張廣宇，張愛煒，祝 賀

（長(zhǎng)春理工大學(xué)，吉林長(zhǎng)春，130022）

一、我國(guó)農(nóng)民工就業(yè)現(xiàn)狀

從2008年底，席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)蔓延到我國(guó)后，在我國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)就掀起了一股“返鄉(xiāng)潮”，其起因是一些外貿(mào)企業(yè)接不到足夠的訂單，開工不足、平均固定成本太高，不得不辭退大量“廉價(jià)”的農(nóng)民工。隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的退去，2009年上半年，在泛珠三角區(qū)域卻又出現(xiàn)了“民工荒”。目前，存在“民工荒”的地區(qū)已經(jīng)不僅限于珠三角，在沿海和部分中部地區(qū)都出現(xiàn)了不同程度的“民工荒”。過(guò)去“廉價(jià)”的農(nóng)民工一時(shí)間成為了勞動(dòng)市場(chǎng)上炙手可熱的商品，隨著富士康等幾家企業(yè)在全國(guó)率先為農(nóng)民工漲薪之后，“漲薪潮”在全國(guó)有蔓延之勢(shì)。

一方面出現(xiàn)了“用工荒”和“漲薪潮”，而另一方面農(nóng)民工在就業(yè)中的權(quán)益遲遲得不到良好的保障，如：缺乏公平就業(yè)機(jī)會(huì)，受歧視現(xiàn)象嚴(yán)重，工作條件惡劣，拖欠工資等。嚴(yán)重打擊了農(nóng)民工外出就業(yè)的積極性，這說(shuō)明我國(guó)目前在農(nóng)民工就業(yè)保障機(jī)制中仍然存在著很大的缺陷。如何切實(shí)有效地構(gòu)建農(nóng)民工就業(yè)的制度保障機(jī)制，是當(dāng)代政府亟需解決的一項(xiàng)重要課題。這不僅關(guān)系到農(nóng)民工切身權(quán)益的保護(hù)，更關(guān)系到整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的大局。本文對(duì)此提出了若干建議和對(duì)策，為構(gòu)建農(nóng)民工就業(yè)的制度保障機(jī)制提供參考。

二、我國(guó)農(nóng)民工就業(yè)的制度保障機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）戶籍問(wèn)題是農(nóng)民工遭遇就業(yè)問(wèn)題與就業(yè)歧視的制度基礎(chǔ)

新中國(guó)成立以后，國(guó)家相關(guān)部門就將戶籍分成了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。形成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分治的局面。這種將城市人口和農(nóng)村人口區(qū)別對(duì)待、區(qū)別管理是農(nóng)民工遭遇就業(yè)問(wèn)題與就業(yè)歧視的制度基礎(chǔ)。“不是城里人”這種身份限制，使得農(nóng)民工在工作中不能享受應(yīng)得的政治權(quán)利和福利待遇。同工不同酬、同工不同時(shí)、同工不同權(quán)，已經(jīng)成為了農(nóng)民工問(wèn)題中的一個(gè)頑疾。大多數(shù)農(nóng)民工從小收不到良好的教育，工作后也得不到良好的職業(yè)培訓(xùn)，他們很難按自己的意愿進(jìn)行職業(yè)選擇。農(nóng)民工在社會(huì)保險(xiǎn)、工資待遇、自身維權(quán)等方面都無(wú)法和城里人享受平等的權(quán)利和待遇。

（二）農(nóng)民工的職業(yè)安全和職業(yè)衛(wèi)生權(quán)益得不到有效的保障

健康權(quán)是一項(xiàng)基本的人權(quán)，1966年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第12條規(guī)定：人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)。雖然國(guó)內(nèi)目前尚無(wú)完整的有關(guān)農(nóng)民工職業(yè)安全的統(tǒng)計(jì)資料，但有許多個(gè)案都顯示農(nóng)民工的職業(yè)安全和職業(yè)衛(wèi)生權(quán)益得不到有效的保障。2004年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村個(gè)體工商戶職業(yè)病危害專項(xiàng)整治通報(bào)資料顯示：接觸職業(yè)病危害作業(yè)的292萬(wàn)余人，未申報(bào)職業(yè)病危害的企業(yè)占專項(xiàng)整治檢查總數(shù)的28.43%，未開展職業(yè)健康檢查的占24.2%，未配備個(gè)人防護(hù)用品的占17.63%，未開展職業(yè)衛(wèi)生培訓(xùn)的占20.95%，作業(yè)場(chǎng)所沒(méi)有警示標(biāo)識(shí)的占30.31%，違反告知規(guī)定的占24.55%。農(nóng)民工群體頻頻受到職業(yè)病的侵害反映了我國(guó)目前農(nóng)民工就業(yè)保障制度的缺失。

（三）我國(guó)現(xiàn)存的社保制度不完善，農(nóng)民工無(wú)法很好地被納入到社保體系之內(nèi)

在我國(guó)大約1.3億農(nóng)民工之中，其中6000萬(wàn)有勞動(dòng)合同，其中參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有2416萬(wàn)人，參保率低是顯而易見的。另外，一些用人單位為了單純地降低生產(chǎn)成本，獲得更多的利潤(rùn)，不惜以損害農(nóng)民工的健康為代價(jià)，他們根本不給農(nóng)民工配發(fā)相關(guān)的工作保護(hù)用品，也沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)的崗前安全指導(dǎo)，致使我們農(nóng)民工職業(yè)病發(fā)病率居高不下，更有一些職業(yè)病是在工作幾年后才發(fā)病，加之農(nóng)民工自身的高流動(dòng)性，更加劇了農(nóng)民工維權(quán)的難度。因此一套全國(guó)性的社會(huì)保障是農(nóng)民工最需要的。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部調(diào)查表明，農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)參保率為10%左右，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率為15%左右，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由于不能跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，一些地方已參保的農(nóng)民工紛紛退保。

（四）維護(hù)農(nóng)民工就業(yè)的立法滯后

《勞動(dòng)法》作為我國(guó)一部綜合性的勞動(dòng)法律，為維護(hù)我國(guó)勞動(dòng)者基本權(quán)益，規(guī)范我國(guó)的基本勞動(dòng)制度起到了十分積極的作用。然而，在新修訂的《勞動(dòng)法》中仍然未將農(nóng)民工納入調(diào)整的范圍之中，最高法院也一直未出臺(tái)與此相關(guān)的司法解釋。對(duì)于農(nóng)民工與用人單位的雇傭關(guān)系一直是法律的一個(gè)盲點(diǎn)。相關(guān)的法律保障的缺失，使農(nóng)民工的社會(huì)保障工作無(wú)法像其他社會(huì)保障一樣實(shí)現(xiàn)其法律強(qiáng)制性原則，農(nóng)民工的合法權(quán)益屢屢受到侵害也就不足為奇。此外，2010年最新修訂的《選舉法》依然沒(méi)有解決農(nóng)民工在居住地的選舉與被選舉的權(quán)利，農(nóng)民工在政治上依舊缺乏自己的話語(yǔ)權(quán)。

三、構(gòu)建農(nóng)民工就業(yè)的制度保障機(jī)制的必要性

（一）缺乏合理的就業(yè)保障制度會(huì)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響

沒(méi)有良好的農(nóng)民工就業(yè)的制度保障機(jī)制，最受傷的必定是農(nóng)民工。農(nóng)民工在自身權(quán)益無(wú)法維護(hù)的情況下，肯定會(huì)喪失掉一部分外出就業(yè)的積極性。近些年來(lái)，從“民工荒”到“漲薪潮”都是這種因素的直接體現(xiàn)，由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題也不可小覷。從宏觀經(jīng)濟(jì)層面來(lái)講，影響主要在兩個(gè)方面。首先，勞動(dòng)力資源沒(méi)有到達(dá)優(yōu)化配置。主要表現(xiàn)在，一方面在農(nóng)村存在著一批青壯年勞動(dòng)力因?yàn)闄?quán)益收不到保護(hù)而不愿外出打工，另一方面用人單位連連加薪卻招募不到足夠的工人。這就造成了勞動(dòng)資源沒(méi)有達(dá)到合理的配置。其次，增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本，尤其是一些外貿(mào)型企業(yè)生存堪憂。用人單位為了招募足夠的工人不得不漲薪，直接造成了企業(yè)生產(chǎn)成本的增加，由于我國(guó)很多企業(yè)處于全球生產(chǎn)鏈的下游，本身企業(yè)利潤(rùn)就很小，其生存之道主要是依靠我國(guó)廉價(jià)的勞動(dòng)力。然而勞動(dòng)力的上漲直接使企業(yè)喪失掉了這種優(yōu)勢(shì)，目前一些東部沿海的中小型外貿(mào)企業(yè)紛紛倒閉就是這種現(xiàn)象的很好例證。由此可以看出，沒(méi)有合理的農(nóng)民工就業(yè)保障制度，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生不利的負(fù)面影響。

（二）缺乏合理的就業(yè)保障制度會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生負(fù)面影響

經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然導(dǎo)致工業(yè)化，農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)部門比重逐漸增大，農(nóng)業(yè)部門的比重逐漸縮小。這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的顯著特征是人口流動(dòng)，即農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。

然而，由于對(duì)農(nóng)民工就業(yè)保障機(jī)制的不完善，影響了農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的積極性，也嚴(yán)重影響了我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。改革開放以來(lái)，農(nóng)民工為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)騰飛做出了巨大的貢獻(xiàn)，如何合理地解決農(nóng)民工就業(yè)保障機(jī)制中存在的問(wèn)題，順利地完成我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，是當(dāng)下政府亟需解決的問(wèn)題。

（三）缺乏合理的就業(yè)保障制度會(huì)對(duì)我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響

“穩(wěn)定壓倒一切”是已故領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平對(duì)我國(guó)社會(huì)治理的一項(xiàng)重要指示，也是目前我黨治國(guó)的一項(xiàng)重要政治任務(wù)和政治目標(biāo)。當(dāng)前的所有經(jīng)濟(jì)成果都是建立在社會(huì)穩(wěn)定這個(gè)前提之下的，沒(méi)有穩(wěn)定的社會(huì)任何經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活的改善都是空談。

目前，我國(guó)農(nóng)民工引發(fā)的群眾性事件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，社會(huì)影響較大，后果較為嚴(yán)重。但是認(rèn)真研究不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工本身并不是社會(huì)不穩(wěn)定的因素，往往是農(nóng)民工在就業(yè)過(guò)程中合法權(quán)益受到侵害才聚集在一起，例如，因拖欠工資、因工致殘而引發(fā)的群眾性事件。因?yàn)檗r(nóng)民工本身受教育水平有限，法律意識(shí)也相對(duì)淡薄。處理問(wèn)題往往簡(jiǎn)單粗暴，很容易升級(jí)為暴力事件。另外，農(nóng)民工一般處于弱勢(shì)群體，容易受到人們的同情和支持，容易使群體性事件擴(kuò)大，引發(fā)更為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

四、構(gòu)建農(nóng)民工就業(yè)的制度保障機(jī)制的措施

（一）推進(jìn)戶籍制度改革，保障農(nóng)民工身份權(quán)益

我國(guó)的憲法規(guī)定了每個(gè)公民擁有平等的權(quán)利，在2004年的憲法修正案中，又將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法。人權(quán)其本質(zhì)的特征就是要有自由和平等，實(shí)質(zhì)內(nèi)容和目標(biāo)是人的生存和發(fā)展。實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障，首先要賦予公民平等的法律地位。農(nóng)村人和城里人都是國(guó)家的平等公民，都擁有享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平等權(quán)利。

深化城市管理體制改革，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的身份限制。建立以常駐戶口、暫住戶口為基礎(chǔ)的戶口登記制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍一體化，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換的重要制度性變革。

2008年10月通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》已經(jīng)明確提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理，推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民”已經(jīng)為戶籍改革指明了道路。廢除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍管理體制，將會(huì)極大地增強(qiáng)農(nóng)民工外出就業(yè)的積極性，增加農(nóng)民工的流動(dòng)性，從根本上解決農(nóng)民工的合法權(quán)益。

（二）完善選舉體制，保障農(nóng)民工的政治權(quán)益

公民的政治權(quán)益包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)、自由權(quán)、人格權(quán)、參與社會(huì)管理權(quán)等方面，其中選舉權(quán)是一切政治權(quán)益實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)民工作為國(guó)家的合法公民，自然享有維護(hù)自己政治權(quán)益的權(quán)利。然而由于戶籍制度的限制，農(nóng)民工無(wú)法參與到所居住地的政治體系當(dāng)中，在2010年新修訂的《選舉法》中，也沒(méi)用解決以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)性人口的選舉與被選舉權(quán)的問(wèn)題。在我國(guó)目前的國(guó)情下，要從根本上解決農(nóng)民工的政治權(quán)利，只有采用以居住地為主體的選取制度來(lái)取代以戶籍為主體的選舉制度。

（三）完善社保體系，保障農(nóng)民工的生命健康權(quán)益

針對(duì)我國(guó)目前存在的“農(nóng)民工高流動(dòng)性于社保統(tǒng)籌度低”的矛盾，需要中央政府有的放矢，加強(qiáng)各地方政府的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)各地方社保的統(tǒng)籌。逐步做到地區(qū)、省、全國(guó)社保的互聯(lián)互通，有效地解決社保轉(zhuǎn)移接續(xù)的問(wèn)題。

政府可以考慮暫為農(nóng)民工單獨(dú)建立一個(gè)特殊的全國(guó)性的社保體系，讓農(nóng)民工盡快地融入社會(huì)體系之中，與城鎮(zhèn)居民一樣享有平等的醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、失業(yè)等社會(huì)保障，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工擁有病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)的社保體系。

（四）完善立法，保障農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益

立法部門應(yīng)該盡快出臺(tái)或完善針對(duì)保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律，最高法院應(yīng)該出臺(tái)一些針對(duì)農(nóng)民工合法權(quán)益存在司法界限模糊問(wèn)題的司法解釋。做到當(dāng)農(nóng)民工合法權(quán)益受損時(shí)有法可依，尤其是對(duì)目前拖欠農(nóng)民工工資、農(nóng)民工缺乏勞動(dòng)保護(hù)的問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步完善《勞動(dòng)合同法》實(shí)施細(xì)則，針對(duì)不同地域的收入水平、物價(jià)水平、通脹情況，制定有彈性的浮動(dòng)勞動(dòng)最低工資標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)做到同工同酬、同工同時(shí)、同工同權(quán)。加大清理惡意拖欠農(nóng)民工工資工作的力度，將其納入法院強(qiáng)制執(zhí)行的日程工作，健全勞動(dòng)仲裁及勞資糾紛的協(xié)調(diào)機(jī)制，從法律層面上改善農(nóng)民工勞動(dòng)條件、保障農(nóng)民工生產(chǎn)安全。

（五）完善政府職能，保障農(nóng)民工合法權(quán)益

政府應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來(lái)保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。

第一，加強(qiáng)監(jiān)管力度。農(nóng)民工輸入地的政府應(yīng)該成立專門的執(zhí)法隊(duì)伍，集中解決農(nóng)民工就業(yè)、生產(chǎn)中受到的不公正待遇。采取定期檢查、不定期抽查的方式對(duì)用工單位進(jìn)行檢查、監(jiān)督、指導(dǎo)、管理。對(duì)農(nóng)民工反應(yīng)強(qiáng)烈的用人單位給予重點(diǎn)檢查，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為給予行政處罰，對(duì)用人單位負(fù)責(zé)人給予相應(yīng)的處罰。對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重、屢犯不改的用人單位給予停業(yè)整頓直至吊銷營(yíng)業(yè)證照的處罰，對(duì)于有犯罪行為的負(fù)責(zé)人移交司法部門處理。

第二，開展農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)。2004年1月中央下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》和國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《2003—2010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》都指出了要以政府組織、社會(huì)團(tuán)體參與的方法提高農(nóng)民工職業(yè)技能、增強(qiáng)農(nóng)民工整體素質(zhì)，以提高我國(guó)農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，從而增加農(nóng)民工收入改善農(nóng)民工生活。

第三，建立支持起訴的機(jī)制。針對(duì)農(nóng)民工自身受教育水平不高，法律意識(shí)淡薄。在農(nóng)民工受到權(quán)益侵害時(shí)，往往不懂得用法律途徑解決問(wèn)題，通常選擇忍氣吞聲或者用簡(jiǎn)單暴力的手段解決問(wèn)題。政府應(yīng)該有針對(duì)性地向農(nóng)民工普及相關(guān)的法律法規(guī)，聘請(qǐng)專門的律師解決農(nóng)民工的法律訴求，組織各種社會(huì)團(tuán)體對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行法律援助，使處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民工得到法律的保護(hù)。

我國(guó)的農(nóng)民工作為一個(gè)特殊的社會(huì)群體，解決好農(nóng)民工問(wèn)題已經(jīng)引起了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視。構(gòu)建農(nóng)民工就業(yè)制度的保障機(jī)制是解決好農(nóng)民工問(wèn)題的重中之重。關(guān)系到我國(guó)的長(zhǎng)治久安、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)較好較快地發(fā)展，對(duì)于我國(guó)進(jìn)一步完善小康社會(huì)，本世紀(jì)中葉達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的目標(biāo)有著十分重要的意義。

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