陳慶淵

（臨滄師范高等?？茖W(xué)校 政法系， 云南 臨滄 677000）

論政府公信力:內(nèi)涵、功能與實(shí)現(xiàn)途徑

陳慶淵

（臨滄師范高等專科學(xué)校 政法系， 云南 臨滄 677000）

政府公信力是政府合法性的“風(fēng)向標(biāo)”，也是政府管理能力的動(dòng)態(tài)反映。政府公信力具有產(chǎn)生和增強(qiáng)政府合法性、樹(shù)立良好政府形象、維系良好社會(huì)秩序等重要功能，其實(shí)現(xiàn)途徑主要包括提高行政能力、回應(yīng)公眾合理的利益訴求、完善政府管理的運(yùn)行制度。

政府；公信力；政府公信力

政府是國(guó)家的權(quán)威性組織形式，也是國(guó)家基本職能的承擔(dān)者。作為政府管理能力的重要標(biāo)志，公信力被視作政府的“臉譜”。隨著我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，政府與公眾之間的張力逐步凸顯，政府公信力成為當(dāng)下學(xué)界和行政管理領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)。

一、政府公信力概念與內(nèi)涵

“公信力”和“公信”是一個(gè)組合詞，拆開(kāi)來(lái)看由“公”、“信”和“力”構(gòu)成，其中又以“信”為核心，對(duì)公信力的語(yǔ)義理解必須從“信”開(kāi)始。與“信”相關(guān)的詞匯涉及有信用、信任、誠(chéng)信，三者均表現(xiàn)出一種預(yù)期評(píng)價(jià)體系，而誠(chéng)信和信用是動(dòng)詞信任的基礎(chǔ)。“公信”（public trust），可以解釋為公眾的信任，是一個(gè)復(fù)數(shù)概念，是主體對(duì)被評(píng)價(jià)客體的集體表達(dá)。

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于政府公信力的內(nèi)涵還沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，學(xué)者們的定義概括起來(lái)體現(xiàn)出了信用、信任、誠(chéng)信、合法性四種不同的研究視角。政府公信力的概念事實(shí)上包括了政府誠(chéng)信、政府信用與政府信任這三者的全部?jī)?nèi)容，背后反映出政府執(zhí)政的合法性。一般而言，政府公信力是指政府依據(jù)于自身的信用所獲得的社會(huì)公眾的信任度，[1]是公眾和政府多次博弈的過(guò)程中產(chǎn)生的理性評(píng)價(jià)取向。從管理的角度看，公信力是社會(huì)公眾對(duì)政府行為充滿期待和信心的一種主觀態(tài)度，在政治生活中發(fā)揮著不可替代的重要作用，它構(gòu)成了公共交流和權(quán)力委托的中介，是政治合作的基礎(chǔ)，也是社會(huì)團(tuán)結(jié)、有序、和諧的紐帶。政府公信力與社會(huì)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的信任既有關(guān)聯(lián)也有區(qū)別。一般認(rèn)為，政府公信力是公共權(quán)力下的信任，而社會(huì)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的信任則屬于社會(huì)人際信任的范疇，但三者統(tǒng)一于社會(huì)契約的倫理哲學(xué)。

政府公信力涉及兩個(gè)主體，信用方即政府，信任方即社會(huì)公眾。政府信任關(guān)系的建立包含三個(gè)方面的基本構(gòu)成要素：第一，社會(huì)公眾對(duì)政府行政的非完全控制性。雖然現(xiàn)代意義上的政府大部分都來(lái)源于直接或間接的民選，但選舉之后人民就失去了制約政府的直接權(quán)力。換言之，選舉本質(zhì)上是一種“底線控制”，它往往意味著公眾對(duì)政府行政的非完全控制性。第二，社會(huì)公眾對(duì)政府行為的信心。政府公信力是公眾對(duì)政府行為充滿信心的期望，這種期望包含著信任主體的信心，即相信政府會(huì)按照自己的預(yù)期去行動(dòng)并帶來(lái)滿意的結(jié)果。第三，政府承諾。信任關(guān)系的建立僅有社會(huì)公眾對(duì)政府的信心是不夠的，還必須有政府的承諾，政府的承諾與公眾的信心一樣，都是信任關(guān)系得以建立的不可缺少的基礎(chǔ)。只有具備上述三個(gè)基本要素，政府信任關(guān)系才能建立和維持。在政府管理的過(guò)程中，政府公信力主要由以下三個(gè)方面的內(nèi)容所構(gòu)成。

第一，政府的領(lǐng)導(dǎo)力和動(dòng)員力。政府在組織政府、運(yùn)作公共權(quán)力的過(guò)程中擁有很大的領(lǐng)導(dǎo)和動(dòng)員空間。政府管理以及行政行為會(huì)帶來(lái)什么樣的結(jié)果，具有很大的不確定性，這意味著公眾可能削減對(duì)政府的信任和支持的程度。此種情況下，政府為了持續(xù)地獲得公眾的信任，就必須在廣大公眾之中具備一定的領(lǐng)導(dǎo)力和動(dòng)員力。政府的領(lǐng)導(dǎo)力和動(dòng)員力構(gòu)成了政府權(quán)威的非暴力實(shí)施的主要內(nèi)容。古德諾指出，“要使政府協(xié)調(diào)地運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須找到某種使國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行協(xié)調(diào)一致的辦法?！盵2](P23)這種協(xié)調(diào)一致從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了政府的領(lǐng)導(dǎo)力和動(dòng)員力。而行政實(shí)踐反映了政府管理和服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)程度,最終會(huì)增強(qiáng)或削弱其領(lǐng)導(dǎo)力和動(dòng)員力。政府要贏得公眾的信任，須在公眾中發(fā)揮自己的領(lǐng)導(dǎo)力和動(dòng)員力，將公眾因?qū)φ墓芾硇袨榈姆峭耆刂菩远a(chǎn)生的顧慮和擔(dān)憂降到最低。

第二，政府塑造公眾信心的能力。“信任就是相信他人未來(lái)的可能行動(dòng)的賭博”，[3](P49)其核心構(gòu)成要素是信心。公眾自愿將管理權(quán)委托給政府，意味著公眾對(duì)政府充滿信心，相信政府的管理行為會(huì)符合自己的意愿，并且相信政府不會(huì)濫用自己的信任。既然信心對(duì)政府公信力建設(shè)具有至關(guān)重要的意義，那么塑造公眾信心就成為政府工作的任務(wù)之一。因此，政府若要贏得公眾的公信力，就必須有效地塑造公眾的信心。作為政府公信力的一個(gè)構(gòu)成要素，塑造公眾信心的能力蘊(yùn)藏于政府的解釋力、協(xié)調(diào)力和執(zhí)行力之中。任何政府在管理過(guò)程中都會(huì)遇到部分利益相關(guān)者的不滿和抗議，通過(guò)政府的解釋和協(xié)調(diào)才能消除矛盾和沖突，并讓公眾接受和信服。政府良好的執(zhí)行力涉及管理的效率和公平，既包括科學(xué)管理，也包括民主行政、依法行政等一系列基本問(wèn)題，政府的管理模式和政策模式會(huì)通過(guò)各種渠道傳導(dǎo)到社會(huì)領(lǐng)域從而加強(qiáng)或減弱公眾對(duì)政府的信任。從更為寬廣的視野看，政府所作所為能否吸引公眾，以及政府能否以理論和實(shí)際行動(dòng)說(shuō)服公眾，從根本上決定了政府塑造公眾信心的能力。

第三，政府的回應(yīng)能力。政府的回應(yīng)能力是維持政府公信力的一個(gè)重要因素。回應(yīng)的意思是有答復(fù)的義務(wù)，它意味著某個(gè)人有解釋自己行為和公開(kāi)接受別人批評(píng)的義務(wù)。政府的回應(yīng)能力，表達(dá)出公眾與政府之間的利益關(guān)聯(lián)的互動(dòng)效果。這是公信力維持產(chǎn)生的首要條件。政府如何回應(yīng)大眾合理的利益訴求，關(guān)系到政府公信力的維持和增減，只有滿足大眾的合理利益訴求，政府才能獲得更多的大眾信任。政府的回應(yīng)能力取決于兩個(gè)方面：一是回應(yīng)是否恰當(dāng)，二是回應(yīng)是否及時(shí)?；貞?yīng)過(guò)高、過(guò)多，或者明知不可能實(shí)現(xiàn)卻要欺騙性地做出回應(yīng)承諾，都會(huì)最終使執(zhí)政政府陷入信任危機(jī)；倘若回應(yīng)是恰當(dāng)?shù)?，回?yīng)的能力就取決于政府是否愿意付出努力以及付出了多大的努力，這往往反映出政府對(duì)待公眾的利益考量和服務(wù)態(tài)度。同時(shí)，如果回應(yīng)不及時(shí)，通常會(huì)誤導(dǎo)公眾認(rèn)為政府不作為或是缺乏回應(yīng)的努力，最終導(dǎo)致公眾削減或收回自己的信任。

綜上所述，政府公信力是指政府在行政過(guò)程中通過(guò)發(fā)揮自己的領(lǐng)導(dǎo)力和動(dòng)員力、塑造公眾的信心并回應(yīng)公眾的利益訴求而贏得公眾信任的能力,是公眾對(duì)政府認(rèn)同度和信任度的反映。

二、政府公信力的基本功能

政府公信力的提高，可以減少政府管理的行政成本，使政策過(guò)程更加通暢。相反，如果政府公信力減弱，則可能導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇、公眾消極抵抗增多、政治不穩(wěn)定等不和諧現(xiàn)象的發(fā)生，甚至形成官民對(duì)抗。

（一）增強(qiáng)政府管理的合法性

政府的合法性不僅僅是指政治權(quán)力的產(chǎn)生和行使合乎法律規(guī)定，而且反映公眾對(duì)政府的認(rèn)同和信任。一個(gè)政府若要成為一個(gè)公眾信任的“好政府”，同時(shí)想要累積政府的執(zhí)政資本，就必須將政府管理建立在公眾的信任基礎(chǔ)之上。在管理過(guò)程中，政府的行政行為都與其運(yùn)用公共權(quán)力是否合理得當(dāng)相關(guān)，歸根到底就是討論政府的合法性，而政府合法性直接來(lái)源于政府所具備的公眾認(rèn)可度。

在政治學(xué)研究中，合法性通常被理解為政府與公眾之間的關(guān)系，作為政治制度、政治秩序和政治統(tǒng)治得以維持的一只看不見(jiàn)的手。[4]從本源上看，合法性和公信力是兩個(gè)不同概念，合法性表達(dá)公共權(quán)力的正當(dāng)性，公信力則說(shuō)明政府運(yùn)作公權(quán)力的社會(huì)資本。但兩者都是評(píng)價(jià)性的，對(duì)于缺乏民主選舉制度為依托的全能型政府，政府公信力可以作為合法性的近似指標(biāo)。

政府公信力與合法性的關(guān)系首先在于，政府公信力是政府合法性的社會(huì)來(lái)源。政府合法性的基礎(chǔ)歸結(jié)為政治權(quán)力是否能獲得普遍認(rèn)可的問(wèn)題，既基于人民的同意而統(tǒng)治。更為具體地說(shuō)，政府合法性涉及政府的政策、執(zhí)政績(jī)效、憲政構(gòu)架等等都有助于使政府贏得公眾的信任和支持，深入思考不難發(fā)現(xiàn)，這些因素在轉(zhuǎn)化為政府合法性之時(shí)，也就構(gòu)成了公信力的要素來(lái)源，政府公信力的累積和增強(qiáng)能提升政府合法性。換句話說(shuō)，政府公信力是其執(zhí)政合法性的社會(huì)來(lái)源。如果公眾支持和擁護(hù)不信任或不值得信任的政府，那么政府管理社會(huì)事物的職能要么是專治要么是暴力統(tǒng)治。在政府執(zhí)政過(guò)程中，政府公信力、合法性與公眾的支持之間具有邏輯一致性：政府只有具備較高的公信力，才能加強(qiáng)公眾的支持和擁護(hù)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為公眾的投票意愿，政府才能通過(guò)民主的途徑獲得執(zhí)政的合法性。其次，政府的公信力的提升反過(guò)來(lái)也有助于增強(qiáng)政府合法性。大部分政府都有自己的行政風(fēng)格，政府贏得公眾信任和支持的諸多因素所起作用是不同的。歸而言之，政府合法性獲得有四個(gè)主要來(lái)源:政府長(zhǎng)時(shí)間存在、績(jī)效、政府組織結(jié)構(gòu)、政府通過(guò)操縱國(guó)家象征，合法性的提升預(yù)示著公信力的增強(qiáng)。政府長(zhǎng)時(shí)間存在說(shuō)明政府通常會(huì)受到公眾的尊重和信任，新政府的合法性往往不夠穩(wěn)定，許多老百姓還無(wú)法確定自己是否要尊重和信任它。保證經(jīng)濟(jì)績(jī)效和管理績(jī)效，提供安全保障以抵御外敵入侵和內(nèi)部騷亂，公平對(duì)待所有的人，這些都有助于政府提高它的公信力。政府組織結(jié)構(gòu)合理與否，直接關(guān)系到具體的社會(huì)管理和服務(wù)領(lǐng)域，職權(quán)不清、管理不明、監(jiān)督不力勢(shì)必降低公眾的信任。再次，政府必須有效地運(yùn)用國(guó)家象征。這有利于加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、民族自豪感、公民責(zé)任感，也就加強(qiáng)了公眾的自我信任、人際信任、政府信任和民族認(rèn)同，自然而然地加強(qiáng)政府的信任度。這幾種合法性歸源可以通過(guò)政府的公信力得到轉(zhuǎn)換，之所以這樣說(shuō)是因?yàn)檎墓帕δ軌蚣訌?qiáng)政府對(duì)社會(huì)成員的領(lǐng)導(dǎo)能力，引導(dǎo)公眾對(duì)政府的積極情感并匯聚成社會(huì)的團(tuán)結(jié)的外部力量，從而加強(qiáng)政府執(zhí)政績(jī)效、優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、發(fā)揮國(guó)家象征的積極作用，構(gòu)建民主政治秩序。

（二）樹(shù)立良好的政府管理形象

從世界范圍看，政府形象的優(yōu)劣直接反映了政府管理的執(zhí)政能力。從政府執(zhí)政過(guò)程看，公眾對(duì)政府的信任和支持與對(duì)國(guó)家的信任和支持是一致的，政府的領(lǐng)導(dǎo)力和動(dòng)員力、整合能力、回應(yīng)能力都有利于形成良好的政府形象。

政府形象是政府的綜合素質(zhì)、管理活動(dòng)和施政業(yè)績(jī)?cè)诠娦哪恐兴纬傻恼w印象和總體評(píng)價(jià)，是政府的知名度和美譽(yù)度的反映。[4]政府形象的塑造取決于政府自身管理活動(dòng)的科學(xué)性、民本性、效率性。更為重要的是政府民主和法治為核心的制度構(gòu)建，因?yàn)槊裰?、法治是政府公信力的兩個(gè)基本要求，在這兩個(gè)要求的支配下，良好的政府形象包含建設(shè)誠(chéng)信政府、民主政府、法治政府、責(zé)任政府、效能政府的制度建設(shè)。

從社會(huì)契約理論和人民主權(quán)理論來(lái)談，政府從人民那里獲得了管理權(quán)，良好政府形象的塑造最終取決于政府管理權(quán)被社會(huì)公認(rèn)，當(dāng)政府得不到公眾基本的認(rèn)同和信任時(shí)，它不可能得到人們的支持和理解；相反，假設(shè)政府的被認(rèn)可度較高，那么即使政府的政策與公眾的要求有所偏差，繼續(xù)獲得公眾的寬容和支持也并非難事。進(jìn)一步來(lái)看，政府公信力與政府形象相互依存，唇寒齒亡。第一，政府秉承立信的原則來(lái)完成既定目標(biāo)的過(guò)程，需要不斷與社會(huì)成員交流已獲得公眾的信任，在此過(guò)程中，公信力表現(xiàn)出政府的可信性，因此公眾對(duì)政府的信任自覺(jué)使他們趨于理性的評(píng)價(jià)政府，這有助于樹(shù)立誠(chéng)信政府的形象。第二，政府公信力有助于政府解決社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的認(rèn)同危機(jī)。在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，由于財(cái)富分配不均、貧富差距等問(wèn)題必然會(huì)導(dǎo)致一部分社會(huì)階層對(duì)政府的不認(rèn)同，從而產(chǎn)生認(rèn)同危機(jī)。認(rèn)同危機(jī)必然導(dǎo)致政府形象的消損，只有不斷加強(qiáng)政府公信力才能化解危機(jī)。第三，政府管理的目標(biāo)、責(zé)任、出發(fā)點(diǎn)都在于維護(hù)人民的根本權(quán)益，公眾與政府之間的利益與服務(wù)是公信力產(chǎn)生的物資基礎(chǔ)，政府只有將人民的利益放到核心位置，才會(huì)真正獲得人民的認(rèn)同和信任。因此，公眾對(duì)政府的信任便化成了對(duì)政府服務(wù)行為和管理水平的認(rèn)知，這有利于樹(shù)立服務(wù)型政府的形象。第四，政府的公信力顯示出政府的領(lǐng)導(dǎo)力和動(dòng)員力以及由此形成的整合優(yōu)勢(shì)，有助于從整體上樹(shù)立、改善和鞏固政府的良好形象。

（三）有利于維護(hù)社會(huì)秩序

社會(huì)治安和秩序的維護(hù)具有一定的政治性，但是在生活中這種職能又有很強(qiáng)的社會(huì)性。[5](P90)政府除了運(yùn)用暴力武器對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定擔(dān)負(fù)應(yīng)盡的職責(zé)以外，政府也要運(yùn)用自身的公信力來(lái)加強(qiáng)社會(huì)的治安管理，維護(hù)社會(huì)治安工作。政府公信力可以通過(guò)非暴力手段調(diào)動(dòng)一切可以利用的資源，組織社會(huì)力量，最大限度地控制犯罪，協(xié)調(diào)不同地區(qū)、不同民族、不同行業(yè)之間的社會(huì)沖突，使社會(huì)秩序得到穩(wěn)定和發(fā)展。

（四）政府公信力有助于構(gòu)建良好的政治秩序所賴以存在的法制原則和政治文化

社會(huì)領(lǐng)域總是以某種政治權(quán)威和文化存在為前提的，權(quán)威要求得到廣泛的法制服從，文化則支撐公眾法治服從。任何政府要實(shí)現(xiàn)管理的有效性，必然需要法制到法治的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)公眾的自我管理。一方面，在政府管理并運(yùn)作公共權(quán)力的時(shí)代，政治權(quán)威意味著政府獲得社會(huì)自覺(jué)的認(rèn)同、信任和服從。公信力決定了政府的號(hào)召力、凝聚力、動(dòng)員力、協(xié)調(diào)力，一個(gè)能夠贏得信任和忠誠(chéng)的政府管理社會(huì)秩序的能力不言自明。另一方面，任何政府都有著特定屬于本政府的政治取向模式，也就是政治文化。該政治文化賦予政府以某種形式的合法性，也就是人們對(duì)政府理應(yīng)如此的信心，這一信心決定著他們對(duì)政府的正當(dāng)性支持，而這一正當(dāng)性的支持正是政府構(gòu)建良好的社會(huì)秩序的關(guān)鍵所在。政府的公信力就蘊(yùn)藏于政治文化中，缺少公信力的政府必將是一個(gè)缺乏政府權(quán)威的政府，其政治文化的培養(yǎng)也容易受到不利因素的干擾，因?yàn)樗鼰o(wú)法建立有效的社會(huì)秩序。

三、提升政府公信力的有效途徑

公信力是政府管理的行政資本和社會(huì)資源。政府公信力被認(rèn)為是在公共管理和公眾自我管理之間連接起的信任契約。在公共權(quán)力運(yùn)行中，政府公信力的提升受到許多因素的影響，例如政治構(gòu)建、文化遺產(chǎn)、執(zhí)政模式等等。但是，從政府管理的職能進(jìn)行分析，提升政府公信力的主要途徑存在于政府、公眾、公共權(quán)力三者在政府管理活動(dòng)中是否有機(jī)結(jié)合，具體而言，包括三個(gè)方面的主要內(nèi)容。

（一）有效提高政府的行政管理能力

政府如何能夠贏得公眾的信任，首先取決于政府本身所具備的行政素質(zhì)和管理能力，這些素質(zhì)和能力集中體現(xiàn)為政府的行政能力。政府行政能力是指一個(gè)政府能夠符合時(shí)代的趨勢(shì)，具有國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力與合作力，增進(jìn)國(guó)民生產(chǎn)力，提升社會(huì)水準(zhǔn)的整體能力。[6](P149)在政府執(zhí)政過(guò)程中，政府是國(guó)家的主要治理者和公共權(quán)力行使者，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的承擔(dān)者，政府做得如何，公眾是評(píng)價(jià)者、政府如果不加強(qiáng)自己的行政能力，就難以應(yīng)對(duì)公眾不斷上升的期望和權(quán)利要求，這必然會(huì)降低政府在公眾中的整合能力和領(lǐng)導(dǎo)能力，弱化公眾對(duì)政府的信心，后果可能是政府公信力的下降。由此觀之，政府的行政能力實(shí)際上變成了政府管理職能的一種重要資格。

鞏固和提升政府公信力，首要任務(wù)是提高政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的執(zhí)政能力。經(jīng)濟(jì)建設(shè)的執(zhí)政能力，就是政府制定和行使合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、快速、有序的健康發(fā)展是政府行政能力的直觀表現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家繁榮是人民生活水平提高的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是政府管理成效的主要指標(biāo)之一。無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯或者倒退和高失業(yè)率往往很容易削弱政府的公信力。其次，必須提高政府依法治國(guó)和民主護(hù)國(guó)的能力。民主法制要求政府在法制軌道上實(shí)現(xiàn)行政管理，基于法制框架下的行政管理有助于發(fā)展政治民主、政府清廉，因而能夠提升其公信力。再次，必須增強(qiáng)政府維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)進(jìn)步的能力。任何社會(huì)都會(huì)有沖突與矛盾，沖突勢(shì)必造成社會(huì)動(dòng)蕩，影響政治與市場(chǎng)秩序，從而損害公眾的利益，甚至導(dǎo)致社會(huì)的無(wú)政府主義，其結(jié)果必然損傷公眾對(duì)政府的信任和信心。因此，政府的公信力必須建立在化解社會(huì)矛盾和推動(dòng)社會(huì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)之上，這要求政府運(yùn)用所掌握的行政資源有效解決社會(huì)沖突以確保社會(huì)和諧穩(wěn)定，努力整合社會(huì)資源以構(gòu)建社會(huì)良性有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)，積極領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)建設(shè)以推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和成長(zhǎng)。

總而言之，行政能力涉及經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)、法制建設(shè)和社會(huì)有序進(jìn)步等方面，是政府公信力的重要來(lái)源。這些行政能力最終表現(xiàn)為政府運(yùn)用公權(quán)所取得的行政效能，即在經(jīng)濟(jì)、法治和社會(huì)三方面的行政績(jī)效。能夠獲得良好行政績(jī)效的政府，其管理就被證明是有效的，這種有效性是政府行政能力的外在表現(xiàn)，是政府贏得公眾信任和支持的重要根據(jù)，而公眾的信任是政府公信力的核心要素之一。

（二）努力滿足公眾合理的利益訴求

工業(yè)化的多元社會(huì)，人們存在著文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、種族和宗教背景上的差別，由此形成多元化價(jià)值觀，公眾必然有不同的利益訴求，政府如何提高利益訴求的回應(yīng)能力關(guān)系到公眾對(duì)政府的信任。

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，要通過(guò)滿足公眾合理的利益訴求提升自身公信力，首當(dāng)其沖的是聚焦民生，在國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷提高人民的生活水平和健全福利體系。公眾的利益訴求是否得到回應(yīng)之所以能夠決定政府的公信力，是因?yàn)椤罢蛧?guó)家的自身改革不僅需要滿足效率的目標(biāo)，也得對(duì)選民冷漠做出回應(yīng)，即使是最發(fā)達(dá)的民主國(guó)家也存在這個(gè)問(wèn)題?！盵7](P268)馬克思就深刻地指出：“每一個(gè)人的利益、福利和幸福同其他人的福利有不可分割的聯(lián)系，這一事實(shí)確是顯而易見(jiàn)的不言而喻的真理?！盵8](P490)公眾信任政府，是因?yàn)檎诩榷l件下能夠預(yù)知、實(shí)現(xiàn)和滿足公眾的利益訴求，無(wú)論政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力有多強(qiáng)、有多快，如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下的社會(huì)轉(zhuǎn)型不能滿足公眾利益訴求，公眾也不會(huì)信任和支持政府。其次，必須協(xié)調(diào)公民個(gè)人利益與國(guó)家整體利益、短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系。公民的利益訴求有時(shí)是偏頗和非理性的，合理的利益訴求總是與國(guó)家的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步相一致。因此，盡管政府必須承認(rèn)個(gè)人利益訴求的合理性，也必須協(xié)調(diào)公民的“私欲”服從于整體利益，協(xié)調(diào)地方的短期利益和國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。再次，必須讓社會(huì)公眾享受社會(huì)發(fā)展的成果。公眾利益在一個(gè)側(cè)面看就是公共利益，如果社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的財(cái)富和福利被少部分人壟斷，而不是人民日益增強(qiáng)的財(cái)富與福祉，那么政府將面臨喪失公信力的危險(xiǎn)，因?yàn)樨毟徊罹鄷?huì)挫傷公眾對(duì)分配政策的懷疑與不信任，從而降低對(duì)政府的忠誠(chéng)并產(chǎn)生階層沖突，破壞社會(huì)的包容能力和政府的公信力。

公眾的利益訴求得到政府回應(yīng)反映出政府的管理職能和行政行為的基本價(jià)值取向，公眾對(duì)政府回應(yīng)的評(píng)價(jià)只有政府合格與否的簡(jiǎn)單模式，很少理解政府為之努力的行政成本。如果政府稍有不慎便會(huì)影響自身公信力的維持。因此政府必定在行政過(guò)程中全心全意、努力維護(hù)人民的根本利益，做出合理的回應(yīng)。即使政府因特殊條件不能滿足公眾的利益要求，也要利用自己的領(lǐng)導(dǎo)渠道給予回應(yīng)的解釋，使公信力維持在較高水平，而一個(gè)只考慮統(tǒng)治階級(jí)利益的政府，其行政管理絕非以人民利益至上為價(jià)值導(dǎo)向，這樣的集團(tuán)政府和尋租政府，其公信力既缺少法制的制度，更缺乏堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

（三）完善政府管理的運(yùn)行機(jī)制

政府除了提供安全和秩序之外，還要有體現(xiàn)人民的公意、公平、公共利益等諸多價(jià)值理念。公意是政府管理的倫理哲學(xué)，政府管理如果偏離了人民意愿就缺乏群眾基礎(chǔ)。公平是政府作為公力救濟(jì)的衡量指標(biāo)，政府管理社會(huì)事務(wù)失去公平會(huì)造成社會(huì)抱怨。只有完善政府管理的運(yùn)行機(jī)制，才能更好地實(shí)現(xiàn)公意、公平、公共利益，這三要素是政府公信力提升的內(nèi)在要求。

第一，體現(xiàn)人民公意,就必須科學(xué)管理、民主管理、依法管理。當(dāng)然，在實(shí)現(xiàn)人民公意的過(guò)程中，公民的意愿與政府實(shí)際管理之間總會(huì)存在一定的張力。為此，必須堅(jiān)持科學(xué)管理、民主管理、依法管理的有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策的內(nèi)在統(tǒng)一，堅(jiān)持“科學(xué)管理、民主管理、依法管理”與“科學(xué)決策、民主決策、依法決策”的系統(tǒng)統(tǒng)一，只有這樣才能夯實(shí)人民公意，做到“情為民所系”。第二，政府管理必須保證社會(huì)公平，協(xié)調(diào)公平與效率之間關(guān)系。完善政府法制管理制度能夠維護(hù)公共權(quán)力服務(wù)于社會(huì)公平，減少政府管理過(guò)程中的只注重效率而犧牲社會(huì)公平，建立公平的社會(huì)是政府管理的基本要求。只有政府管理在保證公眾的公平條件下，才能實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所用”。第三，政府管理必須滿足公眾利益的基本要求。完善政府法制管理制度能夠迫使公共權(quán)力服務(wù)于社會(huì)公共利益，減少政府管理在運(yùn)行過(guò)程中的自主性偏差以及由此帶來(lái)的社會(huì)影響，從而將公眾對(duì)政府管理的不信任消除在制度構(gòu)建的過(guò)程之中，而不是讓其泛濫于社會(huì)生活之中。換句話說(shuō)，亦做到“利為民所謀”。完善政府管理的運(yùn)行機(jī)制，努力體現(xiàn)公意、公平、公共利益，做到“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”，從制度上保障公眾的權(quán)力、權(quán)利、權(quán)益，將有助于提升政府的公信力，從而提高政府的威信，實(shí)現(xiàn)政府工作的目標(biāo)，提高人民的生活水平，促進(jìn)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

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［責(zé)任編輯：李冬梅］

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1008-8466（2012）06-0043-05

2012-08-09

陳慶淵（1984— ），男，云南臨滄人，臨滄師范高等?？茖W(xué)校政法系助教，主要從事政治發(fā)展研究。