龔偉

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，安徽合肥，230036）

弱勢群體的保護(hù)與預(yù)算編制的精細(xì)化

龔偉

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，安徽合肥，230036）

保護(hù)弱勢群體是憲法賦予財(cái)政法的的重要職責(zé)，是預(yù)算法改革的重要內(nèi)容。要在公共財(cái)政中體現(xiàn)并保護(hù)弱勢群體的利益，當(dāng)前應(yīng)盡快建立并完善以社會(huì)保障預(yù)算為主，以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算和性別預(yù)算等內(nèi)容為輔助的多種預(yù)算編制形式，推動(dòng)預(yù)算編制形式的精細(xì)化，以構(gòu)建對(duì)弱勢群體的財(cái)政影響和財(cái)政地位進(jìn)行橫向和縱向評(píng)價(jià)的預(yù)算體系。

弱勢群體；預(yù)算編制精細(xì)化；社會(huì)保障預(yù)算；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算；性別預(yù)算

任何現(xiàn)代國家都不乏弱勢群體，無論這種弱勢是源自于生理、身份抑或相對(duì)的生存與競爭劣勢。許多卓越的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)同政府在財(cái)政上對(duì)弱勢群體應(yīng)提供救助，如弗里德曼在其名著《資本主義與自由》中談到的政府對(duì)教育的補(bǔ)貼可以采用向家長發(fā)放教育“票證”（教育券）的形式，政府為讓百姓擺脫貧窮可以征收“負(fù)所得稅”；阿馬蒂亞·森在《貧困與饑荒》中也提到：“貧困不單純是一種供給不足，而更多是一種權(quán)利不足，當(dāng)饑餓現(xiàn)象發(fā)生時(shí)，社會(huì)保障系統(tǒng)尤為重要?！?/p>

一、保護(hù)弱勢群體契合預(yù)算法改革的內(nèi)在邏輯

從財(cái)政法的角度，預(yù)算法的地位僅次于憲法，其在整個(gè)財(cái)政法體系中無疑處于牽一發(fā)動(dòng)全身的核心地位。現(xiàn)代財(cái)政法秉承經(jīng)濟(jì)學(xué)“增進(jìn)全民福利”［1］的思想，主張通過自身的完備來調(diào)整資源使之合理分配，對(duì)弱勢群體施以特別的救助和保護(hù)，以消除社會(huì)發(fā)展過程中的不公平現(xiàn)象。這一點(diǎn)可從憲法上尋得根據(jù)。我國憲法第四十五條規(guī)定了公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?？梢姡鮿萑后w的保護(hù)與財(cái)政權(quán)力和財(cái)政事項(xiàng)上是密切關(guān)聯(lián)的，是憲法賦予財(cái)政法的內(nèi)在定義之一。而國家的任何財(cái)政事項(xiàng)都無法脫離預(yù)算的健全與實(shí)施，因此保護(hù)弱勢群體當(dāng)然也應(yīng)成為預(yù)算法的重要內(nèi)容。

無論對(duì)國家、社會(huì)還是普通公民而言，財(cái)政預(yù)算都處在各種利益的交匯中心，預(yù)算法既是政府施政計(jì)劃付諸實(shí)踐的首要途徑，又是政府具體行為得以實(shí)現(xiàn)的決定性因素，因此，世界各國普遍將其選作財(cái)政改革突破的前沿。當(dāng)前我國財(cái)政體系對(duì)弱勢群體顯然缺乏關(guān)注，這一方面是因?yàn)橛邢薜墓操Y源在日益擴(kuò)大的公共需求面前愈顯拮據(jù)，另一方面則是由來已久的立法滯后和特殊的國情認(rèn)識(shí)使然。而與之對(duì)應(yīng)的是，經(jīng)過多年來市場經(jīng)濟(jì)的分化與積壓，社會(huì)潛藏的各種壓力正無法抑制地增大，比如自2000年已越過警戒線并逐年攀升的基尼系數(shù)，以及近年來多地幾成爆發(fā)之勢的群體性事件等都在警醒政府社會(huì)分配存在的嚴(yán)重不公，弱勢人群缺乏關(guān)懷，再加上互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代人與人之間聯(lián)系的特點(diǎn)使得很多的矛盾極容易被激化和表面化，因此留給政府溫和調(diào)整的空間正變得日益逼仄，財(cái)政改革劍懸于頂，而作為掌握國家“錢袋子”的預(yù)算改革更是勢在必行。

二、保護(hù)弱勢群體與預(yù)算編制的精細(xì)化趨勢

預(yù)算關(guān)乎財(cái)政收支的具體走向，是能夠直接輻射到社會(huì)每個(gè)群體的國家行為，而預(yù)算法改革將對(duì)現(xiàn)行預(yù)算法進(jìn)行多方面的調(diào)整，其中涉及的權(quán)利主體和利益主體及其背后的聯(lián)動(dòng)關(guān)系和行為都是非常復(fù)雜而龐大的，若失去了平等的價(jià)值依托，不僅會(huì)使資源的分配失去控制，更會(huì)加劇現(xiàn)有的社會(huì)不公現(xiàn)象。鑒于公共預(yù)算本身的特質(zhì)，要實(shí)現(xiàn)對(duì)政府分配財(cái)政資金的審查、批準(zhǔn)以及監(jiān)督，都不能脫離按照法定程序編制的預(yù)算表格，而只有足夠精細(xì)的表格才能使審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)有的放矢，因此，預(yù)算法中平等理念的體現(xiàn)和追求，其前提在于建立形式上完備和完整的預(yù)算編制體系，將財(cái)政的各項(xiàng)收支進(jìn)行足夠詳細(xì)的分門別類，唯此預(yù)算的功能才能得以真正的發(fā)揮。

具體到社會(huì)的弱勢群體，他們的弱勢不僅多表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的落后，文化和政治資源也同樣匱乏，因而這一群體在預(yù)算法上的平等權(quán)極容易被忽略，其直接后果大致為兩種情況：一是國家財(cái)政安排中忽略弱勢群體，沒有特別的預(yù)算安排；二是國家財(cái)政中有對(duì)弱勢群體的預(yù)算安排，如特別的福利、救助、保險(xiǎn)等，但是與一般預(yù)算混為一談，沒有確切的數(shù)據(jù)可以進(jìn)行橫向比較，也無法準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。這兩點(diǎn)正是我國當(dāng)前預(yù)算編制的弊病所在。因?yàn)榘凑铡额A(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》的規(guī)定，各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。但事實(shí)上我國的預(yù)算體系并沒有完全達(dá)到法律上的要求，而且是非常粗放的，目前各級(jí)政府預(yù)算一般只包括公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算。且不論這三種預(yù)算在實(shí)際編制時(shí)是否充分和詳實(shí)，單就形式而言便有失健全和完整，因?yàn)檎母黝愂杖牒椭С龆紤?yīng)納入政府預(yù)算管理體系，而在這三種預(yù)算中很多政府的收支計(jì)劃是得不到反映的，包括與弱勢群體生存和發(fā)展密切相關(guān)的各項(xiàng)財(cái)政安排及其實(shí)際的執(zhí)行情況。因此在現(xiàn)行預(yù)算體系中無法對(duì)弱勢群體的財(cái)政利益進(jìn)行比較和評(píng)價(jià)，也無從監(jiān)督，原本這就是一個(gè)極易被忽略的群體，與其相關(guān)的利益在各種利益的博弈中從來都處于下風(fēng)，沒有監(jiān)督的預(yù)算必然會(huì)使社會(huì)資源向強(qiáng)勢群體集中，從而強(qiáng)弱對(duì)比更甚，而要使社會(huì)各群體公平地享受國家和社會(huì)進(jìn)步的成果，就要在國家財(cái)政中體現(xiàn)弱勢群體的利益，就要將弱勢群體的利益融入預(yù)算改革的路線設(shè)計(jì)，積極推動(dòng)預(yù)算編制形式的精細(xì)化，即增加以社會(huì)保障預(yù)算為主，以其他預(yù)算形式為輔的，足以對(duì)我國弱勢群體的財(cái)政影響和財(cái)政地位進(jìn)行橫向和縱向評(píng)價(jià)的預(yù)算體系。

三、保護(hù)弱勢群體的社會(huì)保障預(yù)算模式設(shè)計(jì)

2004年我國第一次把社會(huì)保障制度寫入憲法，從此，健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度成為了國家財(cái)政資金運(yùn)用和現(xiàn)代公共財(cái)政的一個(gè)重要方面，社會(huì)保障預(yù)算也成為國家預(yù)算的一個(gè)主要內(nèi)容。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《中國財(cái)政情況》（2009）中的定義，社會(huì)保障預(yù)算指政府通過社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、政府公共預(yù)算安排等方式取得收入，專項(xiàng)用于社會(huì)保障支出的收支預(yù)算?？梢哉f，社會(huì)保障預(yù)算是與弱勢群體利益關(guān)系最直接、最密切的國家財(cái)政行為。

（一）我國社會(huì)保障預(yù)算的模式選擇

世界上社會(huì)保障預(yù)算編制的模式大致有四種：專項(xiàng)基金預(yù)算模式、政府公共預(yù)算模式、一攬子社會(huì)保障預(yù)算和政府公共預(yù)算下的二級(jí)預(yù)算模式。每種模式都各有優(yōu)劣，我們?cè)谶x擇時(shí)應(yīng)保持謹(jǐn)慎。從理論上分析，政府公共預(yù)算形式的社會(huì)保障預(yù)算由于容易造成資金相互擠占，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，已不再為世界各國所認(rèn)同；而完全脫離財(cái)政預(yù)算形式的社會(huì)保障預(yù)算，對(duì)于我國這樣一個(gè)人口基數(shù)巨大的國家也不適用；二級(jí)預(yù)算模式涉及的工作量小，在邏輯上也顯得相對(duì)合理，但是其強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障基金結(jié)余的投資，這固然有利于社會(huì)保障基金的保值增值，但投資的合理性、方式選擇等問題也成為該模式最令人困擾之處。［2］以現(xiàn)實(shí)來看，我國自上世紀(jì)末開始探索實(shí)行社會(huì)保障預(yù)算，后來經(jīng)過多方的調(diào)研提出先行試編社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的方案。根據(jù)2010年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見》，我國目前采取的是一種過渡型的模式，即將社會(huì)保險(xiǎn)在基金預(yù)算中反映，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，而將社會(huì)保險(xiǎn)以外的社會(huì)保障收支在一般預(yù)算中反映，這種做法無疑反映了政府的務(wù)實(shí)態(tài)度，采取了一種對(duì)現(xiàn)實(shí)變動(dòng)最小，在當(dāng)前環(huán)境下也最具有可操作性的方式。但是，目前這種格局造成了社會(huì)保障兩大塊分立的問題，無法反映我國社會(huì)保障的整體狀況和水平，因此，只能作為一種短期的，過渡的形式。從長遠(yuǎn)看來，我國最終應(yīng)將分立的社會(huì)保障預(yù)算合并，形成統(tǒng)一的一攬子的社會(huì)保障預(yù)算，這樣既有利于一般國家預(yù)算管理，也有利于社會(huì)保障事業(yè)的預(yù)算管理，但是這需要相當(dāng)長的一段時(shí)期。并且，在構(gòu)建適宜我國的社會(huì)保障預(yù)算模式的過程中，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

其一，社會(huì)保障預(yù)算應(yīng)保持相對(duì)獨(dú)立性。在很長一段時(shí)間，我國應(yīng)該都會(huì)采取目前的這種預(yù)算模式，將社會(huì)保險(xiǎn)基金與其他社會(huì)保障項(xiàng)目獨(dú)立，社會(huì)救助、社會(huì)福利等都保留在一般預(yù)算中。對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)基金這種特別預(yù)算，要嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)范規(guī)定的收支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和范圍單獨(dú)編報(bào)，與公共財(cái)政預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，保證專項(xiàng)基金，?？顚Ｓ?。社會(huì)保險(xiǎn)基金不能用于平衡公共財(cái)政預(yù)算，公共財(cái)政預(yù)算可補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)基金。

其二，社會(huì)保障預(yù)算編制的法治化軌道不能偏離。很多發(fā)達(dá)國家對(duì)社會(huì)保障預(yù)算都配套有有完備的法律體系，如美國社會(huì)保障預(yù)算編制受到《1921年預(yù)算與會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算與截留控制法》、《混合預(yù)算調(diào)節(jié)法》等20多部法律和修正案的限制。日本社會(huì)保障制度的四大體系，均有與之相對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)，如社會(huì)保險(xiǎn)體系有《健康保險(xiǎn)法》、《厚生年金法》、《社會(huì)保險(xiǎn)審議官和社會(huì)保險(xiǎn)審查會(huì)法》等共28項(xiàng)法律法規(guī)與之對(duì)應(yīng)；社會(huì)救濟(jì)及社會(huì)福利體系有《生活保護(hù)法》等共17項(xiàng)法律法規(guī)與之對(duì)應(yīng)。［3］而我國當(dāng)下的預(yù)算法律體系明顯不足，對(duì)于除社會(huì)保險(xiǎn)以外的社會(huì)保障項(xiàng)目缺乏規(guī)定，并且即使在社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算中，也只將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、生育保險(xiǎn)基金五項(xiàng)內(nèi)容納入預(yù)算，而對(duì)于城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等暫不納入基金預(yù)算編制范圍。要確保預(yù)算編制的嚴(yán)肅性與穩(wěn)定性，使各項(xiàng)社會(huì)保障制度的實(shí)施、管理均有法可依，統(tǒng)一的社會(huì)保障預(yù)算立法勢成必然，當(dāng)然，目前可以先行完善社會(huì)保險(xiǎn)立法，在條件成熟時(shí)，再將其他的社會(huì)保險(xiǎn)基金納入特別預(yù)算管理。

（二）我國社會(huì)保障預(yù)算的編制構(gòu)想

我國社會(huì)保障預(yù)算收入預(yù)計(jì)應(yīng)由以下幾部分組成：其一為從政府公共預(yù)算轉(zhuǎn)入，用一般性稅收收入安排的社會(huì)保障基金。這部分資金多用于社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利支出，以彌補(bǔ)社會(huì)保障資金的不足，體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)保障制度承擔(dān)的公共責(zé)任，是財(cái)政對(duì)社會(huì)保障體系支持的具體體現(xiàn)；其二為社會(huì)保險(xiǎn)基金收入，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入、醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入、失業(yè)保險(xiǎn)基金收入、工傷保險(xiǎn)基金收入和女工生育保險(xiǎn)基金收入等，這部分收入應(yīng)成為社會(huì)保障收入預(yù)算的主體；其三為專項(xiàng)基金收入，即根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定設(shè)立的具有專門用途的資金，包括社會(huì)福利基金、殘疾人就業(yè)保障金和職工住房公積金。除以上三個(gè)主要部分外，社會(huì)保障預(yù)算收入還可以包括其他一些形式，如社會(huì)保障基金結(jié)余的投資收益、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算劃轉(zhuǎn)收入、滯納金以及包括捐贈(zèng)收入在內(nèi)的社會(huì)籌措資金等。

相應(yīng)的，社會(huì)保障預(yù)算支出構(gòu)成部分包括：社會(huì)保險(xiǎn)基金支出，這是社會(huì)保障預(yù)算支出中的主要項(xiàng)目，分為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出、醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出、失業(yè)保險(xiǎn)基金支出、工傷保險(xiǎn)基金支出、生育保險(xiǎn)基金支出等科目；社會(huì)優(yōu)撫安置支出，如犧牲病故撫恤、傷殘撫恤、烈軍屬退伍軍人復(fù)員生活補(bǔ)助、優(yōu)撫事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)等；社會(huì)福利支出，包括社會(huì)福利事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)、老年福利支出、醫(yī)療保健支出、住房福利支出、教育福利支出、公益事業(yè)建設(shè)支出、殘疾福利支出等項(xiàng)目；社會(huì)救濟(jì)支出，如城市居民最低生活保障救濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、精簡老弱殘職工救濟(jì)等；自然災(zāi)害救助支出，包括一般自然災(zāi)害救濟(jì)、特大自然災(zāi)害救濟(jì)、特大自然災(zāi)害災(zāi)后重建等內(nèi)容；專項(xiàng)基金支出，分設(shè)社會(huì)福利基金支出、殘疾人就業(yè)保障金支出、住房公積金支出科目。除上述之外，還應(yīng)隨著實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整相應(yīng)的社會(huì)保障開支。

四、保護(hù)弱勢群體的其他預(yù)算編制形式設(shè)計(jì)

現(xiàn)代公共預(yù)算在強(qiáng)調(diào)財(cái)政控制權(quán)的同時(shí)追求精細(xì)化管理，因此要反映和保護(hù)弱勢群體的利益，除了建立完備的社會(huì)保障預(yù)算體系之外，在條件允許的前提下，我們還可以籌劃一些更為精細(xì)的預(yù)算編制。

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算

中國有面積遼闊的農(nóng)村和數(shù)量龐大的農(nóng)民，眾所周知，由于存在明顯的城鄉(xiāng)差距，相對(duì)于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民在社會(huì)很多層面上都處于劣勢。考慮編制與農(nóng)民相關(guān)的特別預(yù)算，對(duì)于了解我國農(nóng)民生存狀況，評(píng)價(jià)財(cái)政在“三農(nóng)”事業(yè)的投入規(guī)模和效果都有著積極的意義。其中，比較可行的是編制農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算。

十一五期間中央財(cái)政“三農(nóng)”投入累計(jì)近3萬億元，年均增幅超過23%。但多偏重于大江大河的治理，以及一些大型的基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)中小型的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施則存在明顯的投資不足，這其中既有國家宏觀調(diào)控的政策偏向，也有部分決策者追求政績的原因。而從預(yù)算法的角度出發(fā)，一個(gè)有力的理由便是我們?nèi)狈ｉT的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算，相關(guān)的數(shù)據(jù)都是城鄉(xiāng)混合，無法剝離，不利于國家對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的情況進(jìn)行總體衡量和跟蹤評(píng)價(jià)。另外，我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中一直存在多頭管理的混亂局面，從中央政府來看，目前直接分配與管理支農(nóng)投資的有發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等10個(gè)部門，如果加上交通、電力、教育、衛(wèi)生、文化、民政等安排涉農(nóng)專項(xiàng)投資的部門，則有十六七個(gè)之多。在各部門內(nèi)部，又分別有多個(gè)司局負(fù)責(zé)分配和管理支農(nóng)投資。編制相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算，也可以從一定程度上整合目前分散管理的財(cái)政資金，提高使用效率，并保證用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金可以得到穩(wěn)定增長，同時(shí)也為審計(jì)監(jiān)督提供了依據(jù)。

（二）性別預(yù)算

公共預(yù)算作為政府的基本收支計(jì)劃，是以法律制度保障國家的財(cái)政分配關(guān)系，在對(duì)預(yù)算審查的同時(shí)也是對(duì)政府的政治承諾進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估的過程，如關(guān)于男女平等的政治承諾。我國在憲法和多部法律中都強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)男女平等，但實(shí)際上在很多領(lǐng)域女性仍處于相對(duì)弱勢的地位。社會(huì)資源分配體系中女性的劣勢在現(xiàn)有財(cái)政體系中是無法得到改善的，因?yàn)槲覀儧]有以性別為導(dǎo)向的預(yù)算管理，也就無法評(píng)估公共預(yù)算對(duì)男女兩性的不同影響。

發(fā)展社會(huì)性別預(yù)算可以為女性在社會(huì)資源的分配中所占據(jù)的份額提供科學(xué)的判斷依據(jù)。社會(huì)性別預(yù)算側(cè)重于針對(duì)已有的公共預(yù)算進(jìn)行社會(huì)性別影響分析和社會(huì)性別敏感回應(yīng)，而非針對(duì)涉及婦女權(quán)益的問題來單獨(dú)編制一個(gè)預(yù)算。［4］社會(huì)性別預(yù)算作為一種手段和方法，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)從社會(huì)性別的視角來評(píng)估公共預(yù)算如何滿足女性和男性、女童和男童等的不同社會(huì)訴求，以及收入和支出對(duì)其產(chǎn)生的不同影響。社會(huì)性別預(yù)算的源起，最早可以追溯到澳大利亞1984年發(fā)起的婦女預(yù)算行動(dòng)，該預(yù)算主要用于評(píng)估聯(lián)邦公共預(yù)算對(duì)男女兩性的不同影響。此后，南非、加拿大等國家或組織，相繼提出性別預(yù)算動(dòng)議。截至2007年，世界范圍內(nèi)已有73個(gè)國家或地區(qū)不同程度地開展了社會(huì)性別預(yù)算行動(dòng)。［5］我國早在2005年就已開展社會(huì)性別預(yù)算的試點(diǎn)，實(shí)踐中存在不同的模式，如河北張家口實(shí)行以婦聯(lián)等非政府組織啟動(dòng)的模式；浙江溫嶺市由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)和市一級(jí)人大推動(dòng)性別預(yù)算；上海市各級(jí)財(cái)政部門在社會(huì)性別預(yù)算方面積極介入；河南焦作市則通過政府文件部署社會(huì)性別預(yù)算工作，直接將其納入政府部門（特別是財(cái)政部門）的視野。從實(shí)際推行的效果來看，焦作市這種“自上而下”的政府主導(dǎo)型預(yù)算模式在實(shí)踐中開展得較為順利，其工作效率和推進(jìn)力度也都值得肯定，可以適當(dāng)?shù)卦谌珖秶茝V。

預(yù)算法是關(guān)乎人民財(cái)產(chǎn)權(quán)以及政治權(quán)利的本質(zhì)問題。隨著弱勢群體等各種問題的出現(xiàn)，社會(huì)呼喚更為公平的資源配置、更為完善的保障體系，以及更和諧的可持續(xù)財(cái)政政策。作為一個(gè)國家財(cái)政法的核心，預(yù)算法應(yīng)適時(shí)地作出調(diào)整，對(duì)現(xiàn)有的預(yù)算編制體系進(jìn)行充實(shí)，以充分反映并力求提升社會(huì)各群體的生存發(fā)展?fàn)顩r。但必須指出的是，預(yù)算法以及預(yù)算本身并不是孤立的，預(yù)算改革也會(huì)改變政治過程，正如著名公共預(yù)算專家瓦爾達(dá)沃夫斯基在評(píng)價(jià)美國20世紀(jì)50年代以來出現(xiàn)的各種預(yù)算改革時(shí)指出，“預(yù)算與政治體制非常復(fù)雜地聯(lián)系在一起。所以，迄今為止，影響預(yù)算最顯著的方式是引入根本性的政治變化……如果不能同時(shí)影響政治過程，是不可能在預(yù)算過程上進(jìn)行重大改變的”。［6］預(yù)算法的改革很大程度上意味著對(duì)現(xiàn)有權(quán)力格局的再分配和再調(diào)整，而不是單純的法律問題或經(jīng)濟(jì)問題，但這并不意味著當(dāng)下預(yù)算法的改革只能裹足不前，在法律上塑造其形式的完備至少是現(xiàn)在可以開展的工作之一。

［1］ 劉劍文，熊偉.財(cái)政稅收法［M］.上海：法律出版社，2007.

［2］ 林治芬，高文敏.社會(huì)保障預(yù)算管理［M］.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

［3］ 崔曉冬.美國和日本的社會(huì)保障預(yù)算及啟示［J］.中國財(cái)政，2010（11）.

［4］ 馬蔡琛.再論社會(huì)性別預(yù)算在中國的推廣—基于焦作和張家口項(xiàng)目試點(diǎn)的考察［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（8）.

［5］ 馬蔡琛，季仲赟，王麗.社會(huì)性別反應(yīng)預(yù)算的演進(jìn)與啟示：基于國際比較視角的考察［J］.廣東社會(huì)科學(xué)，2008（5）.

［6］ Wildavasky，A.The Politics of the Budget Reform［M］.Harper-Collins Publishers，1988.

F812.3

A

教育部人文社科基金項(xiàng)目“發(fā)展農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的財(cái)政法律制度研究”（11YJC820029）

龔偉（1979-），女，講師，研究方向?yàn)樨?cái)政法、稅法。