姜 杰，臧星辰，陸 翼

（南京工業(yè)大學 法律與行政學院，江蘇 南京211815）

從公車改革的困境淺析解決權(quán)力腐敗的問題的路徑選擇

姜 杰，臧星辰，陸 翼

（南京工業(yè)大學 法律與行政學院，江蘇 南京211815）

中國的公車改革已經(jīng)進行了17個年頭。公車需要改革早已達成社會共識，那么為何還會陷入屢改屢敗的尷尬境地呢？因為公車是中國封建“轎子”文化在當代的延伸，公車問題是中國權(quán)利腐敗的一個縮影，公車改革的深層含義則是對權(quán)力腐敗的整治。公車改革屢遭困境是因為受到了價值觀念、權(quán)利主體、制度等方面的制約，所以公車改革才會屢改屢敗，本文將以公車改革的困境，來淺析中國特權(quán)制約的路徑選擇。

公車改革；權(quán)力制約；權(quán)力制約路徑

一、公車改革困境的原因分析

（一）基于價值理念方面的阻礙

中國經(jīng)歷了漫長的封建社會，封建文化中有很多消極的因素阻礙著公車改革?！肮俦疚弧笔欠饨ü倭胖贫鹊幕咎卣?。季建林曾在《北京日報》上撰文指出：以官為重的封建思想流傳了幾千年，至今尚有很深影響。首先表現(xiàn)在：公共制度與決策設計中將“官”的利益放在優(yōu)先和第一位，甚至專門為照顧“官”的利益設計某些制度與政策。如：企業(yè)改制中讓“經(jīng)營層”控股；公車制度改革中給予高額的“車貼”，有的干部一年得到的“車貼”居然能買一輛車；公務員可以“購買”大大低于市場價格的“公務員公寓”等。表現(xiàn)之二是：在公務員的體系中存在著森嚴的等級級制度。下級對上級唯馬首是瞻。某些地區(qū)處于下級的官員甚至將所有領導的車牌號抄錄下來，私下作為“護官符”傳閱。表現(xiàn)之三：“三年清知府，十萬雪花銀”現(xiàn)象仍然存在，近幾年來更出現(xiàn)貪官級別低等化，涉案資金巨額化趨勢。

公車的使用，除部分滿足公務之需外,更多的成了一種福利待遇,甚至是一種權(quán)力、地位的象征。坐專車、高級車在很大程度上就意味著身份地位高和權(quán)力大。所以公車改革對于官員來說失去的不僅是公車隨心所欲為自己所用的機會，更是對現(xiàn)有官員“官本位”價值理念的挑戰(zhàn)。這無疑增加了公車改革的難度。

（二）基于公車改革主體層面對公車改革的阻礙

1.公車使用主體的特殊性

雖然公車的使用存在著管理，但是管理只能“控制”外出公務的一般辦事人員，控制不了領導用車。公車的使用者是權(quán)力擁有者，他們往往代表著其單位的形象，需要與其級別相等的用車服務，而其用車標準基本也是自主制定，他們在這方面擁有無可復制的話語權(quán)。

2.公車使用主體成多元化趨勢

中國社會科學院與馬克思主義研究院研究員、中國馬克思主義研究二部副主任辛向陽指出，現(xiàn)在的權(quán)利腐敗呈現(xiàn)群體化的特征，不在是由個人撈錢的“小腐敗”，而是上升為集體福利、揮霍公款的“大腐敗”；與其對應的是公車的濫用。在一些機關(guān)，公車私用己習以為常：公車旅游、接送子女上學、為親朋好友跑婚喪嫁娶，少數(shù)司機甚至開“黑車”撈外塊，假公肥私。公車加油、維修方面漏洞也較大，修車拿回扣已屢見不鮮。

另外公務員作為公車“公車濫用”的“既得利益”，雖然這種既得利益得來的并不合法，但是一旦失去，仍然會有受到侵害的感覺。不僅如此，公務員又是公車制度改革的制定者，公車改革無疑是讓公務員自己自斷手臂，向自己開戰(zhàn)，這又是何嘗之難。

（三）基于制度方面的阻礙

1.制度方面的阻礙首先表現(xiàn)在現(xiàn)有公車制度的使用制度的不完善?，F(xiàn)行公務用車制度的特點是實物供給、單位所有、多途徑補貼運轉(zhuǎn)費用。其體制上的支撐基礎,是計劃經(jīng)濟下的財務支出制度和低工資高福利的公務員收入分配制度。在這種體制下,公務用車資源得不到合理配置和有效利用,公車使用不合理、不經(jīng)濟和低效率,公車是否得到經(jīng)濟合理的使用與用車者的收益不相關(guān),用車人毋須承擔用車成本,甚至可以從不合理使用中獲得更多的好處。冰凍三尺非一日之寒，要改變現(xiàn)有制度，使需要時間和努力的。

2.公車監(jiān)管機制的不完全。公車的監(jiān)管制度有具體的可以分為內(nèi)部監(jiān)管，和外部監(jiān)管，內(nèi)部監(jiān)管是存在的，但是孟德斯鳩曾說過，“權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗[1]”。人一旦擁有權(quán)力，便會無限擴大所擁有的權(quán)力，直到遇到界限為止，基于以上所說，便可直到內(nèi)部監(jiān)督是多么的乏力和缺少強制性，縱然有一定的作用，也是僅對一般辦事員的用車有一定的約束。至于外部監(jiān)管。 政府機構(gòu)往往無視媒體和公民的知情權(quán)不愿公開公車信息,即使迫于中央的壓力，將公車的信息公布于政府的網(wǎng)站上,則只是作為形象展示器。但是內(nèi)容過于簡單、信息缺乏時效性,存在著明顯的應付上級，愚弄公眾的現(xiàn)象。由于信息的封鎖和阻滯使媒體和公眾希望了解且有權(quán)利了解的信息處于缺位或真空的狀態(tài)。

3.全國缺少統(tǒng)一的公車改革意見和公車改革原則[2]，造成長期以來的公車改革只是有個別城市，個別部門牽頭分散實施。單純的公車改革制度，單純的車改缺少相關(guān)制度進行系統(tǒng)、配套性改革。

二、權(quán)力制約路徑的選擇[3]

基于上面對于公車改革困境的討論，我們可以淺析出權(quán)力制約的路徑，應從觀念、制度及制度的實施三方面，來完善我國的權(quán)力制約機制。

（一）觀念路徑：樹立權(quán)力制約為核心的有限政府理念。具有“社會至上”或者“公民至上”的服務理念都要以權(quán)力制約為核心的責任型政府作為其基礎。具體的說權(quán)力制約的觀念路徑應該表現(xiàn)為：一是通過權(quán)力規(guī)范和權(quán)力約束價值觀念本身的灌輸與教化。作為政府應該機制主動的開展有關(guān)權(quán)力規(guī)范、權(quán)力制約、有限政府等方面知識的教育。作為政府成員也應當自覺的學習和領會諸如權(quán)力規(guī)范、權(quán)力制約與有限政府等方面的知識與理念。教育與自我教育應該是政府成員真正樹立權(quán)力制約和有限政府價值觀的根本之道。二是通過權(quán)力制約制度規(guī)則的固化和引導。在有限政府的構(gòu)建中，權(quán)力制約操作范式尤其是與之對應的規(guī)則范式都是有限政府的實現(xiàn)工具。但是，它們也可以通過其規(guī)范與約束來反過來進一步強化與鞏固權(quán)力規(guī)范與權(quán)力制約的價值觀念，同樣路徑還可以引導與啟發(fā)政府新成員樹立這種價值觀。三是通過有限政府操作案例的示范與感化。即成功的有限政府建立的操作案例對政府成員具有較好的示范與感化作用，使他們通過對一些先進事例和模范榜樣的學習與模仿，在潛移默化中接受權(quán)力規(guī)范和權(quán)力制約的價值觀念。

（二）建立與健全權(quán)力制約的規(guī)則路徑，具體而言，規(guī)則制度可大致解釋為組織運行過程中所依據(jù)的規(guī)范、規(guī)約、原則、法律、政策、標準、程序、方式以及體制、機制、機構(gòu)等。而權(quán)力制約的規(guī)則制度主要體現(xiàn)在規(guī)范權(quán)力使用法律的法規(guī)、規(guī)范權(quán)力使用道德、等之中。建立與健全權(quán)力制約規(guī)則制度是促進民主和服務價值觀念現(xiàn)實化與外在化的重要通道，也是建立有限政府操作理念及行為有序性和高效性的必要條件，它對于有限政府的實現(xiàn)程度和實現(xiàn)質(zhì)量都是至關(guān)重要的。在有限政府的構(gòu)建中其主要表現(xiàn)為：一是對權(quán)力規(guī)范和權(quán)力制約價值觀念的承載與落實。政府除了有限政府理念還存在著學習型政府、節(jié)約型政府等理念。當它們發(fā)生價值觀念沖突時，能否堅持權(quán)力規(guī)范和權(quán)力制約的價值理念是能否建立與完善有限政府制度的核心和根本所在。二是對有限政府不同方面的對接與回應，有限政府的操作理念及行為可以區(qū)分為不同形式、不同內(nèi)容和不同主體等不同方面，但任何方面的操作行為都需要有法可依和有章可循。因而，必須對應這些不同方面的操作理念及行為來科學合理地設立與統(tǒng)籌權(quán)力制約制度體系。三是權(quán)力制約制度與其他責任規(guī)則制度以及其自身不同方面之間的協(xié)調(diào)與互補。政府本身就是一個多功能的有機整體，有限政府的建立也是一個復雜的系統(tǒng)工程，其中也必然需要政府不同的規(guī)則制度配合與協(xié)調(diào)。

（三）確立與優(yōu)化有限政府建立的操作路徑，與“觀念路徑”相比，“操作路徑”就是指更為具體的價值理念及其指導下的具體實施行為。在這里，“權(quán)力制約”、“權(quán)力規(guī)范”、“責任政府”等都是實現(xiàn)有限政府價值觀念中極為重要的操作性價值理念。顯然，確立與優(yōu)化權(quán)力制約型政府的操作路徑是有限政府實現(xiàn)的最終保障之一。其重要表現(xiàn)為：一是對權(quán)力規(guī)范和權(quán)力制約觀念的貫穿與滲透。每一種具體操作理念及行為背后都能折射和透視出一種價值觀念，而不同價值觀念的沖突必然也會最終影響到有限政府確立與優(yōu)化。二是對權(quán)力制約型政府規(guī)則制度的遵循與執(zhí)行。運用權(quán)力規(guī)范和權(quán)力制約的價值觀念引導和統(tǒng)領有限政府建立的操作路徑是一個優(yōu)化的過程。三是對權(quán)力制約理念同與之相關(guān)的其他操作理念及行為之間的銜接與交融。權(quán)力制約型政府操作理念及其行為包括很多方面的內(nèi)容，如權(quán)力制約法治、規(guī)范權(quán)力的道德、績效評估、政府職能轉(zhuǎn)變、有限政府理念教育等，而優(yōu)化有限政府的操作路徑也在于對它們進行對接與整合，從而不斷地確立和優(yōu)化權(quán)力制約型政府的理念及行為。

[1]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務印書館，2010.

[2]張俊艷，李璐，姜福洋.低碳社會建設中我國公車制度改革的對策研究[J].北京交通大學學報，2010.

[3]黃愛寶.責任政府構(gòu)建與政府生態(tài)責任[J].理論探討，2007.