiàng);(15)關(guān)于其他屬于司法行政之事項(xiàng)。參見(jiàn)王公義:《我國(guó)司法行政體制的歷史沿革》，《中國(guó)司法》2004年第1期。

第二，司法部的職權(quán)范圍不僅及于法院、律師、公證人員等，還涵蓋檢察機(jī)關(guān)的部分司法行政事宜。依據(jù)當(dāng)時(shí)的《中央人民政府司法部試行組織條例》第2條的規(guī)定，司法部負(fù)責(zé)“地方審檢機(jī)關(guān)之設(shè)置、廢止或合并及其管轄區(qū)域之劃分與變更事項(xiàng);但應(yīng)商同最高人民法院、最高人民檢察署及大行政區(qū)人民政府或省(市)人民政府辦理”。但除地方檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置、廢止或合并外，司法部并無(wú)權(quán)管理檢察機(jī)關(guān)的司法行政事務(wù)。依據(jù)當(dāng)時(shí)的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第10條規(guī)定，“最高人民檢察署設(shè)人事處，掌管人事工作，處理各級(jí)檢察署干部及編制問(wèn)題”。

第三，司法部作為國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)而參與并主持全國(guó)司法改革運(yùn)動(dòng)。在建國(guó)初期，因?yàn)楫?dāng)時(shí)實(shí)行的是審判活動(dòng)和司法行政分立，司法部實(shí)際上成為全國(guó)法院管理的樞紐。1952年，在中央司法部成立由司法部和最高人民法院組成的中央司法改革辦公室，負(fù)責(zé)推動(dòng)與指導(dǎo)全國(guó)的司法改革運(yùn)動(dòng)。各大行政區(qū)司法部也會(huì)同最高人民法院分院相應(yīng)成立了該大行政區(qū)的司法改革辦公室，負(fù)責(zé)推動(dòng)與指導(dǎo)本大區(qū)的司法改革運(yùn)動(dòng)。

(二)1954年至1959年，1979年至1982年:法院司法行政機(jī)關(guān)

這一時(shí)期司法行政機(jī)關(guān)的工作主要為法院的司法行政工作，因此，將其定位為“法院司法行政機(jī)關(guān)”。1980年司法部在北京召開全國(guó)司法行政工作座談會(huì)，并向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于全國(guó)司法行政工作座談會(huì)的報(bào)告》，指出“司法行政工作在社會(huì)主義法制建設(shè)中擔(dān)負(fù)著組織、宣傳、教育和后勤等項(xiàng)重要任務(wù)”。②《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)批轉(zhuǎn)關(guān)于全國(guó)司法行政工作座談會(huì)的報(bào)告》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1980年第20期。后來(lái)對(duì)司法行政機(jī)關(guān)的這一定性得到彭真的肯定，認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)是“政法機(jī)關(guān)的組織部、宣傳部、教育部和后勤部”。具體特征如下:

第一，檢察機(jī)關(guān)的司法行政事務(wù)從司法行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍中獨(dú)立出去。上文已經(jīng)提到，早在最高人民檢察署組建時(shí)，就內(nèi)設(shè)人事處，掌管各級(jí)檢察機(jī)關(guān)干部及編制問(wèn)題。1954年《憲法》確認(rèn)了檢察一體化原則，規(guī)定“地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院在上級(jí)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)下，并且一律在最高人民檢察院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行工作”。此外，還取消了先前由司法部行使的設(shè)立地方檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力，規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院按照需要可以設(shè)立分院。直轄市和設(shè)區(qū)的市人民檢察院按照需要可以設(shè)立市轄區(qū)人民檢察院?！敝链?，檢察機(jī)關(guān)的行政事務(wù)從司法部完全獨(dú)立出來(lái)，由檢察機(jī)關(guān)自己負(fù)責(zé)。1979年國(guó)家決定恢復(fù)檢察機(jī)關(guān)和司法部時(shí)，也并未將檢察機(jī)關(guān)的行政事務(wù)管理權(quán)再次交回給司法部行使。

第二，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法院司法行政事務(wù)的職能得以確認(rèn)并被強(qiáng)化。這段時(shí)期，司法行政機(jī)關(guān)的職能除負(fù)責(zé)律師、公證以及法令編纂外，主要的職能就是管理法院的司法行政事務(wù)，如關(guān)于審判業(yè)務(wù)的思想建設(shè)和思想指導(dǎo)，下級(jí)人民法院的設(shè)置、編制、內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其制度建設(shè)，以及組織對(duì)所屬下級(jí)人民法院的全面檢查工作等內(nèi)容。1979年《關(guān)于恢復(fù)司法部機(jī)構(gòu)的建議》指出:“關(guān)于法院的組織機(jī)構(gòu)，特別是經(jīng)濟(jì)法院等各類專門法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置、司法干部的管理;法律干部的培訓(xùn)，包括高等政法院校的設(shè)置和管理;在職干部的輪訓(xùn)提高;以及公證、律師、法制宣傳、法律編纂等各項(xiàng)司法行政工作，急需有專門機(jī)構(gòu)管理。長(zhǎng)期無(wú)人專管的狀態(tài)，不利于加強(qiáng)社會(huì)主義法制。而人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著行使審判權(quán)的重任，它不適宜并且也確實(shí)難以兼顧上述各項(xiàng)工作。因此，建議恢復(fù)司法部?！彪S后的1979年《人民法院組織法》、1979年《關(guān)于迅速建立地方司法行政機(jī)關(guān)的通知》等文件，都進(jìn)一步確認(rèn)了司法行政機(jī)關(guān)作為主管各級(jí)人民法院司法行政工作的制度。此外，為了進(jìn)一步強(qiáng)化司法行政機(jī)關(guān)與法院的聯(lián)系，還建立聯(lián)系會(huì)議制度、會(huì)函批復(fù)、事先磋商或者事后抄送制度等。

(三)1982年至今:行使部分司法行政權(quán)的國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)

較之于前兩個(gè)時(shí)期，司法行政機(jī)關(guān)職能在某些方面進(jìn)一步縮小，已經(jīng)基本背離了“國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)”的定位，基本蛻化成為僅負(fù)責(zé)律師、公證以及本部門司法行政工作的機(jī)關(guān)。但在另外一些方面，如執(zhí)行刑罰方面、組織司法考試等方面職能的確立，則使我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)又行使部分的“國(guó)家司法行政權(quán)”。所以，司法行政機(jī)關(guān)在本時(shí)期的定位應(yīng)為“行使部分司法行政權(quán)的國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)”。具體來(lái)說(shuō)，其職能變遷主要有如下特點(diǎn):

第一，大幅度削減司法行政機(jī)關(guān)的司法行政職能。首先，將法院司法行政工作移交法院自行管理。1982年司法部黨組向中央報(bào)送《關(guān)于司法部的任務(wù)和工作機(jī)構(gòu)改革的請(qǐng)示報(bào)告》，確定了當(dāng)時(shí)司法行政工作的八項(xiàng)任務(wù)，同時(shí)建議法院司法行政工作交法院自行管理。后來(lái)，隨著中央政法管理干部學(xué)院的撤銷，法院和檢察院都各自建立起自己的培訓(xùn)學(xué)校，如最高人民檢察院于1989年創(chuàng)辦中國(guó)高級(jí)檢察官培訓(xùn)中心，最高人民法院于1985年創(chuàng)辦全國(guó)法院干部業(yè)余法律大學(xué)等。至此，司法行政機(jī)關(guān)從法院、檢察院的行政事務(wù)中完全脫離出來(lái)。其次，將先前司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的法律法規(guī)匯編職能交由國(guó)務(wù)院辦公廳法制局負(fù)責(zé)。1980年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)司法部設(shè)立法制局，負(fù)責(zé)法規(guī)整理和匯編工作。但時(shí)間不長(zhǎng)，在1982年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整中，司法部的法律法規(guī)匯編職能就交國(guó)務(wù)院辦公廳法制局承擔(dān)。

第二，擴(kuò)充司法行政機(jī)關(guān)部分職能。首先，將勞教、勞改工作交由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理。1983年國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于將公安部勞改局、勞教局及其編制劃歸司法部的通知》，將1950年劃歸公安部管理的勞動(dòng)改造、勞動(dòng)教養(yǎng)等工作重新劃歸司法部管理。其次，負(fù)責(zé)全國(guó)司法統(tǒng)一考試。1995年前中國(guó)沒(méi)有通過(guò)考試途徑選任檢察官、法官的制度，法官、檢察官可由法院、檢察機(jī)關(guān)直接提名報(bào)同級(jí)人大任命。2001年國(guó)家修訂《法官法》、《檢察官法》，規(guī)定“國(guó)家對(duì)初任法官、初任檢察官和取得律師資格實(shí)行統(tǒng)一的司法考試制度，國(guó)務(wù)院司法行政部門會(huì)同最高人民法院、最高人民檢察院共同制定司法考試實(shí)施辦法，由國(guó)務(wù)院司法行政機(jī)關(guān)部門負(fù)責(zé)實(shí)施。”

二、影響司法行政機(jī)關(guān)定位的因素

在過(guò)去60多年間，司法行政機(jī)關(guān)并未有統(tǒng)一的定位。從建國(guó)初期的最廣義的“國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)”，到后來(lái)的“法院司法行政機(jī)關(guān)”，再到今日的“行使部分司法行政權(quán)的國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)”，其定位不斷變化，其職能也不斷縮小?？傮w而言，我國(guó)當(dāng)前的司法行政機(jī)關(guān)是一種“小司法行政機(jī)關(guān)”，只能管理部分司法行政事務(wù)。與世界主要法治發(fā)達(dá)國(guó)家將法院司法行政事務(wù)管理權(quán)作為司法行政權(quán)的核心權(quán)力不同，我國(guó)法院的司法行政事務(wù)由法院自己管理，以至于有觀點(diǎn)認(rèn)為“司法部沒(méi)有獨(dú)當(dāng)一面的任務(wù)了，因此沒(méi)有獨(dú)立存在的必要，下面的機(jī)構(gòu)也有被撤銷的危險(xiǎn)”①劉復(fù)之:《劉復(fù)之回憶錄》，北京:中央文獻(xiàn)出版社，2010年，第341頁(yè)。。為了實(shí)現(xiàn)司法行政權(quán)的合理配置，我國(guó)專家學(xué)者提出了諸多建議，如將法院、檢察機(jī)關(guān)的司法行政事務(wù)管理權(quán)重新交由司法行政機(jī)關(guān)行使等。但在上述論述中，卻始終沒(méi)有回答一個(gè)基本問(wèn)題，即我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)為何會(huì)是現(xiàn)在的定位，我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)的定位在60多年間為何會(huì)變了又變，其影響因素是什么等。如果這一問(wèn)題解釋不清就盲目引進(jìn)世界法治發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法，則有可能會(huì)產(chǎn)生南橘北枳的問(wèn)題。為了回答這一問(wèn)題，筆者將從檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督職能和領(lǐng)導(dǎo)體制、法院地位的變化等方面進(jìn)行探討。

(一)檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督職能和獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)體制要求檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立管理其司法行政事務(wù)

在我國(guó)的司法體系中，檢察機(jī)關(guān)是一個(gè)非常特殊的機(jī)關(guān)，其司法行政事務(wù)管理權(quán)也是最早從司法行政機(jī)關(guān)分離出來(lái)的。新中國(guó)成立之前，檢察機(jī)關(guān)的司法行政事務(wù)一直是由司法行政機(jī)關(guān)或法院來(lái)負(fù)責(zé)。如依據(jù)《中華蘇維埃共和國(guó)地方蘇維埃暫行組織法(草案)》第150條、第157條規(guī)定，省裁判部和高級(jí)軍事裁判所在“司法行政上隸屬于中央司法人民委員會(huì)，在檢察、審判方面則受臨時(shí)最高法庭的節(jié)制”。②韓延龍:《中國(guó)新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》(第一卷)，北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1981年，第65 66頁(yè)。此后，在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的邊區(qū)司法體制中，邊區(qū)不設(shè)司法部，司法行政與審判工作都由邊區(qū)高等法院統(tǒng)一管理。但建國(guó)后新組建的各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部則普遍設(shè)立人事處，負(fù)責(zé)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的人事問(wèn)題。這種轉(zhuǎn)變?cè)谝欢ǔ潭壬鲜窃醋詸z察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督職能和垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的確立。

我國(guó)的檢察制度是在總結(jié)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期根據(jù)地或邊區(qū)的檢察工作經(jīng)驗(yàn)，吸收借鑒前蘇聯(lián)的檢察制度，并根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情建立起來(lái)的。前蘇聯(lián)的檢察制度是在列寧司法思想的指導(dǎo)之下建立起來(lái)的。列寧認(rèn)為，蘇維埃政權(quán)設(shè)立檢察機(jī)關(guān)的目的，就是通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的法制監(jiān)督，保證蘇俄全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)蘇維埃法制有真正一致的理解。以此為基礎(chǔ)，列寧進(jìn)而提出檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督職能，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，“本來(lái)就是為我們的一切國(guó)家機(jī)關(guān)而設(shè)的，它的活動(dòng)應(yīng)毫無(wú)例外地涉及所有一切國(guó)家機(jī)構(gòu):地方的、中央的、商業(yè)的、純公務(wù)的、教育的、檔案的、戲劇的等——總之，各機(jī)關(guān)無(wú)一例外”。為了保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)督職能，列寧主張建立檢察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，認(rèn)為“對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行‘雙重’領(lǐng)導(dǎo)，取消它對(duì)地方政權(quán)機(jī)關(guān)的任何決定提出異議的權(quán)利，這就不僅在原則上是錯(cuò)誤的，不僅妨礙我們堅(jiān)決實(shí)行法制這一基本任務(wù)，而且反映了橫在勞動(dòng)者同地方的和中央的蘇維埃政權(quán)以及俄共中央權(quán)力機(jī)關(guān)之間的最有害的障礙——地方官僚和地方影響的利益和偏見(jiàn)。”①引自王建國(guó):《列寧司法思想研究》，北京:法律出版社，2009年，第304頁(yè)。

新中國(guó)成立初期，我國(guó)以前蘇聯(lián)檢察制度為基礎(chǔ)，也確立了檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督職能和垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。檢察機(jī)關(guān)不僅是公訴機(jī)關(guān)，也是對(duì)最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)以及地方國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)。為了保證檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督職能的順利實(shí)現(xiàn)，法律規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，“排除地方通過(guò)任免程序來(lái)干擾檢察院的工作”②胡玉鴻:《司法公正的理論根基——經(jīng)典作家分析視角》，北京:社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第353頁(yè)。。因此，在新中國(guó)建立初期，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)是采用“一體化”設(shè)計(jì)，獨(dú)立于全國(guó)行政體系。以此為基礎(chǔ)，就不難理解為何檢察機(jī)關(guān)要自己管理其司法行政事務(wù)，特別是檢察人員的任免等。雖然1979年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建時(shí)，廢除了檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督職能和垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，改為訴訟內(nèi)的監(jiān)督和雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。但是檢察機(jī)關(guān)仍然具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，③如最高人民檢察院1979年在作關(guān)于《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》的說(shuō)明時(shí)，指出為何要采取雙重領(lǐng)導(dǎo)體制時(shí)，認(rèn)為“根據(jù)我國(guó)的情況和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這兩種規(guī)定都不夠適當(dāng)，因?yàn)槲覈?guó)的情況和列寧、斯大林時(shí)代蘇聯(lián)的情況不同，不宜實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的原則，而取消上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，則不利于開展檢察工作和依法獨(dú)立行使檢察職權(quán)，從而也不利于全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的法律監(jiān)督，維護(hù)社會(huì)主義法制?！眳⒁?jiàn)閔釤:《中國(guó)檢察史資料選編》，北京:中國(guó)檢察出版社，2008年，第417頁(yè)。國(guó)家依然賦予檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立管理其司法行政事務(wù)的權(quán)力。因此，檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督職能和上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制的確立，在一定程度上決定了檢察機(jī)關(guān)自己管理其司法行政事務(wù)的體制。

(二)法院地位的迅速崛起使得法院要求獨(dú)立管理其司法行政事務(wù)

新中國(guó)成立后，我國(guó)采用司法行政與審判相分離的機(jī)制。但在國(guó)家司法體系中，法院的地位并不高，建國(guó)之初，在全面廢除國(guó)民黨時(shí)期的司法體制之后，新的司法制度尚未建立，所以，建國(guó)初期我國(guó)司法工作的重心一直是建立健全司法機(jī)構(gòu)和培養(yǎng)各級(jí)司法干部。如董必武在全國(guó)第一屆司法改革會(huì)議上，提出人民司法工作需要解決的三個(gè)問(wèn)題，即建立一系列的司法機(jī)構(gòu)、培養(yǎng)各級(jí)司法工作的干部和要有法律。④《董必武法學(xué)文集》編輯組:《董必武法學(xué)文集》，北京:法律出版社，2001年，第39 40頁(yè)。依據(jù)當(dāng)時(shí)法制，建立司法機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)干部是司法部的法定職責(zé)。所以，司法部在建國(guó)初期的司法體制建立中發(fā)揮著核心作用，司法部在當(dāng)時(shí)司法體制中的地位要高于法院。此外，司法機(jī)關(guān)為了獲得快速發(fā)展也不得不借助于行政機(jī)關(guān)。如時(shí)任司法部部長(zhǎng)的史良在《華東司法工作視察報(bào)告》中指出，“各級(jí)政府對(duì)司法工作的關(guān)懷與領(lǐng)導(dǎo)除蘇南、皖北、上海等地外有不少地區(qū)還很不夠……也有不少地方，不重視對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，似乎是可有可無(wú)，因而不善于使用自己的司法力量……不少地區(qū)司法干部懇切向我們要求‘司法工作有人管’”。⑤史良:《華東司法工作視察報(bào)告》，《江西政報(bào)》1951年第8期。所以，在建國(guó)初期，法院在國(guó)家整個(gè)司法體系中的地位并不高，反而司法部在國(guó)家司法體系中的地位要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于最高人民法院，成為全國(guó)法院管理的樞紐。但自1958年司法部黨組全體和部分司局級(jí)干部被打成“反黨集團(tuán)”后，司法行政機(jī)關(guān)在國(guó)家司法體系中的地位一落千丈。隨后，司法部在1959年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整中被撤銷，司法行政工作交由最高人民法院和各省級(jí)人民法院來(lái)負(fù)責(zé)。司法行政工作由最高人民法院和各省級(jí)人民法院行使，不僅“增強(qiáng)了最高法院在橫向關(guān)系中與其他政法機(jī)關(guān)的權(quán)力對(duì)比，更重要的是在縱向?qū)Ρ戎校捎谒痉ㄐ姓w最高法院管理，增強(qiáng)了最高法院對(duì)下級(jí)法院的控制”。⑥侯猛:《經(jīng)濟(jì)體制變遷中的最高人民法院(1949 1978年)》，《政法論壇》2005年第第2期。而且最高人民法院為了進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)地方各級(jí)人民法院的控制，還建立了報(bào)告制度、司法批復(fù)制度等。所以，在全國(guó)司法行政機(jī)關(guān)被撤銷之后，最高人民法院在司法體系中的作用凸現(xiàn)出來(lái)，而且最高人民法院也通過(guò)司法行政管理實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方法院的有效控制。

雖然1980年恢復(fù)組建司法部時(shí)，國(guó)家又將全國(guó)法院的司法行政工作劃歸司法行政機(jī)關(guān)管理，但此時(shí)的法院已非建國(guó)初期處于弱勢(shì)地位的法院，而且法院長(zhǎng)期自己管理其司法行政事務(wù)也產(chǎn)生很多有益經(jīng)驗(yàn)。但新組建的司法行政機(jī)關(guān)不僅財(cái)政保障有困難，①如原江西省司法廳廳長(zhǎng)胡亞賢的回憶生動(dòng)描述了當(dāng)時(shí)的困難?！拔沂苊畷r(shí)，僅有一張任命書，卻沒(méi)有辦公室，沒(méi)有工作人員，沒(méi)有撥開辦經(jīng)費(fèi)。有人開玩笑說(shuō)是‘無(wú)任所’、‘無(wú)兵將’、‘無(wú)經(jīng)費(fèi)’的‘空軍’官員。當(dāng)時(shí)辦公室還沒(méi)有著落，只得暫時(shí)在我家里辦公。但又沒(méi)有辦公桌，連坐的凳子也不夠……在八一禮堂后面，有一個(gè)舊木工車間，可以空出來(lái)應(yīng)急使用。除此之外，公文櫥、鐵皮柜、保險(xiǎn)箱等什么都沒(méi)有。重要一點(diǎn)的東西，如公章、重要文件、少量現(xiàn)金等，特地買了一只人造革手提箱來(lái)存放，專人保管。當(dāng)時(shí)大家戲稱這是‘手提保險(xiǎn)箱’，是司法廳的‘創(chuàng)業(yè)家當(dāng)’?！眳⒁?jiàn)胡亞賢:《發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗精神籌建司法行政機(jī)構(gòu)》，http://www.jxzfw.gov.cn/Html/30th/2008/11/ 757820081126173400.html，2008年11月26日，訪問(wèn)時(shí)間2011年1月19日。而且其人員思想也不穩(wěn)定，認(rèn)為“司法部隨時(shí)可能被重新撤銷”的觀點(diǎn)也有一定的市場(chǎng)。加之司法行政機(jī)關(guān)管理法院司法行政事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)不足，因此，司法行政機(jī)關(guān)在管理法院司法行政事務(wù)時(shí)出現(xiàn)了許多問(wèn)題，引起了一些部門的強(qiáng)烈不滿。如當(dāng)時(shí)有觀點(diǎn)認(rèn)為，“法院的司法行政工作不僅沒(méi)有得到加強(qiáng)，反而受到許多限制，出現(xiàn)了許多掣肘的現(xiàn)象，法院建設(shè)受到削弱，工作受到了影響。對(duì)此，各地反映非常強(qiáng)烈?！雹诤∪A、李漢成:《談法院司法行政工作的自行管理——法院改革探討之五》，《人民司法》1992年第12期。因此，時(shí)任司法部部長(zhǎng)劉復(fù)之在召開上任后第一次司法部黨組會(huì)議時(shí)，指出:“在機(jī)構(gòu)改革和體制改革中，處理好上下左右的關(guān)系，增強(qiáng)內(nèi)部和左鄰右舍的團(tuán)結(jié)”、“凡是扯皮的事情都移交主管部門去辦……進(jìn)一步搞好機(jī)構(gòu)改革、精簡(jiǎn)編制以及某些體制改革”等。③劉復(fù)之:《劉復(fù)之回憶錄》，第336頁(yè)。隨后，司法部第五次黨組會(huì)議決定:“司法部不再管理法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制、助理審判員的任免、審判制度、司法統(tǒng)計(jì)、裝備和經(jīng)費(fèi)工作。這些工作實(shí)際上很難執(zhí)行，應(yīng)全部移交最高人民法院研究管理?！雹軇?fù)之:《劉復(fù)之回憶錄》，第339頁(yè)。

綜上所述，在司法行政機(jī)關(guān)定位的歷史變遷過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性保障以及法院地位的變化發(fā)揮著重要作用，也造就了我國(guó)當(dāng)前司法行政機(jī)關(guān)為“小司法行政機(jī)關(guān)”的格局。當(dāng)然，司法行政機(jī)關(guān)今日之定位是歷史演變的結(jié)果，除其中上述因素的考量，還有很多其他偶然性因素。如上世紀(jì)80年代初期每況愈下的社會(huì)治安狀況等，也在一定程度上影響了司法行政改革的路徑選擇?？偠灾獙⑺痉ㄐ姓C(jī)關(guān)的定位和職能變更置于社會(huì)大背景之下，從中考量為何要確定現(xiàn)行的司法行政體制。

三、我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)定位歷史變遷的反思

司法部恢復(fù)重建時(shí)，時(shí)任魏文伯部長(zhǎng)提出司法行政機(jī)關(guān)有八項(xiàng)任務(wù)，2006年，吳愛(ài)英部長(zhǎng)又提出司法行政機(jī)關(guān)的九大任務(wù)，但這些任務(wù)的范圍卻是存在很大不同的。如前文所述，我國(guó)司法行政工作缺乏一條主線，使得司法行政工作總體上處于一種“漂移”的狀態(tài)。那么，“司法行政”事務(wù)是否存在一種應(yīng)然范圍或基本規(guī)律，從而使國(guó)家司法行政工作的發(fā)展更為有序?筆者認(rèn)為，要解決這一問(wèn)題，首先要確定司法行政機(jī)關(guān)在我國(guó)司法體系中的定位，以此為基礎(chǔ)才能合理配置司法行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。

(一)我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)的應(yīng)然定位

依據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”。國(guó)務(wù)院設(shè)立司法部，是主管全國(guó)司法行政工作的國(guó)務(wù)院組成部門。1998年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)司法部職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，開篇明確了我國(guó)司法部的定位，“根據(jù)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》設(shè)置司法部，司法部是主管全國(guó)司法行政工作的國(guó)務(wù)院組成部門?！彼?，我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)的應(yīng)然定位就是主管我國(guó)司法行政事務(wù)的機(jī)關(guān)。

既然司法行政機(jī)關(guān)是主管司法行政事務(wù)的機(jī)關(guān)，那么其與司法機(jī)關(guān)是何種關(guān)系呢?有的觀點(diǎn)認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)是“政法機(jī)關(guān)的組織部、宣傳部、教育部和后勤部”;有的觀點(diǎn)認(rèn)為“司法行政機(jī)關(guān)不同于一般司法機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)，顧名思義，即是實(shí)施、執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)，一般指公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)，它們各自依法享有偵查、檢察、審判等權(quán)力。司法行政機(jī)關(guān)不具體地‘司法’，而是管理與‘司法’密切聯(lián)系的司法機(jī)關(guān)的行政事務(wù)工作，以輔助國(guó)家法律的實(shí)施，保障國(guó)家的司法機(jī)器得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)”①宮曉冰、張鳴起:《我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)》，《現(xiàn)代法學(xué)》1983年第2期。;還有的觀點(diǎn)認(rèn)為司法行政是“第四道工序”，“公安偵查、檢察批捕起訴、法院審判、司法改造，這四道法律程序，對(duì)加強(qiáng)互相配合、互相制約是有利的”②劉復(fù)之:《劉復(fù)之回憶錄》，第342頁(yè)。等。筆者認(rèn)同司法行政機(jī)關(guān)是“政法機(jī)關(guān)的組織部、宣傳部、教育部和后勤部”的觀點(diǎn)。依據(jù)當(dāng)前關(guān)于權(quán)力屬性分類的一般說(shuō)法，權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。司法行政工作就是司法權(quán)行使過(guò)程中的行政性工作。該行政性工作是為司法服務(wù)的，以保障司法工作的順利進(jìn)行為目的。所以，司法行政機(jī)關(guān)是為司法機(jī)關(guān)服務(wù)的，通過(guò)提供完善的行政行服務(wù)以保障司法機(jī)關(guān)順利履行法定職責(zé)。

(二)我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)管理法院、檢察機(jī)關(guān)的主要司法行政事務(wù)

有關(guān)司法、司法機(jī)關(guān)的概念可謂是汗牛充棟，有廣義說(shuō)、狹義說(shuō)、折中說(shuō)等多種觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，狹義說(shuō)更多的為理論界所采納，也是“文革”之前特別是建國(guó)之前司法實(shí)踐中的用法。但自1979年法院、檢察機(jī)關(guān)等恢復(fù)重建以來(lái)，實(shí)踐應(yīng)用中的司法和司法機(jī)關(guān)越來(lái)越傾向于廣義上的司法和司法機(jī)關(guān)，不僅包括法院，還包括檢察機(jī)關(guān)，有些甚至也包括公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)。既然理論和實(shí)踐在有關(guān)司法和司法機(jī)關(guān)的界定上出現(xiàn)了分野，而且立法中也未明確規(guī)定我國(guó)司法機(jī)關(guān)的范圍，筆者認(rèn)為，我們可以跳出這種理論上的爭(zhēng)論，以問(wèn)題為導(dǎo)向，探討國(guó)家立法者對(duì)司法、司法機(jī)關(guān)以及司法行政的理解。因?yàn)榉墒怯闪⒎ㄕ咧贫ǎ麄冊(cè)谠~匯的運(yùn)用上在一定時(shí)期內(nèi)存在穩(wěn)定性，從而在總體上保持法律發(fā)展的穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性。從近三次黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告來(lái)看，報(bào)告中所稱的“司法”和“司法機(jī)關(guān)”包括法院和檢察機(jī)關(guān)。此外，在中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中也采用類似的說(shuō)法，“優(yōu)化司法職權(quán)配置方面，主要是對(duì)完善偵查手段和措施，完善職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督，完善訴訟法律制度，完善民事執(zhí)行體制，完善人民參與監(jiān)督司法的法律制度，健全維護(hù)司法權(quán)威的相關(guān)制度等方面提出了改革意見(jiàn)，以進(jìn)一步保障審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)?！睆纳鲜鲆?guī)范性文件中來(lái)看，我國(guó)立法者已經(jīng)基本上接受了司法機(jī)關(guān)包括法院和檢察機(jī)關(guān)的用法。以此為基礎(chǔ)，再重新審視我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)服務(wù)的對(duì)象，筆者認(rèn)為，司法行政機(jī)關(guān)提供行政性服務(wù)的對(duì)象應(yīng)包括法院和檢察機(jī)關(guān)。

雖然法院、檢察機(jī)關(guān)各自管理其司法行政事務(wù)的體制，在“文革”后恢復(fù)重建時(shí)期發(fā)揮了重大作用，特別是在完善各級(jí)法院、檢察機(jī)關(guān)體系以及司法干部的培訓(xùn)方面起了關(guān)鍵性作用。但隨著我國(guó)審判、檢察工作的快速發(fā)展，這種法院、檢察機(jī)關(guān)各自管理其司法行政事務(wù)的體制也產(chǎn)生了諸多弊端，如法院管理行政化等。③當(dāng)然，產(chǎn)生法院管理行政化等問(wèn)題的原因是多方面的，其中法院自己負(fù)責(zé)司法行政事務(wù)的管理體制是非常重要的一個(gè)方面。法院、檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)司法行政事務(wù)，也使得法院、檢察機(jī)關(guān)無(wú)法集中精力履行審判職能和檢察職能。此外，近些年來(lái)愈演愈烈的法院、檢察機(jī)關(guān)司法地方化，使得國(guó)家開始反思當(dāng)前的法院、檢察機(jī)關(guān)管理體制存在的問(wèn)題。黨的十六大報(bào)告明確提出，改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)物管理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離。當(dāng)然，也有觀點(diǎn)認(rèn)為該報(bào)告僅僅是表明了要在法院、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)審判、檢察與行政的分離，④持該觀點(diǎn)的理由是:(1)如果將法院司法行政事務(wù)分離出去，由司法行政部門來(lái)管，只會(huì)使“兩院”受到更多的行政制約，不利于維護(hù)司法的獨(dú)立和公正;(2)法院、檢察院的司法行政事務(wù)非常繁雜，司法行政部門無(wú)法深入了解法、檢兩院在司法行政事務(wù)方面的需求，由它來(lái)管還會(huì)增加環(huán)節(jié)，增加成本，降低效率;(3)在我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)普遍還很緊張甚至還沒(méi)有保障的情況下，司法行政部門管理法、檢兩院司法行政事務(wù)，不僅可能導(dǎo)致司法行政經(jīng)費(fèi)被擠占、挪用，還可能導(dǎo)致分配不公，產(chǎn)生新的矛盾;(4)從國(guó)外情況看，美國(guó)、日本等國(guó)家都由法院自行管理其司法行政事務(wù)。參見(jiàn)孫業(yè)群:《司法行政權(quán)的歷史、現(xiàn)實(shí)與未來(lái)》，北京:法律出版社，2004年，第240 241頁(yè)。而且近些年來(lái)的法院、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部改革也是沿著這種路子走的。筆者認(rèn)為，采取哪種模式的修改方案是另外一個(gè)問(wèn)題，筆者將在下文詳細(xì)論述。但十六大報(bào)告起碼反映了這樣一種思路，即國(guó)家已經(jīng)不滿意當(dāng)前的司法行政與審判、檢察合一的體制，開始思考構(gòu)建司法行政與審判、檢察分離的體制。

在構(gòu)建司法行政與審判、檢察相分離的體制時(shí)，存在不同的思路，如上文提到的法院、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部司法行政與審判、檢察相分離，再如，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)分離，由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法院、檢察機(jī)關(guān)的主要司法行政事務(wù)等。至于采取那種體制，筆者同意第二種觀點(diǎn)，即由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法院、檢察機(jī)關(guān)的主要司法行政事務(wù)。上文分析了司法行政機(jī)關(guān)在過(guò)去60多年間定位和職權(quán)轉(zhuǎn)變的考量因素，如檢察機(jī)關(guān)的一般法律監(jiān)督職能和領(lǐng)導(dǎo)體制以及法院地位的提升等。但這些左右當(dāng)時(shí)司法行政職能變更的因素，現(xiàn)在都已經(jīng)發(fā)生了變化，使得采用司法行政與審判、檢察合一體制的基礎(chǔ)已經(jīng)產(chǎn)生動(dòng)搖或不復(fù)存在了。具體來(lái)說(shuō):(1)檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督職能的廢除和雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的確立，使得檢察機(jī)關(guān)不再是國(guó)家最高的監(jiān)督者，而成為刑事案件的追訴者。上文論述到，我國(guó)建國(guó)初期改由檢察機(jī)關(guān)自己負(fù)責(zé)其司法行政事務(wù)，很重要的原因就是檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督職能和垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。但這兩項(xiàng)制度先后被廢除，我國(guó)憲法確立了檢察機(jī)關(guān)刑事案件追訴職能和雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，檢察機(jī)關(guān)向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和本級(jí)地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。檢察機(jī)關(guān)職能和領(lǐng)導(dǎo)體制的轉(zhuǎn)變，使得當(dāng)時(shí)確立檢察機(jī)關(guān)自己負(fù)責(zé)司法行政事務(wù)的條件已經(jīng)改變。當(dāng)然，歷史條件的改變并不必然引起現(xiàn)行檢察體制的變化。但這種歷史條件的變化，在一定程度上補(bǔ)充了有關(guān)司法行政權(quán)與檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性之間的爭(zhēng)論，對(duì)于進(jìn)一步探討司法行政權(quán)的范圍具有重要意義。(2)檢察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制正被削弱，省級(jí)檢察一體化程度不斷加強(qiáng)，為省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)檢察機(jī)關(guān)的司法行政事務(wù)提供契機(jī)。2007年最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)》，明確提出要加強(qiáng)檢察工作一體化機(jī)制建設(shè)。目前在檢察系統(tǒng)內(nèi)一種比較清晰的改革思路就是，在堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的前提下、以檢察首腦為核心進(jìn)行全國(guó)檢察院的“檢察一體化”改革，如確立上級(jí)院檢察長(zhǎng)對(duì)下級(jí)院檢察長(zhǎng)的提名權(quán)等。①?gòu)堉俱?《對(duì)中國(guó)“檢察一體化”改革的思考》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期?！皺z察一體化”改革極大削弱了地方對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，大大強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。所以，“檢察一體化”改革要求由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)檢察機(jī)關(guān)的人事、裝備等司法行政事務(wù)。當(dāng)前的“檢察一體化”一般以各省域?yàn)閱挝?，這強(qiáng)化了各省級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)和行政控制。所以，如果將檢察機(jī)關(guān)的司法行政與檢察業(yè)務(wù)剝離的話，可以省、自治區(qū)、直轄市為單位，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的司法行政事務(wù)。(3)隨著司法行政工作的快速發(fā)展，司法行政機(jī)關(guān)已經(jīng)有能力管理法院、檢察機(jī)關(guān)的司法行政事務(wù)。1982年將法院司法行政事務(wù)收歸法院自己管理的重要原因，就是司法機(jī)關(guān)不熟悉業(yè)務(wù)，沒(méi)有能力管理法院的司法行政事務(wù)等。經(jīng)過(guò)30多年來(lái)的發(fā)展，我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)取得迅速發(fā)展，不僅在隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障等方面有快速發(fā)展，而且司法行政機(jī)關(guān)的地位也有顯著提高，成為繼公、檢、法之后的第四大政法機(jī)關(guān)。至于司法行政機(jī)關(guān)是否有能力管理法院、檢察機(jī)關(guān)的司法行政事務(wù)，筆者認(rèn)為，這一問(wèn)題是實(shí)踐層面的問(wèn)題，需要在實(shí)踐中去解決。而且建國(guó)初期的司法部無(wú)論是在隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障等方面都無(wú)法與今日之司法行政機(jī)關(guān)相提并論，但當(dāng)時(shí)其管理水平卻一點(diǎn)也不差，為各級(jí)法院、檢察機(jī)關(guān)的組建以及干部培訓(xùn)作出巨大貢獻(xiàn)。1982年將法院司法行政事務(wù)收歸法院自己管理的主要問(wèn)題已經(jīng)得到有效解決，法院管理自己司法行政事務(wù)的體制出現(xiàn)合法性危機(jī)。因此，司法行政機(jī)關(guān)將法院、檢察機(jī)關(guān)主要司法行政事務(wù)收歸統(tǒng)一管理的時(shí)機(jī)已經(jīng)到了。

(三)司法行政機(jī)關(guān)管理法院、檢察機(jī)關(guān)的主要司法行政事務(wù)，并不會(huì)干涉法院、檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)

司法行政機(jī)關(guān)總司“全國(guó)司法行政事宜”，管理法院、檢察機(jī)關(guān)的司法行政事務(wù)，很容易引發(fā)行政機(jī)關(guān)干擾法院、檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的擔(dān)心。如有學(xué)者認(rèn)為:“現(xiàn)在各級(jí)司法行政部門為當(dāng)?shù)卣穆毮軝C(jī)關(guān)，其人財(cái)物都依賴地方政府，如果由各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)來(lái)作為法院外部管理機(jī)構(gòu)，現(xiàn)實(shí)司法行政機(jī)關(guān)的地位使得現(xiàn)在司法權(quán)力的地方化問(wèn)題難以解決，反而可能使得現(xiàn)實(shí)中上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院某方面的管理工作所取得的一些經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)也不復(fù)存在。在地方利益剛性增強(qiáng)的今天，不難想像，實(shí)行行政型法院管理模式將對(duì)司法獨(dú)立產(chǎn)生更加不利的后果?！雹谛姓湍Ｊ绞侵阜ㄔ汗芾硎怯尚姓块T控制的，行政部門對(duì)法院管理事務(wù)享有決策權(quán)，行政部門向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。參見(jiàn)梁三利:《法院管理模式研究》，南京理工大學(xué)博士論文，2008年，第42、168頁(yè)。還有學(xué)者從民國(guó)時(shí)期司法行政權(quán)的無(wú)限擴(kuò)大與司法權(quán)的相對(duì)縮小角度論證，認(rèn)為“司法行政部隸屬于司法院時(shí)，尚且存在行政干預(yù)司法之嫌，把司法行政從司法院劃出后，行政對(duì)司法的干預(yù)更加堂而皇之，司法院職掌僅剩下狹義上的司法權(quán)，司法權(quán)受到人為割裂，妨害了司法權(quán)的獨(dú)立……反映最為強(qiáng)烈的呼聲自然來(lái)自司法院所屬的有關(guān)機(jī)關(guān)，他們多從如何確保司法行政權(quán)與司法權(quán)的協(xié)調(diào)運(yùn)作方面對(duì)現(xiàn)有體制進(jìn)行抨擊，倡言司法行政權(quán)應(yīng)由司法院收回的意義。學(xué)者們則更多從司法權(quán)的統(tǒng)一等學(xué)理角度進(jìn)行闡述?！雹蹚埲噬?《司法行政權(quán)的無(wú)限擴(kuò)大與司法權(quán)的相對(duì)縮小——論南京國(guó)名政府時(shí)期的司法行政部》，《民國(guó)檔案》2002年第4期。

筆者認(rèn)為，專家學(xué)者們的上述擔(dān)心不無(wú)道理，畢竟我國(guó)當(dāng)前法院、檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)受到非法干涉現(xiàn)象較為嚴(yán)重，而且愈演愈烈的法院、檢察機(jī)關(guān)地方化也進(jìn)一步加重了我們的這種擔(dān)心。但上述觀點(diǎn)誤解了一種邏輯關(guān)系，即法院、檢察機(jī)關(guān)不獨(dú)立導(dǎo)致了司法行政機(jī)關(guān)可能會(huì)干涉其獨(dú)立行使職權(quán)，而非司法行政機(jī)關(guān)可能干涉法院、檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)而導(dǎo)致了法院、檢察機(jī)關(guān)不獨(dú)立。因?yàn)樵诟缮娣ㄔ?、檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的因素中，核心因素是來(lái)自各級(jí)地方黨委及政府的干擾，而非政府職能部門。政府職能部門是貫徹各級(jí)黨委或政府首長(zhǎng)的意志。所以，真正可能影響法院、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的是各級(jí)黨委或政府及其首長(zhǎng)。此外，司法行政機(jī)關(guān)管理法院、檢察機(jī)關(guān)司法行政事務(wù)并不意味著司法行政機(jī)關(guān)主管法院、檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)。以人事制度為例。依據(jù)我國(guó)《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》的相關(guān)規(guī)定，審判員、檢察員須由各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)任免。既然法律規(guī)定了審判員、檢察員的任免機(jī)關(guān)，那么如果司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法院、檢察機(jī)關(guān)的司法行政事務(wù)，其業(yè)務(wù)范圍也只能是考核、材料整理等方面。為了避免形成“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行、內(nèi)行巴結(jié)外行的惡性循環(huán)”，許多國(guó)家司法行政部門通過(guò)協(xié)議、備忘錄等授予法官尤其是內(nèi)部管理以較大權(quán)力，如英國(guó)最高法院內(nèi)部自治管理、德國(guó)司法部成員的司法化以及加拿大法院行政型向有限司法自治型模式的轉(zhuǎn)換等。所以，在構(gòu)建我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)主管法院、檢察機(jī)關(guān)主要司法行政事務(wù)時(shí)，保障法官、檢察官集中精力處理案件與避免行政干預(yù)法院、檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)是兩個(gè)基本原則。具體來(lái)說(shuō):第一，實(shí)現(xiàn)法院、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部司法行政與審判、檢察業(yè)務(wù)和人員的完全分離。司法行政事務(wù)由司法行政機(jī)關(guān)主管，而審判、檢察業(yè)務(wù)則由法院、檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第二，法院、檢察機(jī)關(guān)的一般司法行政事務(wù)由司法行政機(jī)關(guān)主管，法院、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的司法行政人員予以協(xié)助。第三，重大的司法行政事務(wù)，如法官、檢察官的考核、晉升等，則應(yīng)由資深法官、檢察官以及非法官(可以是政治家或其他職業(yè)的人員)組成的司法委員會(huì)負(fù)責(zé)。司法委員會(huì)置于司法部和省級(jí)司法廳之下，其成員由司法部以及省級(jí)司法廳首長(zhǎng)提名。

司法行政機(jī)關(guān)在過(guò)去60多年間，設(shè)了撤，撤了又設(shè);其職能也歷經(jīng)變化。面對(duì)司法行政機(jī)關(guān)的歷次變革，我們難以找到一條變革的主線，無(wú)法找到歷次司法行政機(jī)關(guān)變革之間的共同宗旨。相反，歷次司法行政機(jī)關(guān)的變革，更多的是基于一種當(dāng)時(shí)政策上的考量，而較少去探尋司法行政發(fā)展的基本規(guī)律。所以，從總體上看，我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)的發(fā)展呈現(xiàn)一種無(wú)序狀態(tài)。而且隨著近些年來(lái)法院、檢察院改革步伐的加快，司法行政機(jī)關(guān)更是被邊緣化，無(wú)法有效參與到法院、檢察院的改革中去。凡此種種，都源于當(dāng)前對(duì)司法行政定位不清。因此，合理界定司法行政機(jī)關(guān)的定位是我國(guó)當(dāng)前司法行政研究的首要課題。