王 偉，劉 佳

（鄭州大學(xué)西亞斯國際學(xué)院，河南 鄭州 451150）

論行政法的信賴保護(hù)原則
——以建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)為視角

王 偉，劉 佳

（鄭州大學(xué)西亞斯國際學(xué)院，河南 鄭州 451150）

建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)是河南發(fā)展的重要機(jī)遇，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗看，區(qū)域要發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須克服法制落后的障礙。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，從政府處于主導(dǎo)地位考慮，首先要完善行政法，努力發(fā)展服務(wù)型政府，樹立政府誠信，保護(hù)行政相對人的合法利益，從而實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展，而確立信賴保護(hù)原則在行政法中的基本原則的地位，對建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)有著重要意義。

信賴?yán)姹Ｗo(hù)；基本原則；政府誠信

1.我國行政法信賴保護(hù)原則的現(xiàn)狀

我國最早提出對公民信賴?yán)姹Ｗo(hù)的是最高法院在1999年最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第59條規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第五十四條第（二）項規(guī)定判決撤銷違法的被訴具體行政行為，將會給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時，可以分別采取以下方式處理：（一）判決被告重新作出具體行政行為；（二）責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；（三）向被告和有關(guān)機(jī)關(guān)提出司法建議；（四）發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為的，建議有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理?！痹诖艘?guī)定中，對公民信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)只是概括性的要求進(jìn)行采取補(bǔ)救措施，可操作性比較低。

2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國憲法憲法修正案》，將憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！毙薷臑椋骸皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睉椃ǖ谑龡l“國家保護(hù)公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)的繼承權(quán)。”修改為：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。”“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！薄皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。” 這些內(nèi)容的修改，為行政法中信賴保護(hù)原則提供了憲法基礎(chǔ)。

緊接著，在依法治國的重要性和緊迫性前提下，為了更加扎實、更有成效地推進(jìn)依法行政，國務(wù)院在集中理論界和實際工作部門智慧的基礎(chǔ)上，研究制定了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》。并把誠實守信作為依法行政的基本要求之一，并進(jìn)行了全面的解釋?！毒V要》中第5條，要求依法行政過程中，行政主體要誠實守信，具體要求“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償?！本V要中再次強(qiáng)調(diào)對行政相對人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。

2004年7月1日起開始實施的《中華人民共和國行政許可法》第八條第一次以立法形式確定了行政許可行為中信賴保護(hù)原則，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！毙姓S可法的規(guī)定，使信賴保護(hù)原則在司法過程中有著明確的法律依據(jù)。

從以上歷程可以看出，信賴保護(hù)原則已經(jīng)受到重視和不斷的發(fā)展，雖然許可法中以明文的法律規(guī)定確定了信賴保護(hù)原則事實，但是因為行政許可法只是行政法的一小部分，還有很多的行政行為法并沒有規(guī)定信賴保護(hù)原則，信賴保護(hù)原則并不能算是行政法的基本原則。要全面確立信賴保護(hù)原則的基本原則地位，還需要各方面的法律不斷完善。

2.完善信賴保護(hù)原則對建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)去的重要意義

2.1 完善信賴保護(hù)原則對建設(shè)服務(wù)型政府的意義

2004年，國務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中提出，把建設(shè)服務(wù)型政府作為依法行政的首要目標(biāo)：“要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的方式，切實把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來?！倍?007年，中共十七大報告更是直接把“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為目標(biāo)和任務(wù)。

首先，確立行政法的信賴保護(hù)原則是誠信政府的前提，而誠信政府是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)。政府由傳統(tǒng)的強(qiáng)權(quán)政府相服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，根本上要就政府工作人民本著為人民服務(wù)的理念，堅持將人民放在第一位，將傳統(tǒng)的為民做主觀念首先轉(zhuǎn)變成由民做主，實現(xiàn)政府與公民地位的平等，才可能讓公民和政府進(jìn)行良好的互動與合作。政府和公民平等地位的實現(xiàn)，需要政府放下架子，在一定程度上按照民法的原則和公民打交道，而民法上基本的誠實守信是最基本要遵守的，當(dāng)然到行政法中則需要政府注重對行政相對人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)?，F(xiàn)在在德國、法國等大陸法系國家，已經(jīng)將信賴保護(hù)原則作為行政法的基本原則，甚至是憲法中最重要的原則之一。政府本身的職責(zé)特點(diǎn)決定了政府的各種行為對于公民的影響重大，如果政府不遵守承諾，不信守諾言，則無法取信于民，所以政府的行為不能是反復(fù)無償?shù)?，而是公民可以預(yù)見的，才能保障公民的正常生活，公民才可能積極的配合和支持政府的行政管理活動，整個社會才可能有條不紊的發(fā)展，國家經(jīng)濟(jì)才可能穩(wěn)定發(fā)展。

其次，信賴保護(hù)原則是對行政權(quán)進(jìn)行約束和規(guī)范的重要原則。在行政關(guān)系中，其內(nèi)容多種多樣非常廣泛，各種行政關(guān)系存在有較大的差異，而且部分行政關(guān)系穩(wěn)定性低并且變動性大，國家的各種法律和政策具有一定的滯后性，所以隨著社會變遷不斷調(diào)整的行政行為經(jīng)常遇到無法可依的情形。確立了信賴保護(hù)原則為行政法基本原則，則可以在行政行為無法遵循現(xiàn)有法制的情況下，政府需要做到對行政相對人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)則成為其重要準(zhǔn)則，從而更好的約束和規(guī)范政府的行為。

最后，服務(wù)型政府要求提高行政效率，降低行政成本，確立信賴保護(hù)原則的基礎(chǔ)地位則可以幫助政府實現(xiàn)這個目標(biāo)。信賴保護(hù)原則從根本上是為了防止行政權(quán)力濫用，從而保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，使公共利益和個人利益保持相對的平衡。只有政府行為不朝令夕改，不反復(fù)無償，才可能具有可預(yù)測性，讓行政相對人信任，從而政府信譽(yù)提高，公民才可能積極參與到行政行為中。公民積極參與行政行為，把真實的需求反饋給政府，政府才會作出相應(yīng)的服務(wù)和管理，加強(qiáng)公民和政府的互動，公民積極配合政府的各種管理活動，從而減少政府行為運(yùn)行的成本，提高行政行為的效率。

2.2 完善信賴保護(hù)原則對建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的意義

2011年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》中提出建設(shè)以河南省為中心的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，對于河南省發(fā)展提供了國家政策上的支持，是河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重大機(jī)遇。為了能更好更快的的建設(shè)的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，政府在這個過程中占有重要的地位。而在國務(wù)院發(fā)布的指導(dǎo)意見中第七部分要求“全面提升公共服務(wù)水平，切實保障和改善民生”，第三十五條提到“ 加強(qiáng)法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)，促進(jìn)公平司法、公正司法，建立健全科學(xué)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制?！?/p>

經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，法治要實現(xiàn)，政府在建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)過程中處于主導(dǎo)地位。面臨著公共服務(wù)水平低的問題，政府職能的轉(zhuǎn)變對經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)有著很大的影響，因為任何地方的改革，招商引資是一個非常重要的內(nèi)容。像邢臺市因為不兌現(xiàn)招商獎金，而老百姓將政府起訴到法院的事情，更不能在河南省建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的過程中發(fā)生，否這政府一旦失信，則建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)將真的變成一紙具文。所以建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)過程中，首先就要完善信賴保護(hù)原則。招商引資關(guān)系到地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至關(guān)于到民生，而這個過程中政府確保執(zhí)行信賴保護(hù)原則才能確立政府的誠信，健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制，才會讓老百姓的信任和支持，同時積極參與到中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)中，從而更好更快的建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)。

3.完善信賴保護(hù)原則的建議

3.1 通過立法確立信賴保護(hù)原則的基本原則地位

我們國家雖然在行政許可法中確立了信賴保護(hù)原則，但行政許可法只是行政法的一小部分，同時信賴保護(hù)不僅僅體現(xiàn)在行政許可的行為中，在其他的行政行為中也需要對相對人信賴?yán)孢M(jìn)行保護(hù)，并且社會的發(fā)展出現(xiàn)新的行政行為如行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)等，更需要政府遵守承諾，贏得公眾的信任和支持。行政許可法中規(guī)定的信賴保護(hù)原則不足以彰顯信賴保護(hù)原則的法律地位，因此需要在更高位階的法律中進(jìn)行規(guī)定。

首先，在憲法中明確規(guī)定信賴保護(hù)，而不是只針對政府征收、征用等行為，畢竟行政法可以說是“動態(tài)的憲法”，所以有必要在憲法中確定信賴保護(hù)原則的內(nèi)容。其次，在行政程序法確立信賴保護(hù)原則為行政法的基本原則。近幾年，我們國家開展了行政程序法的制定，借此契機(jī)應(yīng)在行政程序法中確立信賴保護(hù)原則的基本原則地位。之后在制定相關(guān)各種單行法中可在其總則中規(guī)定信賴保護(hù)原則，也可在分則中把具體制度進(jìn)行完善。最后，完善行政賠償制度。行政賠償是對相對人信賴?yán)姹Ｗo(hù)的最后體現(xiàn)，可以說是信賴保護(hù)的最后一道屏障，只有完善了合理的具有可操作性的行政賠償制度了，才可能真正的實現(xiàn)行政相對人對行政行為的信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。

3.2 健全政府及工作人員個人的信用評價制度

檢驗信賴保護(hù)原則的實施最重要的是看行政相對人的滿意程度，所以政府部門的評價除了權(quán)力機(jī)關(guān)和上級機(jī)關(guān)的評價外，還需要行政相對人的評價，而且要作為重要評價依據(jù)。除了對行政組織的評價，對工作人員個人的評價尤為重要。行政權(quán)的行使具體是有工作人員來完成的，工作人員本身的對信賴保護(hù)的理解，直接關(guān)系到信賴保護(hù)原則具體實施的結(jié)果，完善對工作人員的評價制度則可以保障該原則在行政執(zhí)法過程中的實現(xiàn)。

我國政府轉(zhuǎn)型期，政府及其工作人員要深刻認(rèn)識到不能以“青天大老爺”的觀念執(zhí)法，而是以服務(wù)人民的心態(tài)進(jìn)行行政活動。所以對行政相對人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)不是政府的恩惠，而是政府及工作人員必須要履行的義務(wù)，否則要承擔(dān)一定的法律責(zé)任的，逐漸將信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則成為政府特別是工作人員自覺遵守的原則。完善對政府及工作人員個人的信用評價制度，讓普通民眾、非政府組織等都可以對政府及工作人員進(jìn)行評價，最終約束行政主體的各種行政行為，實現(xiàn)對行政相對人的信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。

3.3 通過地方立法確立信賴保護(hù)原則的法律地位

完善信賴保護(hù)原則除了需要中央立法的完善，更需要地方立法的支持才能真正擁有行政法基本原則的地位。地方各機(jī)關(guān)也有義務(wù)和責(zé)任不斷將信賴保護(hù)原則體現(xiàn)在地方的法規(guī)、規(guī)章甚至是“紅頭文件”中，因為信賴保護(hù)原則的執(zhí)行對地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要影響。地方政府在立法的的過程中，都要以信賴保護(hù)原則為基礎(chǔ)，實現(xiàn)各種規(guī)章的制定，甚至是在制定“紅頭文件”的時候，也要以信賴保護(hù)原則為指導(dǎo)。當(dāng)然，最重要的是根據(jù)憲法和法律的內(nèi)容，把地方上的行政賠償和行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具體化，合理化，實現(xiàn)對行政相對人根本上的利益保護(hù)。如在行政復(fù)議法第六條第十一項規(guī)定的當(dāng)事人“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以申請行政復(fù)議。”那么地方在立法的過程里以這個為依據(jù)，把行政復(fù)議的范圍更具體化。

3.4 完善行政救濟(jì)制度確保信賴保護(hù)原則的法律地位

完善行政復(fù)議制度和行政訴訟制度，特別是完善行政訴訟制度對行政相對人的信賴保護(hù)更為重要，因為司法是公民保護(hù)權(quán)利的最后一道屏障。我國行政復(fù)議和行政訴訟法的范圍過窄，如行政復(fù)議法之規(guī)定對行政許可的變更、中止和撤銷決定不服的可以進(jìn)行復(fù)議，而對撤回、注銷行政行可的行為以及行政相對人獲得補(bǔ)償不服的沒有列入行政復(fù)議的范圍，而行政訴訟的救濟(jì)范圍更是狹窄。行政相對人除了根據(jù)具體行政行為產(chǎn)生一定的信賴?yán)?，也會根?jù)抽象行政行為特別是其他行政規(guī)范性文件產(chǎn)生一定的信賴?yán)妫覈姓V訟法目前抽象行政行為并不在行政訴訟范圍內(nèi)，所以建立有效的司法審查制度，是完善行政救濟(jì)制度的重要內(nèi)容，更是確立信賴保護(hù)原則行政法基本原則重要保障。

總之，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，要建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，實現(xiàn)中原的崛起，需要完善地方法制，而政府是作為發(fā)展中原經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)，必須加強(qiáng)服務(wù)型政府的建設(shè)。信賴保護(hù)原則的確立及地方立法的完善，則可以提高政府誠信度，引來各方投資，加快中原地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。所以，完善信賴保護(hù)原則在行政法中的基本原則的地位對建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)有重要的意義。

[1] 丁同民. 加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)法治保障的對策建議[J]. 中州學(xué)刊，2011，1.

[2] 孟臥杰. 論政府紅頭文件與相對人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)[J]. 湖北行政學(xué)院學(xué)報，2008，4.

[3] 王楓云，盧漢橋. 西方國家行政誠信建設(shè)中的政府信賴保護(hù)制度及其借鑒[J]. 廣州大學(xué)學(xué)報，2010，11.

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1008-7427（2012）06-0083-02

2012-04-12