□文/趙建敏
(河北金融學(xué)院 河北·保定)
幾年前在我國農(nóng)村興起的新民居建設(shè),到目前已經(jīng)在全國20多個省市如火如荼般展開。新民居建設(shè),顧名思義是以改善農(nóng)村居住狀況,提升農(nóng)民生活質(zhì)量為首要目的,因此被形象的稱為“農(nóng)民上樓運動”?!稗r(nóng)民上樓”涉及廣大農(nóng)村千家萬戶,關(guān)系每一名農(nóng)民的切身利益,是一個值得關(guān)注的現(xiàn)實問題。
(一)新民居建設(shè)實施背景。2005年黨的十六屆五中全會上提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)。新農(nóng)村建設(shè)是小康社會的重要內(nèi)容,與建設(shè)“和諧社會”息息相關(guān)。什么是新農(nóng)村?農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心主任柯炳生說,所謂“新農(nóng)村”應(yīng)該包括五個方面,即新房舍、新設(shè)施、新環(huán)境、新農(nóng)民、新風(fēng)尚。這五者缺一不可,共同構(gòu)成小康社會“新農(nóng)村”的范疇。其中,“新房舍”放在首要位置,可見,改善農(nóng)村居住狀況是“新農(nóng)村”建設(shè)的重要任務(wù)。因此,2006年開始在全國農(nóng)村興起“新民居建設(shè)”,此建設(shè)直接關(guān)系著廣大農(nóng)民居住條件的改善和生活質(zhì)量的提升,影響著新農(nóng)村建設(shè)的深度和廣度。
與此同時,另一項同樣和農(nóng)民利益密切相關(guān)的工作也在進行,即“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策試點工作。2004年10月,國務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革土地管理的決定》,明確“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理,城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”,開始在各地試點城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”制度。2008年又發(fā)布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》,規(guī)定試點地區(qū)將擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)捆綁在一起,以等面積共同組成建新拆舊項目區(qū),實現(xiàn)耕地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的共同增加。到現(xiàn)在,參與試點的省份已經(jīng)達到了24個。
因此,“新民居建設(shè)”就和“增減掛鉤試點政策”緊密相連,各地通過“拆村并居”、“遷村并點”等具體的方式建設(shè)新民居樓房,讓農(nóng)民集中居住,將其原來的宅基地復(fù)墾,整理出新耕地,大量增加建設(shè)用地指標(biāo)。所以,“新民居建設(shè)”不只是一項給農(nóng)民蓋新房的簡單工作,而是涉及到農(nóng)村耕地、農(nóng)村建設(shè)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地協(xié)調(diào)利用的綜合工程,是一項既關(guān)乎農(nóng)民生活、又關(guān)乎農(nóng)民生產(chǎn)的大事,是目前農(nóng)村工作的重點。
(二)新民居建設(shè)在河北省開展情況。2008年初,河北省組織開展農(nóng)村新民居“十百千”示范工程(即在全省建立10個以上樣板村、推廣農(nóng)村新民居優(yōu)秀設(shè)計方案100套、建設(shè)樣板房1,000套),當(dāng)時提出的目標(biāo)是通過政府引導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃,改變農(nóng)村傳統(tǒng)的建房模式,改善和提升農(nóng)民的居住條件和生活質(zhì)量。同年,國家《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》出臺,河北省和其他20多個省市一起獲得了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的資格。從此,河北省的新民居建設(shè)就和“增減掛鉤試點政策”緊密地結(jié)合了起來。
河北省農(nóng)村建設(shè)用地的使用屬于粗放型,閑置浪費現(xiàn)象較多。根據(jù)第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù),全省村莊建設(shè)用地1,761萬畝,人均占地達到295平方米,村莊建設(shè)用地占全部建設(shè)用地的58.4%。另外,全省不同程度存在“空心村”現(xiàn)象的村莊約有7,500個,占全部村莊的15%左右,空心村面積平均在20%多,造成土地閑置浪費達60萬畝左右。所以,河北省的新民居工程更加重視城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,河北省國土資源廳《關(guān)于做好農(nóng)村新民居示范工程建設(shè)用地管理工作的實施意見》提出,新民居建設(shè)中,“要充分利用好國家‘城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少’相掛鉤的政策”。2009年河北省提出,到2012年“改造”15%的村莊,騰出50萬畝建設(shè)用地。
幾年來,和增減掛鉤相聯(lián)系的新民居建設(shè)在河北省大規(guī)模展開。如保定曲陽縣首個新民居聯(lián)村建設(shè)示范村在靈山鎮(zhèn)小赤澗村開工建設(shè),三個行政村更名為聯(lián)村,按照“強村帶弱村”發(fā)展理念,走“抱團式”發(fā)展之路。如保定安國市根據(jù)村莊區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素,確定了宅基地入股、開發(fā)商全資購買舊村莊、以地?fù)Q新房等開發(fā)模式。
新民居建設(shè)作為與“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”相關(guān)的綜合性工程,作為一項新興的工作,實施過程中必然存在困難性、長期性。在新民居建設(shè)過程中還存在如下問題需要解決:
(一)宣傳不夠,農(nóng)民易產(chǎn)生抵觸心理。農(nóng)戶,特別是年齡較大的農(nóng)民多有安于現(xiàn)狀的思想。如果對新政策宣傳不到位,農(nóng)民在思想上對新民居建設(shè)認(rèn)識不清晰,容易與政府之間發(fā)生誤解。并且新民居與農(nóng)民現(xiàn)有居住的房屋有較大區(qū)別,所以有的農(nóng)民對住上新房的信心不足、積極性不高。對于賠償問題、安置問題、農(nóng)民失地后生活問題有所擔(dān)憂,所以有些地方的農(nóng)民出現(xiàn)抵制搬遷,而基層工作人員在建設(shè)中出現(xiàn)暴力拆遷。因此,加大國家相關(guān)政策的宣傳與落實,“新民居建設(shè)”這任重道遠的工作才有可能順利開展。
(二)各地征地補償標(biāo)準(zhǔn)不一,易產(chǎn)生不公平?,F(xiàn)在的新民居建設(shè)是分區(qū)域開展,各地在征地補償過程中,貧富差距帶來的影響也相應(yīng)而生,補償標(biāo)準(zhǔn)很難協(xié)調(diào)。有的區(qū)域現(xiàn)行的補償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民生活補助不合理,比如只對合法確權(quán)的房屋面積安置補償,對超出面積的僅按成本價補償甚至不補償,對宅基地不補償或補償標(biāo)準(zhǔn)偏低,與同類同地段商品房比、與土地拍賣出讓價格比,差距懸殊。而且補償標(biāo)準(zhǔn)較單一,無法適應(yīng)不同地區(qū)的補償需求,甚至出現(xiàn)補償不公平的現(xiàn)象。
(三)新民居的實用性與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。新民居建設(shè)中的撤村并居是設(shè)一個中心村,將附近幾村合并成一個新村,就如建立一個居民小區(qū)。新的居住地往往離農(nóng)田較遠,影響工作效率,又加重了農(nóng)機的損耗,不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。且農(nóng)民上樓后,對農(nóng)具的存放、家畜飼養(yǎng)均有影響。另外,現(xiàn)在農(nóng)村留守的多是婦女、老人、孩子,去距離居住地較遠的農(nóng)田,人身安全、財產(chǎn)安全也不易保障。并且建設(shè)新生活區(qū)成本較高,農(nóng)民要承擔(dān)新民居的高額費用;另外,公共設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等更加大了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),使農(nóng)民貧困,所以要切實做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作。
(四)土地集中后的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與此過程中失地農(nóng)民安置問題。農(nóng)民集中居住后,土地距離居所遠、現(xiàn)有農(nóng)業(yè)主要勞動力的變遷等,都要求我們在并居上樓后借助這個契機來改變原有生產(chǎn)模式。對于并居后的大面積耕地,不適合過去的分散經(jīng)營,需進行統(tǒng)一經(jīng)營,產(chǎn)業(yè)經(jīng)營,提高土地效能,以產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營發(fā)展“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系”。在此過程中還存在相關(guān)問題需解決,即在建設(shè)中有的農(nóng)民并沒有增加土地,有的還失去了土地,如建設(shè)中心村和城郊城鎮(zhèn)化過程中失去土地的農(nóng)民。對于他們又應(yīng)該給予怎樣的安置?其戶籍、工作、養(yǎng)老體系等一系列問題都需要解決。
(一)其他區(qū)域建設(shè)中的成功經(jīng)驗。完善河北省的新民居建設(shè),可以借鑒其他區(qū)域在農(nóng)村建設(shè)中的經(jīng)驗。北京市和天津市農(nóng)村建設(shè)過程中,都各自采取了適合本地的具體措施和規(guī)劃設(shè)計。其中,符合河北省具體情況的措施主要有:
1、轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想觀念。這是各地在新民居建設(shè)中首先應(yīng)該注意的問題,只有讓農(nóng)民真正了解新民居建設(shè)對自身的益處,才能讓他們更好地配合拆遷工作,促進新農(nóng)居建設(shè)有序健康發(fā)展。
2、明確目標(biāo)。正確認(rèn)識本地區(qū)新民居建設(shè)的目標(biāo),是進行下一項工作的基礎(chǔ)。這需要政府部門以及各協(xié)助單位認(rèn)真負(fù)責(zé)落實目標(biāo)政策。
3、注重與本地實際相結(jié)合。任何目標(biāo)和措施只有符合本地的基本狀況,才能更好地為本地發(fā)展服務(wù),在制定措施過程中一定要充分考慮到具體實際情況,因地制宜。
(二)完善河北省新民居建設(shè)的建議
1、加強宣傳工作,轉(zhuǎn)變農(nóng)民觀念。各地要積極組織新聞媒體,通過廣播、電視、報紙等多種形式,宣傳推進新民居建設(shè)的重大意義,使農(nóng)民認(rèn)識到自己是農(nóng)村新民居建設(shè)最大的受益者,把農(nóng)村新民居建設(shè)變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。宣傳工作既要保持強大聲勢,又要把握靈活方式,既要發(fā)揮教育引導(dǎo)作用,又要符合基層實際和群眾的口味,讓群眾喜聞樂見,愿意接受。
2、正確處理農(nóng)民居住與生產(chǎn)的關(guān)系。新民居建設(shè)中須構(gòu)建新型的農(nóng)民與土地的利益關(guān)系。首先應(yīng)全面確權(quán)。落實土地承包經(jīng)營權(quán),真正實現(xiàn)土地與農(nóng)民的結(jié)合,依據(jù)實際情況可采取三種形式:對于二三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達,農(nóng)民要求種地的,要將土地承包經(jīng)營權(quán)和具體地塊落實到農(nóng)戶,并發(fā)放《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證書》;對于二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快、農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移的區(qū)域,按照農(nóng)民自愿的原則,可采取“分權(quán)不分地”的方式,按照本村現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)人口,對每個享有土地承包權(quán)的農(nóng)民,給予一定數(shù)額的凈利補償,保證農(nóng)民能獲得土地收益。對于城鄉(xiāng)結(jié)合部、中心鎮(zhèn)周邊地區(qū)以及其他發(fā)達地區(qū)的村,在確權(quán)的基礎(chǔ)上,利用“土地股份制”的形式,把每個農(nóng)民依法享有的集體土地承包權(quán)量化為股份,以年終分紅的形式保障農(nóng)民的土地收益權(quán)。另外,要創(chuàng)新土地經(jīng)營機制。對于農(nóng)業(yè)用地,可實行“土地股份制”,讓農(nóng)戶將自己的土地承包權(quán)入股,再按照資產(chǎn)經(jīng)營的原則擇優(yōu)確定土地使用方式和使用者,形成“土地變股東,農(nóng)戶當(dāng)股東,要地不種地,收益靠分紅”的機制。
3、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),并合理補償。新民居建設(shè)以利民為宗旨,要減輕購房中農(nóng)民負(fù)擔(dān)。各地可以協(xié)調(diào)有關(guān)企業(yè)參與共建新民居;對有償還能力的農(nóng)戶,協(xié)調(diào)小額信用貸款支持農(nóng)民購房建房。同時,加大部門支持力度,交通、水務(wù)、林業(yè)、電力等部門分別負(fù)責(zé)道路、給排水、綠化、路燈等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),最大限度減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
對于農(nóng)民上樓后的補償需要多樣化??梢载泿叛a償,即征收農(nóng)村土地時征收單位必須付給、付清村集體四費。同時,政府相關(guān)部門應(yīng)及時制定修改本地區(qū)土地征占補償最低保護標(biāo)準(zhǔn),以滿足對失地農(nóng)民進行補償?shù)恼P枰?。也可以就業(yè)補償即將勞動力安置作為土地征收或征用的附加條件,在被征土地從事的產(chǎn)業(yè)中,優(yōu)先安置失地村民,保障失地農(nóng)民能夠得到較為穩(wěn)定的工資收入;且要建立保險機制。土地征收后,要從土地補償費和勞動力安置補助費中提取一定比例,為失地農(nóng)民上養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。
4、科學(xué)編制規(guī)劃。針對新民居建設(shè)實用性問題,采取科學(xué)編制規(guī)劃。新民居建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要綜合考慮節(jié)地節(jié)能、節(jié)水節(jié)材、群眾意愿、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施配套諸方面因素統(tǒng)籌規(guī)劃。在規(guī)劃設(shè)計新民居的同時,編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,根據(jù)各村產(chǎn)業(yè)特色、自然條件和群眾意愿,規(guī)劃出不同建設(shè)類型,每村確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),確保農(nóng)民持續(xù)增收。
5、培訓(xùn)從業(yè)人員,以及做好監(jiān)督工作等。針對個別暴力拆遷問題,采取培訓(xùn)從業(yè)人員以及做好監(jiān)督工作等措施。房屋拆遷工作面廣、量大,涉及群眾切身利益,是當(dāng)前政府和社會各界高度關(guān)注的熱點工作。要求拆遷從業(yè)人員在具體實施拆遷工作中切實做到依法拆遷、規(guī)范拆遷、平安拆遷,要求相關(guān)人員樹立良好的行業(yè)形象,同時政府部門也要加強監(jiān)督。
新民居建設(shè)是一項新興的、巨大的、涉及農(nóng)民利益的綜合工程,其興建過程中還會存在許多問題,但是我們相信,只要各部門、多方面相互配合,共同努力,我們一定會把新民居建設(shè)工作做好,并使其有序進行,為廣大農(nóng)民創(chuàng)造更好的生活。
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