于 平，胡 寧，馬欣員

（中共長(zhǎng)春市委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部， 吉林 長(zhǎng)春 130022）

開(kāi)發(fā)性金融支持吉林省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題研究

于 平，胡 寧，馬欣員

（中共長(zhǎng)春市委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部， 吉林 長(zhǎng)春 130022）

長(zhǎng)期以來(lái)，吉林省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，縣域金融自身造血能力較差，開(kāi)發(fā)性金融的介入對(duì)推動(dòng)吉林省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了至關(guān)重要的作用。開(kāi)發(fā)性金融的性質(zhì)和特征決定了其在金融制度建設(shè)、市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)和經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展中的先導(dǎo)作用，對(duì)投資回收期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)程度大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、中小企業(yè)項(xiàng)目，對(duì)落后地區(qū)的投資，對(duì)農(nóng)業(yè)等缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力的特殊產(chǎn)業(yè)的融資等，多數(shù)民間金融機(jī)構(gòu)無(wú)法或不愿提供資金，作為具有政府賦權(quán)法定國(guó)家信用的開(kāi)發(fā)性金融正好彌補(bǔ)了這種市場(chǎng)失靈。

開(kāi)發(fā)性金融；吉林??；縣域經(jīng)濟(jì)

吉林省作為全國(guó)著名的商品糧生產(chǎn)基地，僅用占全國(guó)1/25的耕地面積，提供了1/10的商品糧和1/5的玉米，糧食人均占有量、商品率、調(diào)出量和出口量連續(xù)十多年居全國(guó)首位，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但是長(zhǎng)期以來(lái)縣域經(jīng)濟(jì)一直是區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的“短板”，困擾著吉林省整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，縣域通過(guò)自身的力量謀求突破十分艱難，亟需外界強(qiáng)勢(shì)力量的引導(dǎo)和幫助。

“開(kāi)發(fā)性金融”是指國(guó)家或國(guó)家聯(lián)合體通過(guò)建立具有國(guó)家信用的金融機(jī)構(gòu)，為特定需求者提供中長(zhǎng)期融資，同時(shí)以建設(shè)市場(chǎng)和健全制度的方式，推動(dòng)市場(chǎng)主體和自身業(yè)務(wù)的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的一種金融形式”。[1]它將政府的組織優(yōu)勢(shì)與銀行的融資優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，在市場(chǎng)缺損、制度缺失的地方，通過(guò)制度建設(shè)、信用建設(shè)來(lái)營(yíng)造市場(chǎng)、完善市場(chǎng)，以融資為杠桿，引導(dǎo)社會(huì)資本投向國(guó)家重點(diǎn)支持領(lǐng)域，有效填補(bǔ)薄弱環(huán)節(jié)和落后領(lǐng)域的金融市場(chǎng)空白。最近幾年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行提出把支持縣域發(fā)展作為開(kāi)發(fā)性金融在全國(guó)的新實(shí)踐載體，對(duì)縣域金融業(yè)務(wù)實(shí)施全覆蓋，使開(kāi)發(fā)性金融成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下為縣域發(fā)展分配稀缺資源的新的基礎(chǔ)平臺(tái)，所以，用開(kāi)發(fā)性金融支持吉林省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展正當(dāng)其時(shí)。

一、吉林省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及開(kāi)發(fā)性金融支持的主要模式

（一）吉林省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

縣域經(jīng)濟(jì)是在縣域范圍內(nèi)以城鎮(zhèn)為中心、以農(nóng)村為基礎(chǔ)、由各種經(jīng)濟(jì)成分有機(jī)構(gòu)成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)最基本的運(yùn)行單元。[2]

2010年，吉林省委做出“統(tǒng)籌推進(jìn)吉林特色工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)”的重大戰(zhàn)略部署，這是對(duì)吉林省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的深刻認(rèn)識(shí)、發(fā)展思路的重大調(diào)整、發(fā)展規(guī)律的準(zhǔn)確把握。古人講，“郡縣治、天下安”，吉林省42個(gè)縣（市），土地面積占全省的96.3%，人口占70.4%，2011年縣域?qū)崿F(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值6300億元，占全省經(jīng)濟(jì)總量的60%以上；縣域地方財(cái)政收入完成243億元，同比增長(zhǎng)35%左右，占全省財(cái)政總收入的28.6%，縣域主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅連續(xù)超過(guò)全省平均水平2—3個(gè)百分點(diǎn)，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)；①縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，一產(chǎn)比重調(diào)整到19%以下；51個(gè)工業(yè)集中區(qū)建成面積達(dá)到300平方公里，比上年增加70平方公里，區(qū)內(nèi)落地規(guī)模以上工業(yè)項(xiàng)目4062個(gè)，其中投資超億元以上項(xiàng)目730個(gè)。隨著吉林省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)，縣域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為吉林省經(jīng)濟(jì)的基本支柱，在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占有重要地位?？梢哉f(shuō)，發(fā)展的動(dòng)力前所未有，發(fā)展的環(huán)境前所未有，發(fā)展的勢(shì)頭前所未有?？h域經(jīng)濟(jì)在迎來(lái)發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也面臨較多的發(fā)展問(wèn)題。

1.縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力還不強(qiáng)，整體發(fā)展滯后

與前幾年相比，最近兩年縣域GDP占全省GDP的比重呈上升趨勢(shì)，2010年吉林省縣域GDP為5120.91億元，占全省GDP的59.08%，比2009年上升了21.2%；2010年縣域地方財(cái)政收入170.4億元，占全省地方財(cái)政收入的28.3%，比2009年上升了24.5%。①2010年42個(gè)縣（市）地方財(cái)政收入均超過(guò)億元，這是過(guò)去從來(lái)沒(méi)有過(guò)的現(xiàn)象。但是，2010年吉林省縣（市）GDP排名第一的前郭縣是340.8億元，而國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)省份部分縣（市）GDP已高達(dá)2000億元，兩者相差大概1600億。吉林省縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力還不強(qiáng)，整體發(fā)展滯后是造成與發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距不斷拉大的最主要原因，且這種差距有繼續(xù)拉大的趨勢(shì)。

2.縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，地區(qū)之間差距較大

2010年吉林省十強(qiáng)縣地區(qū)生產(chǎn)總值占全省縣域生產(chǎn)總值的49.3%，是十弱縣的6.1倍；十強(qiáng)縣的地方財(cái)政收入占全省縣域的39.5%，是十弱縣的2.9倍。2009年農(nóng)民收入最高的是延吉市，人均純收入達(dá)7221元，收入最低的是通榆縣，人均純收入為2717元，僅為全省平均水平的51.6%，比延吉市低了4504元。2010年縣域人均GDP最多的前郭縣為5.796萬(wàn)元，最少的龍井市僅為1.3023萬(wàn)元，兩者相差4.4937萬(wàn)元。由此可見(jiàn)，吉林省縣域經(jīng)濟(jì)地區(qū)間差距較大，區(qū)域發(fā)展極不均衡。

3.縣域特色產(chǎn)業(yè)不突出，城鎮(zhèn)化發(fā)展比較緩慢

2010年，吉林省縣域GDP中一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之比為20∶43.1∶36.9，與全省GDP三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)12.1∶52∶35.9相比，第一產(chǎn)業(yè)占比較高，第二產(chǎn)業(yè)占比較低，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)仍在縣域經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，盡管較大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織達(dá)到4000個(gè)，但全省大部分縣（市）缺乏特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，絕大部分縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是靠農(nóng)業(yè)來(lái)帶動(dòng)，產(chǎn)品深加工不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的程度普遍較低。而農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平都比較緩慢。

4.融資難成為制約吉林省縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的主要瓶頸

長(zhǎng)期以來(lái)，縣域經(jīng)濟(jì)融資途徑單一，以財(cái)政融資為主的融資體制，已經(jīng)無(wú)法滿足縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是導(dǎo)致吉林省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的主要原因之一。省管縣財(cái)政體制改革以后，雖然減少了管理層次，相對(duì)提高了管理效率，但是同時(shí)出現(xiàn)了管理幅度過(guò)寬，管理難度加大，直接管理力不從心的新問(wèn)題。特別是象吉林省地方財(cái)力主要依靠中心城市的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)（2011年長(zhǎng)春市全口徑財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)803億，占全省的49.6%），行政管理與財(cái)政管理的不一致，使市級(jí)中心城市在統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用大打折扣，削弱了市級(jí)幫扶縣（市）發(fā)展的積極性，市級(jí)財(cái)政把更多的財(cái)力投入市區(qū)，城鄉(xiāng)差距越拉越大。四大國(guó)有商業(yè)銀行紛紛撤并其縣及縣以下機(jī)構(gòu)，沒(méi)有新的相匹配的金融機(jī)構(gòu)及時(shí)跟進(jìn)，使商業(yè)信貸在縣域?qū)用娴男刨J支持明顯缺位，特別是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、三農(nóng)、中小企業(yè)等關(guān)系城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要項(xiàng)目得不到有效的金融服務(wù)。

（二）開(kāi)發(fā)性金融支持吉林省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要模式

近年來(lái)，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在吉林省政府的配合下，全力推動(dòng)金融創(chuàng)新，在全國(guó)率先開(kāi)辟小額擔(dān)保貸款等工作模式，對(duì)縣域中小企業(yè)發(fā)展給予了高度重視和大力扶持，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

1.“萬(wàn)民創(chuàng)業(yè)小額貸款”模式

“萬(wàn)民創(chuàng)業(yè)小額貸款”模式是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行吉林省分行于2007年6月創(chuàng)新推出的金融產(chǎn)品。通過(guò)與省工信廳、省中小企業(yè)服務(wù)中心、省內(nèi)各級(jí)擔(dān)保公司、省農(nóng)信社以及各行業(yè)協(xié)會(huì)和特色園區(qū)的合作，創(chuàng)建了“融資平臺(tái)”+“協(xié)會(huì)、園區(qū)”+“三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制+貼息激勵(lì)機(jī)制+止損機(jī)制”的運(yùn)作模式，為省內(nèi)自然人、個(gè)體工商戶和微小企業(yè)提供單筆50萬(wàn)元以下、期限3年以內(nèi)的貸款支持，解決其在創(chuàng)業(yè)和發(fā)展過(guò)程中的融資難題。此項(xiàng)金融產(chǎn)品的優(yōu)點(diǎn)在于，能夠組織整合社會(huì)各方資源，建立正向激勵(lì)和反向約束機(jī)制，防范和控制金融風(fēng)險(xiǎn)；堅(jiān)持規(guī)劃先行，成地區(qū)、成產(chǎn)業(yè)、成批量地開(kāi)發(fā)與培育貸款客戶，把握發(fā)展主動(dòng)權(quán)；突破傳統(tǒng)銀行對(duì)客戶“一對(duì)一”的融資模式，以專業(yè)化組織為載體，用批發(fā)方式解決零售問(wèn)題，用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)模式解決千家萬(wàn)戶的共性問(wèn)題，滿足小企業(yè)貸款短、小、頻、急的需求特點(diǎn)。在四年多的運(yùn)行過(guò)程中，已累計(jì)發(fā)放貸款24.83億元，累計(jì)本息回收率100%。產(chǎn)品覆蓋全省32個(gè)市縣，惠及全省2.2萬(wàn)戶個(gè)體和微小企業(yè)，安置“4050”下崗職工、大中專畢業(yè)生、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、殘疾人和農(nóng)村富裕勞動(dòng)力等12.2萬(wàn)余人，幫助一大批農(nóng)民由第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，使眾多勤勞創(chuàng)業(yè)者走向了脫貧致富之路；支持了“長(zhǎng)春君子蘭產(chǎn)業(yè)園”、遼源“東北襪業(yè)紡織工業(yè)園”、“萬(wàn)良人參行業(yè)協(xié)會(huì)”等特色園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)作用明顯。[3]

2.撫松模式

抵質(zhì)押物不足導(dǎo)致中小企業(yè)融資難是全國(guó)性的難題，在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的吉林省尤為突出。為破解這一難題，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行吉林省分行于2009年6月在行業(yè)特點(diǎn)突出、政府扶持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意愿較強(qiáng)的白山市撫松縣探索性地推出了以“五臺(tái)一會(huì)”為主要內(nèi)容的中小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)，由于形式新、效果好，這種貸款業(yè)務(wù)被業(yè)界和當(dāng)?shù)厝朔Q作“撫松模式”?！拔迮_(tái)一會(huì)”的具體模式包括，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行吉林省分行和撫松縣政府將中小企業(yè)組成聯(lián)盟體，并建立中小企業(yè)信用促進(jìn)會(huì)，同時(shí)，以吉林省開(kāi)發(fā)銀行為融資平臺(tái)、以吉林省中小企業(yè)服務(wù)中心為政策保障平臺(tái)、以撫松縣中小企業(yè)信用擔(dān)保有限公司為再擔(dān)保平臺(tái)、以撫松當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)為委托代理結(jié)算平臺(tái)、以當(dāng)?shù)仉娨暶襟w為公示平臺(tái)，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量防范和控制金融風(fēng)險(xiǎn)，使政府、銀行和擔(dān)保公司能夠及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地掌握申貸企業(yè)的各種信息，有效解決中小企業(yè)因抵押手續(xù)不全、抵押資產(chǎn)不足或無(wú)抵押資產(chǎn)導(dǎo)致的融資困難。“撫松模式”要求貸款對(duì)象為在工商管理部門登記注冊(cè)并且加入該縣信用促進(jìn)會(huì)的中小企業(yè)或微小企業(yè)。對(duì)于擔(dān)保手續(xù)不齊全、反擔(dān)保物不足或無(wú)反擔(dān)保物而有發(fā)展前景的中小企業(yè)，經(jīng)過(guò)擔(dān)保公司同意可以采用3至5戶聯(lián)保的反擔(dān)保形式，聯(lián)保企業(yè)與用款企業(yè)共同向擔(dān)保公司提供資產(chǎn)反擔(dān)保抵押取得貸款。要求單戶企業(yè)貸款金額原則上不超過(guò)200萬(wàn)元，貸款期限1至3年，貸款利率執(zhí)行人民銀行公布的同期貸款基準(zhǔn)利率上浮10%。截至2010年6月，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行吉林省分行已在白山市江源區(qū)、梅河口市、德惠市成功試點(diǎn)并復(fù)制了中小企業(yè)貸款“撫松模式”，貸款發(fā)放總量達(dá)到1.714億元，支持了289戶無(wú)資產(chǎn)抵押或抵押物不足的中小企業(yè)獲得良性發(fā)展。[4]

二、開(kāi)發(fā)性金融與其他金融機(jī)構(gòu)支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展金融活動(dòng)的比較分析

盡管國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)在吉林省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都給與了一定的資金支持，但是，從吉林省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，缺少資金支持仍然是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的最主要問(wèn)題。

（一）縣域資金大量外流，信貸對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力下降

現(xiàn)在國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行吉林省分行的總資產(chǎn)在吉林省位居第一位，支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貸款規(guī)模和融資方式都在不斷增加，對(duì)其他商業(yè)銀行起到了一定的示范效應(yīng)，如2009年，吉林銀行和省農(nóng)信社開(kāi)始復(fù)制開(kāi)發(fā)銀行的“萬(wàn)民創(chuàng)業(yè)小額貸款”業(yè)務(wù)模式，利用省開(kāi)行合作機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放萬(wàn)民創(chuàng)業(yè)小額貸款14.62億元。但是，并不能扭轉(zhuǎn)近些年國(guó)有商業(yè)銀行在整個(gè)金融改革中大量撤并縣域商業(yè)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)和加速資金外流的大趨勢(shì)。2010年，吉林省四大國(guó)有商業(yè)銀行各項(xiàng)存款余額比2009年末增長(zhǎng)42%，而同期各項(xiàng)貸款余額僅占各項(xiàng)存款余額的47.9%。其中縣域貸款余額比2009年末不僅未增反降5.27%。①農(nóng)村資金“脫農(nóng)傾向”比較嚴(yán)重，并存在三大突出矛盾，[5]農(nóng)民貸款難與銀行找不到適合貸款戶（企業(yè)）、農(nóng)村資金貧乏與農(nóng)村資金不斷“脫農(nóng)”、農(nóng)村資金使用效益不斷下降與農(nóng)村資金投入需求不斷增大。近年來(lái)，由于農(nóng)村資金持續(xù)大量外流，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的資金缺口越來(lái)越大，縣域資本動(dòng)力嚴(yán)重不足，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度受到極大影響。

（二）縣域信用環(huán)境建設(shè)滯后，金融執(zhí)法效率不高

國(guó)開(kāi)行吉林分行在省內(nèi)各縣沒(méi)有分支機(jī)構(gòu)，它的貸款發(fā)放完全利用地方政府搭建的融資平臺(tái)或委托其他金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，因此，信用環(huán)境的好壞對(duì)融資平臺(tái)是否產(chǎn)生不良貸款，以及銀行是否需要展期都會(huì)產(chǎn)生巨大影響。目前，吉林省縣域信用環(huán)境建設(shè)明顯滯后，尤其是商業(yè)信用發(fā)展嚴(yán)重滯后，缺乏信用激勵(lì)和懲罰制度，在企業(yè)融資、市場(chǎng)準(zhǔn)入或退出等制度安排中，還沒(méi)有形成對(duì)守信用的企業(yè)給予必要的鼓勵(lì)、對(duì)不守信用的企業(yè)給予嚴(yán)厲懲罰的規(guī)則；信用管理體系建設(shè)滯后，尚未建立起作為信用體系基礎(chǔ)的信用記錄、征信組織和監(jiān)督制度，對(duì)于企業(yè)真實(shí)信息的獲取難度很大；守信光榮、失信可恥的道德文化尚未蔚然成風(fēng)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)信貸資產(chǎn)質(zhì)量惡化，致使信貸可用資金減少，貸款風(fēng)險(xiǎn)增高，嚴(yán)重制約了吉林省縣域金融自身的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的信貸支持能力。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)階段的金融執(zhí)法效率不高，銀行在利用法律手段保護(hù)自身利益時(shí)勝訴案件執(zhí)結(jié)率較低。對(duì)借款人逃避銀行債權(quán)的行為，銀行訴諸法律，個(gè)別地方法院對(duì)銀行債權(quán)案件判決不及時(shí)或判決后執(zhí)行難，或執(zhí)行周期很長(zhǎng)，對(duì)金融債權(quán)的有效維護(hù)產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。截至2010年，吉林省銀行機(jī)構(gòu)債權(quán)勝訴案件中還有419件未執(zhí)結(jié)，其中有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的積案182件，金額3.7億多元；無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件123件，涉及金額1.2億多元。②這些未執(zhí)結(jié)案件主要集中在農(nóng)行、農(nóng)村信用社等涉農(nóng)銀行機(jī)構(gòu)。由于縣域企業(yè)誠(chéng)信缺失，縣域金融機(jī)構(gòu)十分擔(dān)心發(fā)放中小企業(yè)貸款和涉農(nóng)貸款，即使地方政府協(xié)調(diào)，國(guó)家政策支持，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行機(jī)構(gòu)也只愿發(fā)放小額度、短期的貸款。

（三）縣域金融信貸機(jī)制落后，與國(guó)家宏觀調(diào)控方向很難取得一致

國(guó)開(kāi)行發(fā)揮政策銀行主導(dǎo)作用，在執(zhí)行國(guó)家金融政策，支持各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，能夠比較嚴(yán)格按照國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策行事，與國(guó)家宏觀調(diào)控方向基本保持一致。但是，國(guó)開(kāi)行的貸款往往受政治因素和人文環(huán)境影響較大，如最近來(lái)自路透網(wǎng)站的一篇文章“重慶模式留下巨債，國(guó)開(kāi)行深陷其中”，[6]曝光了過(guò)去“重慶模式”在政治人物影響下，大量的政績(jī)工程并沒(méi)有考慮財(cái)力和商業(yè)效益，“從國(guó)開(kāi)行獲得了大量金融支持，其力度是其他省級(jí)政府都不可能獲得的”，結(jié)果為今天的重慶困境早就埋下了隱患?！爸貞c模式”留下的巨額債務(wù)，銀行貸款占據(jù)債務(wù)大頭，國(guó)開(kāi)行以近千億貸款涉入其中，地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)四伏。雖然重慶事件只是國(guó)開(kāi)行融資出現(xiàn)較大風(fēng)險(xiǎn)的特例，但是，這樣的“冰山一角”也要引起我們的重視。其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)往往為了自身利益，在宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生較大變化時(shí)，為確保信貸資金的安全性、流動(dòng)性、效益性，在信貸投向上縣級(jí)商業(yè)銀行往往與中央銀行信貸政策的調(diào)控方向很難取得一致，中央銀行信貸政策與縣域商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)機(jī)制也不配套，使中央銀行信貸政策對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整主動(dòng)性減弱，增大了中央銀行信貸支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難度。

目前，在大多數(shù)縣域和農(nóng)村，農(nóng)村信用社還是農(nóng)村金融服務(wù)的“絕對(duì)主力軍”，金融服務(wù)手段單一，仍以傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)為主，現(xiàn)代金融服務(wù)手段，在農(nóng)村基本上還是空白。截至2011年9月，全國(guó)還有近一半省份存在金融機(jī)構(gòu)或服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)，金融服務(wù)范圍過(guò)窄，農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、水利設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷等方面的金融產(chǎn)品和服務(wù)還基本處于空白。[7]貸款機(jī)制落后，貸款主要由信貸員來(lái)完成，信貸員在貸款“終身追責(zé)”的壓力下，“懼貸”已經(jīng)成為一種迫不得已的“自?！贝胧?。信貸員“自保”了，苦了求貸若渴的農(nóng)民。[8]由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)的撤并，村級(jí)基本無(wú)銀行服務(wù)機(jī)構(gòu)，由此造成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需最基本的存、貸款服務(wù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足縣域小企業(yè)使用資金上的“快、急、短、頻”的特點(diǎn)，更談不上縣域金融為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供全方位、多層次、多元化服務(wù)了。

（四）信用擔(dān)保等中介機(jī)構(gòu)支持縣域中小企業(yè)融資服務(wù)不夠

在我國(guó)金融系統(tǒng)中，國(guó)開(kāi)行比較注重中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)。2007年，對(duì)吉林省已經(jīng)累計(jì)支持擔(dān)保機(jī)構(gòu)軟貸款16億元，支持的擔(dān)保機(jī)構(gòu)達(dá)到31家。在國(guó)開(kāi)行引領(lǐng)示范下，現(xiàn)在，國(guó)家以法律形式強(qiáng)制要求縣級(jí)以上人民政府及有關(guān)部門積極推進(jìn)和組織建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，推動(dòng)對(duì)中小企業(yè)的信用擔(dān)保，為中小企業(yè)融資創(chuàng)造條件，并鼓勵(lì)各種擔(dān)保機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)提供信用擔(dān)保。全省市縣都建立了中小企業(yè)服務(wù)中心，大多縣市建立了擔(dān)保服務(wù)中心。為促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，其重視程度可見(jiàn)一斑，但是，能否落實(shí)則是長(zhǎng)期而漸進(jìn)的過(guò)程。實(shí)際情況是，無(wú)論是政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)還是商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)都存在規(guī)模小、費(fèi)用高、放大倍數(shù)低，反擔(dān)保條件高，管理不規(guī)范和發(fā)揮的作用不夠充分等問(wèn)題。[9]據(jù)調(diào)查，吉林省現(xiàn)有各種信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)138家，但進(jìn)入縣域的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)僅有23家，并沒(méi)有一家從事涉農(nóng)的信用擔(dān)保業(yè)務(wù)。擔(dān)保組織建設(shè)問(wèn)題較多。一方面，銀行出于資金安全的考慮，對(duì)中小企業(yè)的擔(dān)保要求較高，而目前機(jī)構(gòu)數(shù)量少、實(shí)力有限，并且為了防范風(fēng)險(xiǎn)，也往往要求反擔(dān)保，不少企業(yè)因缺少抵押找不到保證單位而得不到信貸支持；另一方面，企業(yè)要辦理一筆財(cái)產(chǎn)抵押，需辦理的手續(xù)繁雜，涉及部門多，并要提供多種相關(guān)資料，無(wú)疑會(huì)帶來(lái)很大的制約。

三、開(kāi)發(fā)性金融支持吉林省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策思路

2011年吉林省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值首次進(jìn)入國(guó)內(nèi)“萬(wàn)元俱樂(lè)部”，未來(lái)二十年吉林省還將處于高速發(fā)展時(shí)期?！叭r(nóng)”、東北老工業(yè)基地改造、城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都將是開(kāi)發(fā)性金融發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域。

（一）利用國(guó)開(kāi)行“政府熱點(diǎn)、雪中送炭”工作原則，統(tǒng)籌推進(jìn)“三化”，實(shí)現(xiàn)吉林省縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的突破

“政府熱點(diǎn)，雪中送炭”就是開(kāi)發(fā)性金融“急政府之所急，想政府之所想，謀政府之所需”，在規(guī)劃先行的基礎(chǔ)上，把政府的熱點(diǎn)和難點(diǎn)與開(kāi)發(fā)性金融目標(biāo)、任務(wù)、作用和優(yōu)勢(shì)一致起來(lái)，利用開(kāi)發(fā)性金融的優(yōu)勢(shì)，打通融資渠道，支持地方政府實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。

當(dāng)前，吉林省正處在加快振興發(fā)展步伐、全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期。完成“十二五”目標(biāo)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)“科學(xué)發(fā)展，努力讓城鄉(xiāng)居民生活得更加美好”，基礎(chǔ)和支撐在縣域，重點(diǎn)和難點(diǎn)在縣域，潛力和希望也在縣域。[10]對(duì)于吉林省來(lái)說(shuō)，加快縣域發(fā)展具有全局意義和戰(zhàn)略高度，是當(dāng)前政府工作的重中之重，所以，國(guó)開(kāi)行應(yīng)當(dāng)把支持吉林省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展擺在更加突出位置，以更大的力度、更實(shí)的舉措、更高的標(biāo)準(zhǔn)，支持吉林省統(tǒng)籌推進(jìn)“三化”，真正實(shí)現(xiàn)吉林省縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的突破。

首先，著力推動(dòng)縣域工業(yè)化實(shí)現(xiàn)新的突破。繼續(xù)增加對(duì)吉林省縣域重點(diǎn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。如縣域干線公路、支線公路的建設(shè)與改造；通訊設(shè)施和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；縣域城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造；加大水利和市政設(shè)施；加快縣城氣化步伐，努力提高城鎮(zhèn)垃圾無(wú)害化處理能力等。

其次，著力推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)新的突破。支持吉林省城鎮(zhèn)化進(jìn)程，引導(dǎo)各類發(fā)展要素和優(yōu)勢(shì)資源向縣城集中；高質(zhì)量地做好規(guī)劃工作，切實(shí)提高城鎮(zhèn)管理水平；促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)居民的幸福指數(shù)。

再次，推動(dòng)縣域農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)新的突破。農(nóng)業(yè)是推進(jìn)“三化”統(tǒng)籌的基礎(chǔ)，也是縣域工作的重中之重。在吉林省推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)全國(guó)的糧食主產(chǎn)區(qū)都具有強(qiáng)烈的示范效應(yīng)。省開(kāi)發(fā)銀行為配合完成省委、省政府的工作熱點(diǎn)、難點(diǎn)，特別把支持吉林省新農(nóng)村建設(shè)作為工作重點(diǎn)之一，加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)資源開(kāi)發(fā)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的投入，建立一套覆蓋到縣的融資體系，形成支持新農(nóng)村建設(shè)資金循環(huán)的長(zhǎng)效機(jī)制。

最后，幫助解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中諸多領(lǐng)域難點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題。一是積極探索吉林縣域中小企業(yè)擔(dān)保、下崗工人再就業(yè)、生態(tài)環(huán)境、智力培訓(xùn)、貧困家庭助學(xué)貸款、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等領(lǐng)域開(kāi)發(fā)性金融支持的途徑，切實(shí)發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融的作用；二是積極探討利用吉林地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展縣域特色經(jīng)濟(jì)，適應(yīng)城市市場(chǎng)的需要；三是積極支持吉林縣域民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，使民營(yíng)企業(yè)成為縣域工業(yè)的主體；四是通過(guò)開(kāi)發(fā)性金融支持，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制和政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二）堅(jiān)持“開(kāi)發(fā)性金融融資優(yōu)勢(shì)和地方政府組織增信作用相結(jié)合”，進(jìn)一步加強(qiáng)政銀企保合作，打通中小企業(yè)的融資渠道

當(dāng)前，中小企業(yè)流動(dòng)資金不足，其深層次原因是信用不足，可抵押資產(chǎn)少，進(jìn)而形成兩難，即銀行有錢貸不出，企業(yè)缺錢貸不著。打破這個(gè)瓶頸，幫助企業(yè)渡過(guò)信用不足困難期，有效的辦法就是借助擔(dān)保平臺(tái)，做強(qiáng)擔(dān)保實(shí)力，擴(kuò)大信用規(guī)模。為企業(yè)增信，幫銀行化解風(fēng)險(xiǎn)，這是各級(jí)政府幫助企業(yè)解決貸款難的正確路徑。

開(kāi)發(fā)性金融的最大特點(diǎn)就是時(shí)刻遵循這一路徑，從成立之初就把市場(chǎng)建設(shè)作為一切融資活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，把開(kāi)發(fā)性金融的融資優(yōu)勢(shì)與政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，整合各種優(yōu)勢(shì)資源，構(gòu)建信用平臺(tái)，創(chuàng)新可復(fù)制的標(biāo)準(zhǔn)化融資操作辦法，引導(dǎo)社會(huì)各界力量介入中小企業(yè)信貸業(yè)務(wù)，承擔(dān)項(xiàng)目收集、信用識(shí)別、貸款管理等職能，彌補(bǔ)開(kāi)行在人員、網(wǎng)點(diǎn)方面的不足，擴(kuò)大融資覆蓋面，力爭(zhēng)使更多的中小企業(yè)獲得融資支持。探索出符合吉林特色的中小企業(yè)融資發(fā)展模式，積累以開(kāi)發(fā)性金融支持中小企業(yè)發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)。一是建立中小企業(yè)貸款專營(yíng)機(jī)制。根據(jù)中小企業(yè)規(guī)模小、信用能力不足等特征和“短、小、頻、急”等融資需求特點(diǎn)，對(duì)中小企業(yè)貸款建立和實(shí)施專門的業(yè)務(wù)制度、產(chǎn)品、方法和流程等，做到“程序可簡(jiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)可控，責(zé)任可分”。二是以機(jī)制建設(shè)為基石，著重整合社會(huì)各方資源。通過(guò)融資推動(dòng)各方共識(shí)，簽訂合作協(xié)議，建立起政、銀、企等多方協(xié)作的融資服務(wù)體系。三是通過(guò)批發(fā)和標(biāo)準(zhǔn)化方法提高融資效率?？蓮?fù)制的標(biāo)準(zhǔn)模式，以點(diǎn)帶面，拓寬中小企業(yè)融資覆蓋面。

2012年4月11日，由吉林省政府牽線搭橋，省內(nèi)18家銀行與18戶企業(yè)代表簽訂了貸款協(xié)議，共實(shí)現(xiàn)銀企保合作貸款簽約項(xiàng)目4261個(gè)，金額258億元，[11]這對(duì)于當(dāng)前吉林省中小企業(yè)巨大的資金需求而言，無(wú)疑是雪中送炭。隨著政府一系列扶持政策出臺(tái)，中小微企業(yè)貸款呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)趨勢(shì)。截至2012年2月末，吉林省小微企業(yè)貸款余額比年初增加31.28億元，實(shí)現(xiàn)了小微企業(yè)貸款增速不低于全部貸款平均增速、增量不低于同期水平的工作目標(biāo)。盡管70%左右的中小企業(yè)還存在資金缺口，但是政銀企保全面合作成為支持當(dāng)前中小型企業(yè)走出發(fā)展困境至關(guān)重要的推動(dòng)力量。

（三）堅(jiān)持“政府選擇項(xiàng)目入口、開(kāi)發(fā)性金融孵化和選擇市場(chǎng)出口”的融資機(jī)制，改善金融環(huán)境，合作推動(dòng)融資多元化

國(guó)開(kāi)行作為政府的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，其融資機(jī)制別具特色。按照公開(kāi)、透明、公平、公正的原則，通過(guò)政府選擇項(xiàng)目入口、開(kāi)發(fā)性金融孵化、選擇市場(chǎng)出口三個(gè)環(huán)節(jié)，以未來(lái)的整體市場(chǎng)空間為依據(jù)，以政府協(xié)調(diào)下的治理結(jié)構(gòu)彌補(bǔ)單個(gè)法人治理結(jié)構(gòu)的不足，共建協(xié)調(diào)高效的融資平臺(tái)、信用平臺(tái)，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)和制度建設(shè)。所以，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)制發(fā)揮作用的過(guò)程，就是廣義的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化的孵化過(guò)程，是政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、市場(chǎng)四方共建信用和體制的過(guò)程。

吉林省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展表面上看是缺資金、缺項(xiàng)目，但是，從更深層次上看缺的是有利于縣域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、長(zhǎng)效發(fā)展的體制機(jī)制。如果政府意識(shí)到這個(gè)合作機(jī)制的重要性，就應(yīng)該主動(dòng)與開(kāi)行聯(lián)系，向開(kāi)行展示地方發(fā)展規(guī)劃，積極推介能夠拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的大項(xiàng)目、龍頭企業(yè)、特色園區(qū)，使開(kāi)行從項(xiàng)目前期開(kāi)始介入，主動(dòng)根據(jù)政府發(fā)展規(guī)劃和整體投資規(guī)模，先行確定大額政策性貸款承諾，使地方固定資產(chǎn)投資的項(xiàng)目流和現(xiàn)金流得以同步發(fā)育、同步成熟?？梢哉f(shuō)一個(gè)項(xiàng)目就是一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，就是一個(gè)加快發(fā)展的“孵化器”。建一個(gè)項(xiàng)目，除銀行的直接貸款外，還間接帶動(dòng)了社會(huì)和民間資本的投資，提高了發(fā)展能力，使項(xiàng)目真正發(fā)揮杠桿和孵化作用。這樣把項(xiàng)目、資金和市場(chǎng)融合為一的運(yùn)行機(jī)制，可以最大限度地開(kāi)拓市場(chǎng)空間，減少融資風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地支持地方發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施。這一融資模式，體現(xiàn)了開(kāi)發(fā)性金融高效的拉動(dòng)作用，把政府力量、市場(chǎng)力量、金融力量結(jié)合起來(lái)，使各種資源要素得以整合，真正推進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)，既促進(jìn)了發(fā)展，改善了結(jié)構(gòu)，又控制了規(guī)模，防范了風(fēng)險(xiǎn)，涉及到若干全局性的重大問(wèn)題都能在這個(gè)機(jī)制中協(xié)調(diào)和體現(xiàn)。

最近幾年，吉林省縣域經(jīng)濟(jì)通過(guò)開(kāi)發(fā)性金融這一融資機(jī)制的大力扶持，增強(qiáng)自身實(shí)力和“造血”功能，拓寬縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資渠道，形成不斷發(fā)展的良性循環(huán)。一是建立了良好的借款體制和運(yùn)行機(jī)制。做到兩個(gè)“三統(tǒng)一”，即在借款體制上做到“借、用、還”相統(tǒng)一；在運(yùn)行機(jī)制上做到“權(quán)、責(zé)、利”相統(tǒng)一。二是健全信用體系。在嚴(yán)格信用評(píng)審的基礎(chǔ)上，對(duì)信用等級(jí)良好的企業(yè)，擴(kuò)大授信額度并實(shí)行優(yōu)惠利率。三是積極建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，改善中小企業(yè)融資條件。四是建立良好的貸款民主決策機(jī)制。審議小組對(duì)申貸項(xiàng)目進(jìn)行民主審議后，提出決策建設(shè)。在當(dāng)前中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)增速下滑，各種矛盾和問(wèn)題凸顯的情況下，國(guó)開(kāi)行在政策性貸款的基礎(chǔ)上，通過(guò)管理資產(chǎn)、銀團(tuán)貸款、資產(chǎn)證券化、融資租賃、并購(gòu)重組、海外業(yè)務(wù)等金融服務(wù)方式，加強(qiáng)與商業(yè)銀行的合作，使之融資渠道更加多元化，共同支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

[1]陳元.建設(shè)國(guó)際一流市場(chǎng)業(yè)績(jī)的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)[J].中國(guó)金融，2004，(2).

[2]石耀東.金融機(jī)構(gòu)難以滿足縣域經(jīng)濟(jì)分散化、多元化的需求[N].中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)報(bào)，2005-10-05.

[3]國(guó)開(kāi)行吉林分行創(chuàng)新中小企業(yè)貸款模式[EB/OL]. http://dongbei.nen.com.cn，2010-07-14.

[4]推廣“撫松模式”破解中小企業(yè)融資難題[EB/ OL].http://www.chinajilin.com.cn，2010-05-13.

[5]莫開(kāi)偉.農(nóng)村資金“脫農(nóng)傾向”令人憂[N].中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)報(bào)，2012-04-19.

[6]James Pomfret，蘇駿霖，畢曉雯.重慶模式留下巨債，國(guó)開(kāi)行深陷其中[EB/OL].路透網(wǎng):http://cn.reuters. com/article/CNAnalysesNews，2012-05-02.

[7]汪小亞.農(nóng)村金融服務(wù)依然落后[N].國(guó)際金融報(bào)，2012-05-28.

[8]莫開(kāi)偉.小額貸款緣何遭冷落？[N].中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)報(bào)，2012-05-10.

[9]杜百舜.發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融作用，為支持企業(yè)成長(zhǎng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量[J].吉林中小企業(yè)，2009，(5).

[10]吉林省十次黨代會(huì).科學(xué)發(fā)展，努力讓城鄉(xiāng)居民生活得更加美好[N].吉林日?qǐng)?bào)，2012-05-08.

[11]楊曉艷.打通小微企業(yè)融資血脈[N].吉林日?qǐng)?bào)，2012-05-14.

［注 釋］

①數(shù)據(jù)來(lái)源：2010年吉林省統(tǒng)計(jì)年鑒。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)研網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)http://edu.drcnet.com.cn/ DRCNet.Edu.Web.

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于平（1963— ），女，吉林四平人，中共長(zhǎng)春市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任、教授，主要從事市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論研究；

胡寧（1983— ），女，吉林松原人，中共長(zhǎng)春市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士研究生，主要從事生態(tài)經(jīng)濟(jì)研究；

馬欣員（1984— ），女，吉林敦化人，中共長(zhǎng)春市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士研究生，主要從事世界經(jīng)濟(jì)研究。

李冬梅］