朱明陽(yáng)

（西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610074）

一、問(wèn)題的提出

作為中國(guó)金融業(yè)“第三梯隊(duì)”的城市商業(yè)銀行，（以下簡(jiǎn)稱(chēng)城商行）由于規(guī)模小，起步晚，其法律監(jiān)管研究仍處于萌芽狀態(tài)。然而，“十一五”期間，城商行在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，服務(wù)中小企業(yè)，服務(wù)社區(qū)和市民方面取得了顯著成效，整體上保持了良好穩(wěn)健的發(fā)展態(tài)勢(shì)。2011年，全國(guó)城商行資產(chǎn)增速在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中居于首位，多家銀行的業(yè)績(jī)?cè)龇粊営谌珖?guó)性股份制商業(yè)銀行，且進(jìn)入“千億陣營(yíng)”的城商行數(shù)量進(jìn)一步增加。截至2011年12月末，城商行總資產(chǎn)9.98萬(wàn)億元，增長(zhǎng)27.1%；總負(fù)債9.32萬(wàn)億元，增長(zhǎng)26.5%。而到2012年6月底，城商行總資產(chǎn)達(dá)到11.5萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)31.5%，在銀行業(yè)總資產(chǎn)中的占比從8.6%上升到9.2%，城商行在我國(guó)銀行系統(tǒng)中的重要性進(jìn)一步提升[1]。在規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)的同時(shí)，城商行股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題，造成了城商行運(yùn)營(yíng)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

股權(quán)結(jié)構(gòu)決定了商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)和運(yùn)行模式,合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)于完善銀行的治理效率，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效等具有決定性作用。所謂股權(quán)結(jié)構(gòu)，就是“企業(yè)股權(quán)總額中各股東所占的比例及其由此形成的關(guān)系”[2]。具體而言它又包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，即在股本總額中按各股東出資所形成的結(jié)構(gòu)比例，以及依此出資比例股東在企業(yè)控制權(quán)中所體現(xiàn)的權(quán)利分配的格局。盡管城商行已通過(guò)一系列的改革,使其經(jīng)營(yíng)困境得到了明顯的改善,但政府注資、跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)、聯(lián)合重組等措施都未能觸及困境的根源——股權(quán)結(jié)構(gòu)。因此,在市場(chǎng)化改革過(guò)程中,面對(duì)日益激烈的金融競(jìng)爭(zhēng),城商行要改善經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，提高競(jìng)爭(zhēng)力,關(guān)鍵還在于建立合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

二、城商行股權(quán)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析

（一）地方政府“一股獨(dú)大”

我國(guó)目前的城商行是在原有的城市信用社基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來(lái)的，在城商行組建之時(shí)，相關(guān)規(guī)定就要求地方財(cái)政為最大股東,入股最高比例為30%左右，單個(gè)法人股東的持股比例不得超過(guò)10%，單個(gè)自然人持股比例不能超過(guò)總股本的2%。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心曾有研究報(bào)告顯示：“各地方政府在城市商業(yè)銀行的平均直接持股比例是24.2%”[3]。這樣，在政府控股、外資入股和民營(yíng)入股的城商行里，地方政府就擁有了絕對(duì)控股權(quán)。這種地方政府“一股獨(dú)大”的股權(quán)結(jié)構(gòu)在銀行公司治理和監(jiān)管中造成了如下問(wèn)題。

1.股權(quán)單一，行政色彩濃厚

城商行在成立之初就帶有為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資的目的，加之銀監(jiān)會(huì)對(duì)外商投資者參股中資的金融機(jī)構(gòu)制定了嚴(yán)格的參股條件，這樣的結(jié)果必然會(huì)造成地方政府控股比例過(guò)高的現(xiàn)象。國(guó)有股權(quán)占較大比重處于控股地位時(shí)，管理者的選擇就必然遵循的是行政程序而不是市場(chǎng)規(guī)則，政府實(shí)際上完全掌握了城商行的控制權(quán)?！暗胤秸畱{借其大股東身份，公司決策先經(jīng)地方政府決定后，才在公司股東會(huì)走形式表決，從而使公司股東會(huì)成為地方政府操控城市商業(yè)銀行的機(jī)器，而地方政府成為其最高決策機(jī)構(gòu)”[4]。這樣也使得行政性任命的銀行官員成為政府的代理人,他們成了權(quán)利與義務(wù)的真正行使者,然而其并不承擔(dān)相對(duì)稱(chēng)的義務(wù)。這就不僅使得政府對(duì)城商行的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作參與過(guò)度，對(duì)銀行的發(fā)展造成過(guò)度的干預(yù)，且政府作為第一大股東自然也要承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。由于缺乏適當(dāng)?shù)耐顺鰴C(jī)制，政府在應(yīng)對(duì)某些因經(jīng)營(yíng)不善而破產(chǎn)倒閉的金融機(jī)構(gòu)時(shí)，不得不采用行政強(qiáng)制關(guān)閉的作法，此種情況下銀行債權(quán)人的債權(quán)通常通過(guò)人民銀行再貸款來(lái)解決，如此循環(huán)無(wú)疑是加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使得政府成為城商行的無(wú)限責(zé)任人。

筆者認(rèn)為，不能一概肯定或否定地方政府控股的影響，而應(yīng)考量時(shí)間、環(huán)境以及政策等因素。從發(fā)展階段來(lái)看，在城商行設(shè)立的初期，地方政府的控股可以有效地引導(dǎo)城商行的發(fā)展方向，明確市場(chǎng)定位，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以政府資本扶持其增長(zhǎng)，也在一定程度上控制了放權(quán)以后城商行盲目擴(kuò)大帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。但是在城商行設(shè)立十幾年之后，政府的指導(dǎo)和干預(yù)就可能會(huì)妨礙其發(fā)展。政府為城商行尋求信貸及可能存在的地方保護(hù)主義，不僅不利于金融市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)，在當(dāng)今我國(guó)商業(yè)銀行退出機(jī)制并不完善的情況下，還容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而使政府的監(jiān)管機(jī)制形同虛設(shè)。

2.股權(quán)流動(dòng)性差

這是我國(guó)城商行存在的明顯弊端。盡管《中華人民共和國(guó)公司法》第一百三十條規(guī)定:股份的發(fā)行實(shí)行公平、公開(kāi)、公正的原則，必須同股同權(quán)，同股同利。但政府在承認(rèn)法律上的同股同權(quán)的同時(shí)，出于保護(hù)公有制主體地位的目的，把股東人為地分割成國(guó)家股、法人股和社會(huì)公眾股，在流通方式、價(jià)格形成、權(quán)利和義務(wù)等方面給予不同的待遇。這種股權(quán)的分裂很大程度上抑制了股份制銀行資產(chǎn)的合理流動(dòng)，客觀(guān)上使得國(guó)家股、法人股這類(lèi)非流通股的未來(lái)流動(dòng)性處在一種不透明的狀態(tài)，也使得像社會(huì)公眾股這類(lèi)流通股股東的利益處在一種不確定的損害狀態(tài)。這也是中國(guó)的上市公司業(yè)績(jī)難以改善，普遍缺乏長(zhǎng)期投資價(jià)值的原因之一。非流通股比重過(guò)大，將會(huì)導(dǎo)致銀行全體股東的利益在內(nèi)部無(wú)法統(tǒng)一，公司治理在銀行的經(jīng)營(yíng)管理中無(wú)法發(fā)揮其作用。股權(quán)流動(dòng)性差的原因還在于協(xié)議轉(zhuǎn)讓。協(xié)議轉(zhuǎn)讓一直是我國(guó)銀行股權(quán)轉(zhuǎn)讓的主要方式，它是指由交易雙方確定價(jià)格，這樣的價(jià)格形成方式往往脫離市場(chǎng)，協(xié)議轉(zhuǎn)讓容易使小股東失去選擇和參與的機(jī)會(huì)。在大股東確定的價(jià)格下，即使價(jià)格再低，小股東也只有接受權(quán)益受侵害的事實(shí)，而即使協(xié)議價(jià)格再高，小股東也沒(méi)有以同樣價(jià)格出手股票的機(jī)會(huì)。

3.利益相關(guān)者的利益難以得到維護(hù)

城商行的利益相關(guān)者包括債權(quán)人、地方政府、監(jiān)管者以及城商行自身。由于存在信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，就使得他們彼此之間有了利益沖突的可能。首先，城商行業(yè)務(wù)和產(chǎn)品的專(zhuān)業(yè)性加大了債權(quán)人了解銀行經(jīng)營(yíng)狀況的難度，使得分散的債權(quán)人無(wú)法對(duì)銀行形成有效的監(jiān)督，甚至使得銀行風(fēng)險(xiǎn)由于其集體非理性現(xiàn)象轉(zhuǎn)化為銀行危機(jī)，導(dǎo)致債權(quán)人外部治理機(jī)制基本缺失。其次，地方政府作為城商行的大股東，由于信息不對(duì)稱(chēng)，就可能造成股東難以約束與影響經(jīng)營(yíng)者的行為，大股東與經(jīng)營(yíng)者合謀侵害債權(quán)人利益的現(xiàn)象。再次，監(jiān)管部門(mén)在維護(hù)債權(quán)人利益，監(jiān)督銀行的同時(shí)，同樣難以深入城商行的內(nèi)部治理，使得監(jiān)管措施流于形式。

在地方政府一股獨(dú)大的持股比例中，以中小股東現(xiàn)有的持股比例，他們?cè)诔巧绦械墓局卫斫Y(jié)構(gòu)中基本沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán)，小股東對(duì)管理層的監(jiān)督作用實(shí)質(zhì)上有名無(wú)實(shí)。從表面上看，城商行有合理的公司治理結(jié)構(gòu)，但在實(shí)際運(yùn)作中，它的獨(dú)立性和制衡作用相當(dāng)有限。政府的實(shí)質(zhì)控股以及法人股股東對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層的監(jiān)督和約束的缺乏，可能導(dǎo)致針對(duì)管理層的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失效，導(dǎo)致權(quán)利尋租和不作為的道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而約城商行的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）外資股東參股比例偏低

當(dāng)前，不少境外金融機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)城商行的股權(quán)投資興趣濃厚，因其投入資本不大，且比較容易對(duì)這些銀行進(jìn)行改造，而獲取較大的市場(chǎng)份額。從銀行經(jīng)營(yíng)管理的角度來(lái)看，外資參股城商行能帶來(lái)三方面的好處：首先是資本金的重組水平提高；其次是外資入股能夠改變城商行較單一的股權(quán)結(jié)構(gòu)，改善治理環(huán)境；再次，能夠引入外資銀行成熟的管理經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)的技術(shù)支持。但是，目前在城商行中，不管是基于安全的考量，還是政策法規(guī)的嚴(yán)格限制，導(dǎo)致外資股東的參股比例相對(duì)較小。如2001年底，包括國(guó)際金融公司在內(nèi)的三家外資機(jī)構(gòu)，參股上海銀行的比例為18%；同一年，國(guó)際金融公司又一舉收購(gòu)了南京市商業(yè)銀行15%的股份。到2005年底，在所有的境內(nèi)銀行引進(jìn)戰(zhàn)略投資者的案例中，城商行占有50%以上的比例，但就目前我國(guó)城商行總體而言，外資參股的數(shù)量和比例仍然較低。

（三）民營(yíng)資本入股城商行帶來(lái)新的問(wèn)題

民營(yíng)資本入股城商行幾經(jīng)周折，但在2002年下半年城商行增資擴(kuò)股以補(bǔ)充資本金的背景下，民營(yíng)資本開(kāi)始大規(guī)模入股城商行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2004年，112家城商行中的絕大部分銀行都有民營(yíng)企業(yè)參股，參股比例已占到城商行股本的30%以上[5]。銀監(jiān)局的數(shù)據(jù)也顯示，2011年城商行的普通股中，民間資本已經(jīng)達(dá)到45%。民營(yíng)資本的入股大幅提高了城商行資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)績(jī)效，通過(guò)股權(quán)的稀釋實(shí)現(xiàn)股東間的利益制衡。但同時(shí)也帶來(lái)了新的問(wèn)題，如一些企業(yè)利用股東身份或控股銀行機(jī)構(gòu)來(lái)套取信貸資金；出資企業(yè)質(zhì)量差，信用狀況不佳，不具備持續(xù)出資能力。寧波市商業(yè)銀行2004年的年報(bào)還披露出大量的關(guān)聯(lián)貸款問(wèn)題?？梢?jiàn)，股東的多元化在一定程度上化解了“一股獨(dú)大”的局面，但也給城商行的監(jiān)管提出了新的要求。

三、完善城商行股權(quán)結(jié)構(gòu)的途徑

我國(guó)城商行發(fā)展的目標(biāo)是要建立一個(gè)產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展的現(xiàn)代商業(yè)銀行。因此，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來(lái)改進(jìn)和完善城商行的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

（一）分散股權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)主體

從表面上看，城商行也有多元化的投資主體，似乎形成了股權(quán)的多元化，既有國(guó)家股，又有法人股和個(gè)人股。但這是一種國(guó)有資本占優(yōu)勢(shì)地位，其他非國(guó)有資本（包括民營(yíng)資本和外國(guó)資本）居于弱勢(shì)地位的股權(quán)結(jié)構(gòu)。首先，要以建立個(gè)人股、法人股、外資股和地方政府股相互制衡為城商行的股權(quán)治理目標(biāo)，不能因?yàn)檎毓傻娘L(fēng)險(xiǎn)就要求其完全退出而交由市場(chǎng)決定，這樣可能導(dǎo)致金融危機(jī)。其次，不能因?yàn)閾?dān)心引入外資、民營(yíng)資本有一定風(fēng)險(xiǎn)就禁止其參股城商行，而應(yīng)合理引入多元化的機(jī)構(gòu)投資者。

1.引進(jìn)民營(yíng)資本

“我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，已經(jīng)具備了一定的投資能力。根據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)披露的信息，我國(guó)民營(yíng)資本已經(jīng)進(jìn)入到中國(guó)銀行業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域，成為我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資本金的重要組成部分?！盵6]民營(yíng)資本的優(yōu)勢(shì)在于產(chǎn)權(quán)制度明晰，可以使城商行真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作。吸收民營(yíng)資本入股應(yīng)注意把握兩個(gè)問(wèn)題:第一，要選擇優(yōu)質(zhì)民營(yíng)企業(yè)，它們貼近市場(chǎng)的營(yíng)銷(xiāo)理念，靈活的分配激勵(lì)機(jī)制，不斷進(jìn)取的創(chuàng)新意識(shí)，都會(huì)對(duì)城商行的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生積極的影響。第二，要防范少數(shù)經(jīng)營(yíng)不善的民營(yíng)企業(yè)入股“套取資金”。

2.鼓勵(lì)支持國(guó)際金融組織和商業(yè)資本參股城商行

城商行首先要增加不良資產(chǎn)和股權(quán)狀況透明度，“允許境外金融機(jī)構(gòu)按照自愿和商業(yè)的原則，參與城市商業(yè)銀行的重組與改造并對(duì)投資入股的條件與程序加以適當(dāng)?shù)囊?guī)范，對(duì)單個(gè)境外金融機(jī)構(gòu)投資入股比例的上限規(guī)定為20%，進(jìn)一步擴(kuò)大金融對(duì)外開(kāi)放力度，使城市商業(yè)銀行股本結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)多元化和優(yōu)化?！盵7]此外，還可以在政策層面、監(jiān)管方面對(duì)其參股城商行給予進(jìn)一步的支持，如放寬外資參股比例的限制，減少政府的干預(yù)，改善法制、信用和文化環(huán)境等。通過(guò)與外資機(jī)構(gòu)的合作，可以創(chuàng)造出各種新的金融衍生產(chǎn)品與服務(wù)，豐富國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)，并且能夠規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，完善風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，迅速提高自身的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

實(shí)踐證明，多股制衡是一種較為合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，股權(quán)分散和大股東持股比例下降的結(jié)果可防止“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象，避免大股東對(duì)銀行的操縱，從而完善銀行的法人治理結(jié)構(gòu)。這不僅實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，更重要的是實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與控制權(quán)的分離。另外，城商行還可以考慮讓銀行內(nèi)部管理層和員工持股參與管理，提高員工的參與意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)，完善股權(quán)結(jié)構(gòu)的制衡機(jī)制。

（二）發(fā)揮流通股的作用，加快城商行上市

城商行要做大做強(qiáng)，上市是最佳的途徑。一般來(lái)說(shuō)，上市公司股份的持有者大多數(shù)是中小股東，但他們的持股比例較小，他們追求的是股票短期買(mǎi)賣(mài)差價(jià)的利潤(rùn)，而非企業(yè)的中長(zhǎng)期股息收入，頻繁的買(mǎi)賣(mài)行為使得流通股股東對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)督蕩然無(wú)存。這就需要通過(guò)積極推動(dòng)國(guó)有股和法人股上市流通來(lái)改變這一現(xiàn)狀。城商行要上市，首先，要打破國(guó)有股非流通股屬性的傳統(tǒng)觀(guān)念桎梏；其次，要建立國(guó)有股權(quán)、法人股權(quán)大宗交易的流通機(jī)制，即允許機(jī)構(gòu)投資人、大額個(gè)人投資人通過(guò)股票市場(chǎng)進(jìn)行整體性股權(quán)的買(mǎi)賣(mài)和公平競(jìng)爭(zhēng)，而不是直接通過(guò)自動(dòng)交易對(duì)散戶(hù)進(jìn)行交易。

（三）加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行股東行為的監(jiān)管

金融業(yè)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，伴隨各種類(lèi)型的資本大量進(jìn)入金融業(yè)，各種不規(guī)范的行為乃至影響銀行正常經(jīng)營(yíng)的情況屢有發(fā)生。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，必須從以下方面進(jìn)行監(jiān)督。

1.強(qiáng)化對(duì)金融企業(yè)的股權(quán)監(jiān)管

在金融改革不斷深入的今天，越來(lái)越多的城商行開(kāi)始實(shí)行增資擴(kuò)股、國(guó)有股權(quán)退出，而一些產(chǎn)業(yè)資本迅速填補(bǔ)空缺躋身大股東行列，其中不少企業(yè)把目光盯在了城商行的控股權(quán)上。因此，監(jiān)管部門(mén)必須加強(qiáng)對(duì)城商行的股權(quán)監(jiān)管，一方面要嚴(yán)格把好審核關(guān)，積極引進(jìn)優(yōu)質(zhì)資本，杜絕不符合條件的企業(yè)參股城商行；另一方面，監(jiān)管部門(mén)要督促金融機(jī)構(gòu)完善內(nèi)部控制，適當(dāng)分散股權(quán)，努力實(shí)現(xiàn)股權(quán)平衡。

2.強(qiáng)化對(duì)關(guān)聯(lián)貸款的監(jiān)管

目前，一些城商行的董事、監(jiān)事、高管、信貸人員及其近親屬通過(guò)職權(quán)關(guān)系在銀行內(nèi)部的貸款，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了人民銀行規(guī)定的單戶(hù)貸款上限的比例，這使得銀行陷入股東貸款過(guò)度集中的困境之中。因此，在對(duì)城商行增資擴(kuò)股進(jìn)行審批時(shí)，首先，應(yīng)制訂一些限制股東向所投城商行進(jìn)行融資的政策規(guī)定；其次，監(jiān)管當(dāng)局要嚴(yán)格實(shí)行對(duì)城商行關(guān)系人貸款的監(jiān)管和檢查，對(duì)單戶(hù)超比例的關(guān)聯(lián)貸款要堅(jiān)決督促其壓縮貸款規(guī)模，降低單戶(hù)貸款比例，否則要給予必要的處罰；再次，督促城商行嚴(yán)格控制對(duì)關(guān)聯(lián)股東的授信管理，嚴(yán)禁向關(guān)聯(lián)股東發(fā)放信用貸款，建立和完善信貸管理的問(wèn)責(zé)制和貸后評(píng)價(jià)制度，不給違規(guī)發(fā)放關(guān)聯(lián)股東貸款有可乘之機(jī)。

3.積極推行金融機(jī)構(gòu)信息披露制度

金融機(jī)構(gòu)本身的法律結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜化，使得僅僅依靠監(jiān)管當(dāng)局單方面的力量，難以對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施全面、及時(shí)、有效的監(jiān)管。因此，借助外部中介機(jī)構(gòu)力量來(lái)補(bǔ)充和完善金融監(jiān)管就顯得尤為重要。信息披露制度能夠?qū)⒔鹑跈C(jī)構(gòu)置于市場(chǎng)的有效監(jiān)督之下，使市場(chǎng)參與者在充分了解銀行經(jīng)營(yíng)狀況之后作出理性的判斷。

總之，優(yōu)化城商行的股權(quán)結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)根本性的改革，涉及各有關(guān)方面的利益調(diào)整，必須調(diào)動(dòng)起各有關(guān)方面的積極性，特別是調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，以建立城商行較合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略投資者、政府和銀行的三方共贏。

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