徐福山

（中共長(zhǎng)春市委黨校 法學(xué)教研部， 吉林 長(zhǎng)春 130022）

功能與實(shí)效：行政性糾紛解決機(jī)制的完善

徐福山

（中共長(zhǎng)春市委黨校 法學(xué)教研部， 吉林 長(zhǎng)春 130022）

行政性糾紛解決機(jī)制具有權(quán)威性高、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、高效、及時(shí)、直接等特有功能優(yōu)勢(shì)。通過(guò)對(duì)行政性糾紛解決實(shí)效的實(shí)證分析和價(jià)值分析，還原行政性糾紛解決的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。以行政性糾紛解決機(jī)制功能與實(shí)效之間的差異為突破口，確立完善行政性糾紛解決機(jī)制的進(jìn)路，并對(duì)行政執(zhí)法附帶性糾紛解決機(jī)制（行政調(diào)解）與依職權(quán)糾紛解決機(jī)制（行政裁決）提出了具體的完善措施。

行政性糾紛解決機(jī)制；行政調(diào)解；行政裁決

行政性糾紛解決機(jī)制有廣義和狹義之分。廣義的行政性糾紛解決機(jī)制是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛和行政糾紛進(jìn)行處理的非訴訟糾紛解決機(jī)制。狹義的行政性糾紛解決機(jī)制是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)特定的民事糾紛予以解決的非訴訟糾紛解決機(jī)制。本文所研究的行政性糾紛解決機(jī)制系指狹義的行政性糾紛解決機(jī)制，主要包括行政調(diào)解、行政裁決、行政投訴等基本形式。

一、行政性糾紛解決機(jī)制的功能優(yōu)勢(shì)

作為一類(lèi)訴訟的替代性糾紛解決方式，行政性糾紛解決機(jī)制和其他社會(huì)糾紛解決機(jī)制一樣，具有定紛止?fàn)?，化解社?huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的功能。但同時(shí)，行政性糾紛解決機(jī)制還具有明顯的區(qū)別于訴訟和其他糾紛解決機(jī)制（民間性糾紛解決機(jī)制）的特有功能優(yōu)勢(shì)。這些特有的功能是行政性糾紛解決機(jī)制得以構(gòu)建并充分發(fā)揮其作用的先決條件。否則，行政性糾紛解決機(jī)制亦無(wú)建立之必要性了。

現(xiàn)代行政性糾紛解決機(jī)制是行政執(zhí)法與糾紛解決功能相互結(jié)合而發(fā)展起來(lái)的，兼具行政權(quán)和司法權(quán)的特點(diǎn)，集行政權(quán)力的能動(dòng)性、直接性和高效性與協(xié)商性、衡平性及專(zhuān)門(mén)性于一體。[1](P100)其特有的功能和優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）較高的權(quán)威性

行政性糾紛解決機(jī)制的法律地位一般是通過(guò)立法或行政法規(guī)確立的，具有解紛主體及其管轄權(quán)的專(zhuān)屬性，程序和職權(quán)的法定性，處理結(jié)果具有法律效力。與民間性糾紛解決機(jī)制相比具有較高的權(quán)威性、合法性和正當(dāng)性。這種高度的權(quán)威性有利于增強(qiáng)解決糾紛的實(shí)效性，提高社會(huì)的信任度。

（二）較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性

行政性糾紛解決機(jī)制通常由特定領(lǐng)域的行政主管部門(mén)主持或指導(dǎo)，解紛人員往往具有相關(guān)資質(zhì)，兼有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和糾紛解決經(jīng)驗(yàn)，這種“專(zhuān)家解紛的模式”有時(shí)有利于達(dá)成更好的解決結(jié)果，合理協(xié)調(diào)法律與行業(yè)慣例、市場(chǎng)規(guī)則，尋求社會(huì)公共利益以及各方當(dāng)事人或群體利益之間的平衡，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和健康發(fā)展。

（三）高效、直接、及時(shí)的程序優(yōu)勢(shì)

行政機(jī)關(guān)一般擁有一定的自由裁量權(quán)和調(diào)查權(quán)，具有查明事實(shí)、進(jìn)行專(zhuān)業(yè)判斷和適用法律的能力，比司法機(jī)關(guān)更適合處理一些常規(guī)性、多發(fā)性、專(zhuān)業(yè)性和群體性的新型糾紛，在維護(hù)弱勢(shì)群體利益方面的作用比司法程序更為明顯和直接。同時(shí)，行政機(jī)構(gòu)還可以在其行政管理權(quán)限內(nèi)對(duì)特定領(lǐng)域的糾紛主動(dòng)干預(yù)，通過(guò)調(diào)查、查處或聽(tīng)證程序等，使糾紛在發(fā)生之前或初期得到解決，在處理突發(fā)性和群體性糾紛中作用尤為重要。

（四）有利于規(guī)則和政策的形成

行政機(jī)關(guān)在處理某一類(lèi)型的個(gè)別糾紛的過(guò)程中，能夠積累經(jīng)驗(yàn)、形成政策和規(guī)范，及時(shí)進(jìn)行社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，形成更為快速的反饋和治理機(jī)制。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)所處理的糾紛往往與其行政管理職能相關(guān)，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)對(duì)同類(lèi)糾紛的處理，反思行政執(zhí)法的不足，總結(jié)出科學(xué)合理的行政管理方案，改善行政管理制度，并由此積累經(jīng)驗(yàn)，形成政策和行政法規(guī)，預(yù)防或減少此后同類(lèi)糾紛的發(fā)生。

通過(guò)上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，行政性糾紛解決機(jī)制的特有功能優(yōu)勢(shì)能夠有效地彌補(bǔ)訴訟及民間性糾紛解決機(jī)制的不足與缺失：其既可以克服訴訟機(jī)制所固有的程序的復(fù)雜性和對(duì)抗性、解決糾紛的局限性、高昂的解紛成本以及積案和延遲等問(wèn)題。同時(shí)，又可以克服民間性糾紛解決機(jī)制權(quán)威性不高、約束力不強(qiáng)等弊端。當(dāng)然，行政性糾紛解決機(jī)制所特有的上述功能優(yōu)勢(shì)只是單純的理論上的推導(dǎo)與設(shè)想，是“就事論事”而言的。或者說(shuō)，這只是行政性糾紛解決機(jī)制的一種“應(yīng)然”狀態(tài)。著名的“休謨法則”提出了“能否從實(shí)然推出應(yīng)然”的問(wèn)題?！安贿^(guò)‘能否從實(shí)然推出應(yīng)然’，這只是矛盾的一個(gè)方面，另一方面的矛盾就是‘由應(yīng)然能否實(shí)現(xiàn)實(shí)然’，即應(yīng)然能否普遍實(shí)然化的問(wèn)題。”[2]那么，行政性糾紛解決機(jī)制的特有功能及優(yōu)勢(shì)（“應(yīng)然”狀態(tài)）在解紛實(shí)踐中能否被普遍實(shí)然化呢？

二、行政性糾紛解決機(jī)制的實(shí)效分析

對(duì)于行政性糾紛解決機(jī)制的實(shí)效分析，主要以“法律實(shí)效”的相關(guān)理論為研究基礎(chǔ)?！胺蓪?shí)效是指國(guó)家實(shí)在法效力的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)和樣式，是應(yīng)然的法律效力實(shí)然化的情形，是法律主體對(duì)實(shí)在法權(quán)利義務(wù)的享有和履行的實(shí)際狀況?！盵3]我們可以對(duì)行政性糾紛解決機(jī)制的實(shí)效作如下界定：所謂行政性糾紛解決機(jī)制的實(shí)效是指行政性糾紛解決機(jī)制的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)和樣式，是解紛主體對(duì)行政性糾紛解決機(jī)制的運(yùn)用和選擇的實(shí)際狀況，是行政性糾紛解決機(jī)制的“實(shí)然化”的情形。

正如學(xué)者所言，“法律實(shí)效是實(shí)證性（即法律調(diào)整的現(xiàn)實(shí)結(jié)果）與價(jià)值性（即法律的目的與功能）的有機(jī)統(tǒng)一，也就是說(shuō)，它是實(shí)證性要素和價(jià)值性要素的統(tǒng)一。對(duì)法律實(shí)效的評(píng)價(jià)也就當(dāng)然地包括實(shí)證性評(píng)價(jià)與價(jià)值性評(píng)價(jià)?！盵4]那么，行政性糾紛解決機(jī)制的實(shí)效亦是實(shí)證性與價(jià)值型的有機(jī)統(tǒng)一，是實(shí)證性要素和價(jià)值性要素的統(tǒng)一。對(duì)行政性糾紛解決機(jī)制實(shí)效的評(píng)價(jià)也應(yīng)當(dāng)包括實(shí)證性評(píng)價(jià)與價(jià)值性評(píng)價(jià)。

（一）行政性糾紛解決機(jī)制的實(shí)證性評(píng)價(jià)

所謂行政性糾紛解決機(jī)制實(shí)效的實(shí)證性評(píng)價(jià)，是指社會(huì)主體基于糾紛解決與社會(huì)自身發(fā)展的客觀性，對(duì)行政性糾紛解決機(jī)制實(shí)施的現(xiàn)實(shí)結(jié)果所作出的評(píng)價(jià)。對(duì)此，我們可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。

第一，行政性糾紛解決機(jī)制作為訴訟的替代性機(jī)制是否發(fā)揮了替代、分流的作用，即行政性糾紛解決機(jī)制是否真正緩解了訴訟所面臨的巨大壓力。目前，我國(guó)已經(jīng)超乎預(yù)想地步入了“訴訟社會(huì)”，“要化解以訴訟方式表現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)矛盾，必須采取社會(huì)化的方式。社會(huì)化方法不僅能夠從源頭上減少矛盾、化解糾紛、弱化沖突，也有助于從根本上緩解人民法院面臨的案多人少的壓力，破解困擾人民法院的諸多瓶頸問(wèn)題?！盵5]對(duì)此，有關(guān)學(xué)者對(duì)我國(guó)的勞動(dòng)仲裁、工商管理和治安管理活動(dòng)對(duì)訴訟的分流作用進(jìn)行了調(diào)查與分析。[6]調(diào)查分析的結(jié)果顯示，我國(guó)的行政性糾紛解決機(jī)制對(duì)訴訟制度起到了明顯的分流作用。“就勞動(dòng)糾紛而言，仲裁確實(shí)起到了分流的作用，減緩了法院的訴累”，“大量的案件在進(jìn)入刑事審判程序前就通過(guò)治安管理程序解決了”，“工商行政管理在解決合同、侵權(quán)、權(quán)屬糾紛過(guò)程中，能夠從法院的訴訟中分流相當(dāng)大的一部分糾紛。”

第二，行政性糾紛解決機(jī)制是否已經(jīng)形成了規(guī)范化的制度及程序，這些規(guī)則和程序是否符合解決社會(huì)糾紛的客觀需求。在我國(guó)，行政性糾紛解決機(jī)制雖然在實(shí)踐中被不斷地運(yùn)用，但包括行政調(diào)解和行政裁決在內(nèi)的其他行政性糾紛解決機(jī)制尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范的制度及程序（行政裁決和行政調(diào)解只是在房屋拆遷及治安管理等特定領(lǐng)域形成了規(guī)范的制度與程序）。這些行政性糾紛解決機(jī)制雖然在解紛實(shí)踐中也形成了一定的規(guī)則，但這些規(guī)則主要是行政機(jī)關(guān)為了自己工作的便利，根據(jù)解紛經(jīng)驗(yàn)而制定，并未經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法規(guī)創(chuàng)設(shè)程序的審查，其制定主體缺乏普遍性，制定過(guò)程缺乏民主性，基本上屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部操作規(guī)則或工作守則。這與我國(guó)解決社會(huì)糾紛的現(xiàn)狀極其不相符。首先，行政性糾紛解決機(jī)制是建立在行政權(quán)力基礎(chǔ)之上的，對(duì)行政權(quán)力必須予以制度及程序的制約已經(jīng)成為了社會(huì)的普遍共識(shí)；其次，行政性糾紛解決機(jī)制是建立在行政機(jī)關(guān)和糾紛當(dāng)事人之間多重關(guān)系之上的，而非傳統(tǒng)意義上的行政管理活動(dòng)，應(yīng)充分尊重糾紛當(dāng)事人的意志。

第三，解紛主體是否具有獨(dú)立地位，其在糾紛解決過(guò)程中是否受到不相關(guān)因素的影響。根據(jù)糾紛解決方式的不同性質(zhì)，我國(guó)行政性糾紛解決機(jī)制可以分為行政執(zhí)法附帶性糾紛解決機(jī)制和依職權(quán)解紛機(jī)制兩類(lèi)。在行政執(zhí)法附帶性糾紛解決機(jī)制中，行政機(jī)關(guān)集行政管理職能與糾紛解決職能于一身，既是社會(huì)糾紛的解決者，又是社會(huì)事務(wù)的管理者?！半p重的身份”或“角色的混同”使得行政機(jī)關(guān)在解紛過(guò)程中很難保其解紛主體的獨(dú)立地位，而且行政機(jī)關(guān)更傾向于以行政管理者的角色出現(xiàn)。在依職權(quán)解紛機(jī)制中，依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，解紛主體主要是各級(jí)人民政府以及行政機(jī)關(guān)的附設(shè)機(jī)構(gòu)。行政機(jī)關(guān)的附設(shè)機(jī)構(gòu)并不是法定的解紛主體，它只能以人民政府或者政府職能部門(mén)的名義解決糾紛，缺乏獨(dú)立性，其糾紛解決活動(dòng)受制于其所在的行政機(jī)關(guān)。此外，解紛主體并非由經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的專(zhuān)業(yè)人員所組成。上述問(wèn)題致使行政性糾紛解決機(jī)制的公正性、專(zhuān)業(yè)性的功能優(yōu)勢(shì)很難發(fā)揮。

第四，糾紛解決過(guò)程是否嚴(yán)格遵循法定的程序，是否有解紛主體的主觀臆斷，是否實(shí)現(xiàn)了行政性糾紛解決機(jī)制的高效、及時(shí)的功能優(yōu)勢(shì)。如上所述，我國(guó)的行政性糾紛解決機(jī)制大多數(shù)并未經(jīng)過(guò)法律意義上的創(chuàng)設(shè)，規(guī)范性的程序及制度均相當(dāng)匱乏。這種局面直接導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)在糾紛解決過(guò)程中的“無(wú)章可循”、“無(wú)法可依”的尷尬境地。喪失了程序的保障和制約，解紛主體只能憑借自身的能力、經(jīng)驗(yàn)及認(rèn)識(shí)去化解糾紛，個(gè)人能力、經(jīng)驗(yàn)及認(rèn)識(shí)成為了糾紛解決過(guò)程中至關(guān)重要的因素，這使得糾紛的解決充滿(mǎn)了人格化的傾向，主觀恣意、主觀臆斷在所難免；喪失了程序的保障和制約，也使得行政性糾紛解決機(jī)制的解紛效率受到極大的影響?！俺绦蜃鳛橐环N規(guī)范模式和行為序列屬于制度范疇的東西，可以對(duì)效率產(chǎn)生影響。合理的程序規(guī)則可以促進(jìn)效率提高，可以為效率提供有效的保障手段。而不合理的程序規(guī)則往往會(huì)阻礙效率的提高?！盵7]

第五，行政性糾紛解決機(jī)制與我國(guó)司法訴訟制度之間的銜接渠道是否通暢，當(dāng)事人對(duì)行政性糾紛解決機(jī)制對(duì)糾紛處理的結(jié)果是否可以通過(guò)訴訟制度進(jìn)行救濟(jì)。在我國(guó)，絕大多數(shù)的行政性糾紛解決機(jī)制都建立了與司法訴訟相銜接的制度，糾紛當(dāng)事人對(duì)于行政性糾紛解決機(jī)制處理結(jié)果不服的可以向法院尋求司法救濟(jì)。2009年8月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于建立健全與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》，要求完善訴訟與仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機(jī)制。其中第8條規(guī)定：“當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的調(diào)解、裁決或者其他處理，以對(duì)方當(dāng)事人為被告就原爭(zhēng)議向人民法院起訴的，由人民法院作為民事案件受理。法律或司法解釋明確規(guī)定作為行政案件受理的，人民法院在對(duì)行政行為進(jìn)行審查時(shí)，可對(duì)其中的民事?tīng)?zhēng)議一并審理，并在作出行政判決的同時(shí)，依法對(duì)當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議一并作出民事判決?！薄靶姓C(jī)關(guān)依法對(duì)民事糾紛進(jìn)行調(diào)處后達(dá)成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或者作出的其他不屬于可訴具體行政行為的處理，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)，法律另有規(guī)定的除外?！边@些具體的規(guī)定，明確了包括行政裁決、行政調(diào)解在內(nèi)的行政性糾紛解決機(jī)制與訴訟機(jī)制之間的關(guān)系，使兩者之間的銜接更加緊密、合理、協(xié)調(diào)、通暢，改變了之前行政性糾紛解決機(jī)制與訴訟之間銜接不暢的局面。

（二）行政性糾紛解決機(jī)制的價(jià)值性評(píng)價(jià)

所謂行政性糾紛解決機(jī)制實(shí)效的價(jià)值性評(píng)價(jià)，是指社會(huì)主體基于一定的利益需求、價(jià)值態(tài)度、主觀目的而對(duì)行政性糾紛解決機(jī)制的實(shí)現(xiàn)狀況所作的評(píng)價(jià)，其屬于主觀認(rèn)識(shí)的范疇。對(duì)于行政性糾紛解決機(jī)制實(shí)效的價(jià)值性評(píng)價(jià)，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：

第一，社會(huì)主體對(duì)行政性糾紛解決機(jī)制的態(tài)度如何，即行政性糾紛解決機(jī)制在社會(huì)公眾中的威信度。對(duì)此，正如學(xué)者所言：“基于文化傳統(tǒng)、行為習(xí)慣和實(shí)際需要，糾紛發(fā)生之后向政府或行政主管機(jī)關(guān)求助，是我國(guó)社會(huì)公眾和糾紛當(dāng)事人的選擇偏好，特別是作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民工、企業(yè)下崗工人、農(nóng)民和少數(shù)民族群體等，對(duì)政府及行政機(jī)關(guān)具有一定的依賴(lài)性，這種長(zhǎng)久以來(lái)的習(xí)慣與其說(shuō)是因所謂‘厭訴’文化所致，不如說(shuō)體現(xiàn)了當(dāng)事人的一種行為習(xí)慣性以及對(duì)行政權(quán)威解決糾紛的合理認(rèn)同?！盵1](P94)可見(jiàn)，社會(huì)公眾對(duì)行政性糾紛解決的權(quán)威性是持肯定態(tài)度的，行政性糾紛解決機(jī)制在社會(huì)公眾中具有較高的威信。但同時(shí)我們應(yīng)該注意到，這種肯定和威信主要是基于社會(huì)公眾的行為習(xí)慣和“權(quán)力崇拜”觀念等外在的因素所形成的，而非基于行政性糾紛解決機(jī)制的功能與優(yōu)勢(shì)的理性認(rèn)識(shí)，在一定程度上是非理性的。

第二，糾紛當(dāng)事人是否愿意以及在多大程度上愿意利用行政性糾紛解決機(jī)制來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，行政性糾紛解決機(jī)制在社會(huì)主體滿(mǎn)足其需要所必須利用的一切手段中所占的比重。對(duì)此，我們以2006年中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心發(fā)表的《關(guān)于“公民環(huán)境維權(quán)意識(shí)和環(huán)境法律需求”的調(diào)研報(bào)告——對(duì)西部五省市自治區(qū)調(diào)查問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)分析》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《調(diào)研報(bào)告》）所提供的公眾在解決環(huán)境問(wèn)題方面的抽樣調(diào)查結(jié)果來(lái)加以闡釋。[8]該《調(diào)查報(bào)告》提供了這樣一組數(shù)據(jù)：“在公眾解決環(huán)境問(wèn)題的途徑中，對(duì)于受調(diào)查的884名公眾而言，其中采取向媒體反映尋求解決的方式共514人，交給行政機(jī)關(guān)處理的共417人，通過(guò)訴訟方式解決的共147人，上訪90人，私了的34人，不了了之的126人?！庇纱丝梢?jiàn)，對(duì)于某些專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域的糾紛，與司法訴訟相比較，社會(huì)公眾更愿意利用行政性糾紛解決機(jī)制來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。在社會(huì)公眾能夠采取的解紛手段（并非嚴(yán)格意義上的糾紛解決機(jī)制）中，行政性糾紛解決機(jī)制所占的比重是相當(dāng)大的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了訴訟、信訪以及私了等方式。但同時(shí)，這組數(shù)據(jù)也反映了社會(huì)公眾更愿意通過(guò)媒體途徑而不是法律途徑進(jìn)行維權(quán)的現(xiàn)狀，這對(duì)于嚴(yán)格意義上的社會(huì)糾紛解決機(jī)制無(wú)疑是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

綜上所述，對(duì)于行政性糾紛解決機(jī)制的實(shí)效問(wèn)題主要可以從以下幾個(gè)方面加以評(píng)述：第一，作為訴訟的替代性糾紛解決機(jī)制，行政性糾紛解決機(jī)制能夠?qū)υV訟起到一定程度的分流作用，緩解了司法訴訟的壓力；第二，行政性糾紛解決機(jī)制在我國(guó)公眾之中依然具有較高的威信度，但主要是由于“訴諸官府”、“權(quán)力崇拜”等傳統(tǒng)思維慣性和行為慣性使然，而非其功能及優(yōu)勢(shì)使然；第三，行政性糾紛解決機(jī)制特有的高效、便捷、直接、及時(shí)等功能優(yōu)勢(shì)未能得到普遍的實(shí)然化，這主要是由于相關(guān)制度及程序的缺失所導(dǎo)致的；第四，行政性糾紛解決機(jī)制的公正性、專(zhuān)業(yè)性受到質(zhì)疑，這主要是由于我國(guó)行政性糾紛解決機(jī)制中的解紛主體缺乏獨(dú)立性以及其構(gòu)成人員非專(zhuān)業(yè)性所導(dǎo)致的?？梢?jiàn)，行政性糾紛解決機(jī)制特有的功能與實(shí)效之間存在著巨大的差距，其特有的功能及優(yōu)勢(shì)并未能產(chǎn)生令人滿(mǎn)意的實(shí)效。所以，從行政性糾紛解決機(jī)制的實(shí)效出發(fā)，應(yīng)積極肯定其對(duì)訴訟的替代、分流作用，繼續(xù)提升其權(quán)威性，但最為重要的是創(chuàng)建及完善相關(guān)制度及程序，使其特有的高效、便捷、直接、及時(shí)、專(zhuān)業(yè)功能及優(yōu)勢(shì)得以充分的發(fā)揮，并在解紛實(shí)踐中得以普遍的實(shí)然化。

三、我國(guó)行政性糾紛解決機(jī)制的完善

對(duì)上述行政性糾紛解決機(jī)制的功能與實(shí)效的分析，為我國(guó)行政性糾紛解決機(jī)制的完善提供了較為清晰的路徑。第一，應(yīng)積極進(jìn)行行政性糾紛解決機(jī)制相關(guān)制度的創(chuàng)設(shè)工作，統(tǒng)一規(guī)范，實(shí)現(xiàn)“有法可以”、“有章可循”；第二，在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置專(zhuān)門(mén)的行政性糾紛解決機(jī)制的適用機(jī)構(gòu)，專(zhuān)司糾紛的解決，以保證解紛主體的獨(dú)立性，以此提升行政性糾紛解決機(jī)制的公正性；第三，培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)化、職業(yè)化的解紛人員，提高行政性糾紛解決機(jī)制的專(zhuān)業(yè)性；第四，規(guī)范行政性糾紛解決機(jī)制的具體運(yùn)行程序，限制解紛主體的主觀恣意，以此提高行政性糾紛解決機(jī)制的效率。但是，我國(guó)的行政執(zhí)法附帶性糾紛解決機(jī)制（行政調(diào)解）與依職權(quán)糾紛解決機(jī)制（行政裁決）由于所涉糾紛性質(zhì)的不同，在具體運(yùn)作過(guò)程存在某種程度上的差異，故對(duì)兩者分別加以論述。

（一）行政調(diào)解的完善

第一，在規(guī)范層面統(tǒng)一行政調(diào)解的法律適用。在遵循制定法傳統(tǒng)的我國(guó)，要有效發(fā)揮行政調(diào)解的作用，必須完善立法，增強(qiáng)行政調(diào)解在法律規(guī)范上的統(tǒng)一性。通過(guò)統(tǒng)一規(guī)范，對(duì)行政調(diào)解的原則、范圍、方式、程序、效力與法律責(zé)任等做具體的規(guī)定，這有利于緩解法院和各級(jí)政府信訪部門(mén)的工作壓力，可以彌補(bǔ)國(guó)家行政法制建設(shè)中的立法空缺，保障行政調(diào)解工作有效運(yùn)行。第二，明確行政調(diào)解的范圍。行政調(diào)解的范圍應(yīng)該具有廣泛性，包括與人身、財(cái)產(chǎn)有關(guān)的民事糾紛、部分行政糾紛（如內(nèi)部行政糾紛、行政賠償與補(bǔ)償糾紛、非強(qiáng)制性行政行為引起的糾紛、行政自由裁量行為引起的糾紛），以及一些小型的刑事糾紛等，以盡可能地使多種糾紛能通過(guò)調(diào)解的方式有效地得到解決。第三，在行政系統(tǒng)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)門(mén)的行政調(diào)解人員。行政調(diào)解機(jī)構(gòu)的工作人員必須具有專(zhuān)門(mén)的法律知識(shí)或較為豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，這樣有利于提高行政調(diào)解運(yùn)作的效率，推進(jìn)行政調(diào)解向?qū)ｉT(mén)化、職業(yè)化的方向發(fā)展。第四，規(guī)范行政調(diào)解的運(yùn)作程序。對(duì)于行政調(diào)解程序的規(guī)定，一般認(rèn)為主要包括以下幾方面:一是當(dāng)事人的申請(qǐng)，二是受理，三是當(dāng)面協(xié)商，四是達(dá)成協(xié)議，五是制作調(diào)解協(xié)議書(shū)。此外，還應(yīng)引入行政告知程序和聽(tīng)證程序。

（二）行政裁決的完善

首先，明確行政裁決的適用范圍及依據(jù)。為了發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性?xún)?yōu)勢(shì)，法律可以規(guī)定行政主體在一些民事糾紛方面如交通糾紛、環(huán)境污染糾紛、醫(yī)療糾紛、產(chǎn)品質(zhì)量糾紛方面的行政裁決職權(quán)。由于行政裁決對(duì)行政相對(duì)人的影響比較重大，比一般行政行為要求也更高，對(duì)行政裁決的規(guī)定必須由法律或行政法規(guī)規(guī)定，而不能由地方性法規(guī)或規(guī)章來(lái)加以規(guī)定。其次，完善行政裁決程序。行政裁決程序應(yīng)包括受理與管轄、調(diào)查與取證，審理與調(diào)解，回避與時(shí)限，機(jī)構(gòu)與人員，裁決及救濟(jì)等內(nèi)容。主要應(yīng)注意以下幾個(gè)方面。第一，是裁決機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化問(wèn)題，包括機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化與人員的專(zhuān)業(yè)化?？梢越⑴c行政主體的法制部門(mén)相類(lèi)似的專(zhuān)門(mén)裁決部門(mén)來(lái)從事行政裁決活動(dòng)，也可以與現(xiàn)存的行政主體的法制部門(mén)聯(lián)合辦公，這樣可以利用行政機(jī)關(guān)法制部門(mén)的力量完善行政裁決工作，提高行政裁決的質(zhì)量、水平。同時(shí)，從事行政裁決的人員應(yīng)是具備一定的法律知識(shí)和具有一定糾紛處理經(jīng)驗(yàn)的人員，具備與行政裁決事項(xiàng)有關(guān)的司法解釋、司法審理的技能等有關(guān)的知識(shí)。第二，是行政裁決的時(shí)限問(wèn)題。行政裁決的效率性是其優(yōu)勢(shì)，因此行政裁決決定應(yīng)貫徹效率原則。具體的時(shí)間可以借鑒行政復(fù)議的時(shí)限作出相應(yīng)規(guī)定。第三，重構(gòu)獨(dú)立的層階式行政裁決機(jī)構(gòu)體系?！翱梢栽趯?zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域設(shè)立獨(dú)立行政裁決機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)之外，如交通運(yùn)輸糾紛、交通事故損害賠償糾紛、食品環(huán)境衛(wèi)生糾紛、醫(yī)療衛(wèi)生糾紛、不動(dòng)產(chǎn)相鄰糾紛、土地承包糾紛、山林糾紛、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬糾紛、拆遷補(bǔ)償糾紛、治安管理有關(guān)人身、財(cái)產(chǎn)糾紛。然后，在前期獨(dú)立裁決機(jī)構(gòu)建立的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步建立按行業(yè)、地域相互補(bǔ)充、互成體系的層級(jí)式行政裁決機(jī)構(gòu)，并最終形成單一的按地域區(qū)分的層階式行政裁決機(jī)構(gòu)。”[9]

此外，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)行政性糾紛解決機(jī)制同訴訟及民間性糾紛解決機(jī)制間的功能互補(bǔ)與程序銜接。這已經(jīng)成為世界各國(guó)有效化解社會(huì)矛盾、構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的必然選擇?！皬姆山?jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，在具體運(yùn)作中，由于多種解決機(jī)制能夠功能相濟(jì)、相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了資源的合理配置與效率，必將在社會(huì)資源總量上降低糾紛解決的成本，形成各種解決機(jī)制的良性循環(huán)。糾紛解決機(jī)制從多元化立場(chǎng)出發(fā)，相互協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)，能夠全方位、多角度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體的宏觀正義，達(dá)到糾紛解決事半功倍的效果?！盵10]

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D926.1

A

1008-8466（2012）01-0063-05

2011-06-30

徐福山（1977— ），男，黑龍江雙鴨山人，中共長(zhǎng)春市委黨校法學(xué)教研部講師，主要從事行政法研究。

李冬梅］