劉永柏

以制度創(chuàng)新推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

劉永柏

改革開放以來，我國農(nóng)村社會發(fā)生了巨大變化，如今正在向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化和全面小康社會邁進(jìn)。與其他發(fā)展中國家相比，我國在消除農(nóng)村貧困和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面，成效舉世矚目。但同時也必須看到，目前城鄉(xiāng)差距還較大，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展仍然是一項艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)和相當(dāng)長的歷史進(jìn)程。筆者認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要標(biāo)志是消除城鄉(xiāng)差別，基本要求是實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)同步發(fā)展，根本目的是實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件現(xiàn)代化，使農(nóng)村居民同城市居民一樣過上幸福的小康生活。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，具體包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理等內(nèi)容。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，基礎(chǔ)是加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)，要旨是推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)全面發(fā)展，關(guān)鍵是培養(yǎng)造就領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村改革發(fā)展的基層干部隊伍和帶領(lǐng)農(nóng)民勤勞致富的人才隊伍，而最根本的是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度創(chuàng)新。

一、制度創(chuàng)新是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本保障和強(qiáng)大推動力

制度及機(jī)制創(chuàng)新是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最根本舉措，其中，確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策法規(guī)具有最普遍的意義。其原因如下：

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策法規(guī)具有強(qiáng)制、普遍的約束力和強(qiáng)大、廣泛的推動力

有關(guān)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策法規(guī)一旦正式頒布，各級黨委和政府就必須肩負(fù)認(rèn)真貫徹落實的責(zé)任，廣大農(nóng)村人民群眾也就有了期盼的具體目標(biāo)和奮斗的共同方向，從而能夠形成合力共同推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策法規(guī)對廣大農(nóng)村和農(nóng)民具有普惠性和利益悠關(guān)性

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策舉措，其基本出發(fā)點(diǎn)和根本導(dǎo)向是縮小城鄉(xiāng)差距，惠及農(nóng)村人民。這類政策法規(guī)一旦出臺，不是一部分農(nóng)村和一部分農(nóng)民受惠，也不是想落實就落實，不兌現(xiàn)也可以，而是必須貫徹落實，這就保證了黨和政府的惠民政策能夠陽光普照，而且能夠從制度上縮短或縮小城鄉(xiāng)差距。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策法規(guī)具有穩(wěn)定性和持久性

這方面政策的確立，有利于避免和消除對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的觀望、等待，甚至疑惑，有利于防止和克服推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展忙乎一下子熱鬧一陣子的現(xiàn)象，也有利于引導(dǎo)和幫助廣大農(nóng)村基層干部和農(nóng)村人民群眾樹立長期奮斗的信心。

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策法規(guī)具有指導(dǎo)實施的統(tǒng)一性和規(guī)范性

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑、模式等需要因地制宜、實事求是，但統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度設(shè)置和安排，必須是統(tǒng)一、規(guī)范的。它既是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本要求，也是檢驗城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的具體標(biāo)準(zhǔn)。

二、以制度創(chuàng)新推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必須從制度和體制上徹底打破城鄉(xiāng)二元格局，從頂層設(shè)計的高度著眼，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各層面對農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)進(jìn)行全新的系統(tǒng)的制度設(shè)置安排，形成城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代社會形態(tài)，使農(nóng)村全面徹底地脫胎于農(nóng)耕社會，從而實現(xiàn)中國農(nóng)村歷史上前所未有的最深刻、最廣泛、最進(jìn)步的偉大變革。

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度，廢除農(nóng)村戶口，讓農(nóng)民變居民

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了城鄉(xiāng)兩大差距，一是工業(yè)品與農(nóng)產(chǎn)品價格上的剪刀差；二是具有城鎮(zhèn)戶口的市民與只有農(nóng)村戶口的農(nóng)民的社會地位差別?，F(xiàn)在很多地方拆村建鎮(zhèn)，農(nóng)民雖然“上了樓”，但還沒脫草鞋，被城鎮(zhèn)化，屬于“偽市民”，因為沒有改變農(nóng)村戶口，不能享受城鎮(zhèn)居民就學(xué)、就業(yè)、社保等方面的同等待遇。廢除農(nóng)村戶口，時代在呼喚，農(nóng)民在吶喊。廢除農(nóng)村戶口制度既是從根本上打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突破口，也為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建立城鄉(xiāng)一體化社會結(jié)構(gòu)開拓了新的制度基礎(chǔ)。如果說新中國成立之初的土地改革，使農(nóng)民翻身得解放，成了土地的主人，從此站起來了，那么，新世紀(jì)新時期廢除農(nóng)村戶籍制度，讓農(nóng)民變居民，農(nóng)村人就能和城鎮(zhèn)人平起平坐。這將是我國廣大農(nóng)村社會一次巨大的歷史進(jìn)步，也將是廣大農(nóng)村人民群眾解除身份束縛的又一次解放。這對于進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，打通城鄉(xiāng)人才對流互通，促進(jìn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展，將產(chǎn)生無法估計的力量和能量。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就學(xué)就業(yè)制度

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就學(xué)就業(yè)制度是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民就學(xué)就業(yè)平等的根本保證，也是實現(xiàn)社會生活中社會公正的主要方面。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就學(xué)就是要從根本上解決農(nóng)村上學(xué)難上學(xué)貴的問題。一是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)辦學(xué)布局，制定農(nóng)村辦學(xué)布點(diǎn)、辦學(xué)條件、師資配備、經(jīng)費(fèi)保障等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，按規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)改善農(nóng)村辦學(xué)條件。二是要改革和完善現(xiàn)行高考錄取制度，繼續(xù)堅持全國或全省統(tǒng)一命題考試，實行城鄉(xiāng)考生同比例分配招錄名額，按市、縣等地域確定錄取分?jǐn)?shù)線，從而改變現(xiàn)行高考招錄最終結(jié)果平等和農(nóng)村考生教育條件差教學(xué)資源少的前提不平等的狀況。三是在鞏固義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村免費(fèi)職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)制度，提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，同時緩解就業(yè)壓力。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，將農(nóng)村勞動力納入整個社會就業(yè)體系，一方面真正使農(nóng)村勞動者與城鎮(zhèn)勞動者平等地享有就業(yè)權(quán)利和機(jī)會，不受任何歧視和排斥；另一方面制定相關(guān)優(yōu)惠政策措施，引導(dǎo)和鼓勵城鎮(zhèn)居民和回鄉(xiāng)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)興業(yè)，安業(yè)樂業(yè)。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障與公共服務(wù)制度，讓農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民享受同等同類的待遇

堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系及其制度?，F(xiàn)階段應(yīng)著力解決兩個突出問題：

一是60周歲以上的農(nóng)村居民由國家全額提供每月最低養(yǎng)老金。這部分居民長期因農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差為國家作出了貢獻(xiàn)，也為打工經(jīng)濟(jì)作出過貢獻(xiàn)，但因改革不到位等歷史原因過去未能被納入養(yǎng)老保障體系。現(xiàn)在國家財力能夠支撐而且他們憑借貢獻(xiàn)也應(yīng)該享受最基本的養(yǎng)老保障。實施這一保障舉措，既實現(xiàn)了農(nóng)村老有所養(yǎng)的目標(biāo)，也減輕了農(nóng)村現(xiàn)有勞動力的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，還有利于擴(kuò)大農(nóng)村的消費(fèi)需求。

二是健全和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度和其操作方法。盡快頒布、實施國家人力資源和社會保障部正在制定的《社會保障費(fèi)申報繳納管理規(guī)定》，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五項社會保險，統(tǒng)一登記、統(tǒng)一基數(shù)、統(tǒng)一征繳和統(tǒng)一稽核。在此基礎(chǔ)上，完善和規(guī)范農(nóng)村外出流動就業(yè)人員的社會保險個人帳戶，實行隨身一卡通，避免因辭工、轉(zhuǎn)崗、遷移流動，喪失已繳存的保險金或中斷保險，從制度和操作方式上，為廣大流動就業(yè)人員的切身利益提供保障和方便。

與此同時，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)制度，逐步實現(xiàn)農(nóng)村居民享有與城鎮(zhèn)居民同等、同類的公共服務(wù)，使農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民一樣，過上豐富的物質(zhì)文化生活，從而從物質(zhì)和精神兩個層面逐步縮小城鄉(xiāng)差距。

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共財政制度

城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，不僅要有口號，還要有制度措施。最根本的是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的公共財政制度，克服和扭轉(zhuǎn)公共財政投資重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的現(xiàn)象，按照公共服務(wù)均等化的原則和支持“三農(nóng)”的導(dǎo)向，調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，形成公共財政對農(nóng)村長期穩(wěn)定投入的體制機(jī)制，推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)持久發(fā)展，逐步改變農(nóng)村落后面貌，為農(nóng)村的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

（五）創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，必然帶動農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。要在堅持農(nóng)村土地承包法的基礎(chǔ)上，在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和保證農(nóng)業(yè)用地的前提下，做好以下工作：一是創(chuàng)新農(nóng)村土地出讓制度，徹底改變現(xiàn)行農(nóng)村土地征購辦法。要從理論上確認(rèn)農(nóng)民土地承包的長期使用權(quán)就是土地出售有限期內(nèi)的土地所有權(quán)，土地有限期的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓也就是土地經(jīng)營使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，拍賣土地的收入應(yīng)歸承包人所有，屬于土地承包人承包期內(nèi)的經(jīng)營所得，從而從根本上維護(hù)土地承包人的合法權(quán)益，從源頭上杜絕地方政府廉價征收承包人土地轉(zhuǎn)手高價賣給開發(fā)商這種剝奪土地承包人利益的所謂經(jīng)營城市的擴(kuò)張行為和生財沖動。二是創(chuàng)新和規(guī)范土地入股經(jīng)營制度。這是發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化的必然趨勢。應(yīng)建立地價評估、股權(quán)確認(rèn)、入股退股、盈利分紅、風(fēng)險防范等制度規(guī)范及其運(yùn)行機(jī)制，使土地入股經(jīng)營步入合符法規(guī)、有序運(yùn)行的健康軌道。三是創(chuàng)新和規(guī)范土地“反租倒包”辦法。“反租倒包”是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐中逐步出現(xiàn)的，它有利于克服農(nóng)地撂荒和有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，對此應(yīng)總結(jié)規(guī)范，制定出雙方自愿、互利雙贏、合法引導(dǎo)、規(guī)范管理的具體辦法。四是確保農(nóng)耕用地不得侵占、不得改變用途的強(qiáng)制性制度，堅定不移地守住農(nóng)耕用地紅線。

（六）創(chuàng)新農(nóng)村社會管理制度

要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢，推進(jìn)農(nóng)村社會管理創(chuàng)新，改變城鄉(xiāng)分割、條塊分割的管理方式，逐步形成城鄉(xiāng)社會管理一體化的體制，形成城鄉(xiāng)社會管理有效對接和良性互動的全新格局。具體說來，就是要把城鎮(zhèn)社區(qū)社會管理的有效做法和成功經(jīng)驗，延伸、推廣、輻射、滲透到農(nóng)村，并結(jié)合農(nóng)村的現(xiàn)實情況和發(fā)展趨勢，改造和提升其現(xiàn)行社會管理格局，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能確定、人員配備、經(jīng)費(fèi)保障等方面創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體系，使農(nóng)村居民享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會管理服務(wù)，從而確保城鄉(xiāng)一體化格局的和諧與穩(wěn)定。

（作者系湖北省委黨校副巡視員）（責(zé)任編輯張婭）