李福華

（鄭州大學公共管理學院，河南鄭州，450001）

我國農(nóng)業(yè)保護政策的現(xiàn)狀分析及對策探討

李福華

（鄭州大學公共管理學院，河南鄭州，450001）

農(nóng)業(yè)問題是我國加入WTO以后最直接最敏感的問題，因此在我國農(nóng)業(yè)保護政策的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀分析的基礎上，提出了我國農(nóng)業(yè)保護政策的幾點建議。

農(nóng)業(yè)支持；農(nóng)業(yè)保護政策；建議

農(nóng)業(yè)保護政策是在國民經(jīng)濟運行過程中，為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展而對其采取的一系列保護政策的總和。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，對其在政策上和資源上給予的保護，有利于為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者創(chuàng)造和提供良好的市場環(huán)境，保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的根本利益。

一、新時期我國農(nóng)業(yè)保護政策的發(fā)展歷程

我國歷來重視農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，在各個歷史時期都提出了一系列的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，本文就社會主義市場經(jīng)濟體制確立以來我國農(nóng)業(yè)保護政策發(fā)展的歷程做簡要闡述。

（一）第一階段：1997年—2003年

1997年我國正式實行農(nóng)業(yè)保護政策。這一時期對小麥、玉米和水稻實行糧食保護價格，保護價高于市場價，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料進行補貼，并由國家糧食收儲企業(yè)負責執(zhí)行國家政策。這些政策的主要目的是防止糧價下劃，增強農(nóng)民的積極性。但是此種政策也有其弊端：種糧補貼給了中間的流通環(huán)節(jié)，沒有直接發(fā)到農(nóng)民手里，惠農(nóng)補貼變成了某些人的吃喝款，農(nóng)民受益有限。

（二）第二階段：2004年—至今

2004年國家逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，并在部分糧食主產(chǎn)區(qū)進行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點工作。2005年國家廢止農(nóng)業(yè)稅條例，2006年全部取消農(nóng)業(yè)稅，與此同時又增加了對農(nóng)民的生產(chǎn)資料價格綜合補貼。國家還實施了生豬糧種補貼、蛋雞補貼等畜禽養(yǎng)殖補貼、農(nóng)業(yè)保險補貼以及勞動力轉移培訓補助、新型農(nóng)民培訓補助等其他補貼。根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，在直接保護的同時，加大了間接保護的力度。對農(nóng)村中小學義務教育免除學費，進行農(nóng)民技術培訓，加大農(nóng)村基礎設施建設的資金投入。同時，國家還增強了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣的獎勵政策，增加對糧食主產(chǎn)區(qū)的資金投入，促進了高效優(yōu)質農(nóng)業(yè)的發(fā)展。另外，國家實施臨時收儲制度，逐年提高糧食最低收購價。這一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，使農(nóng)民利益得到有效保障，農(nóng)民種糧和地方政府抓糧的積極性提高，國家糧食安全問題得到進一步解決，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持和保護的政策體系初步形成。

二、我國農(nóng)業(yè)保護政策的現(xiàn)狀分析

（一）國內支持總量不足

近幾年，雖然中央財政支農(nóng)資金絕對數(shù)量呈現(xiàn)增長的趨勢，但占財政總支出的比重并不高。國家財政支農(nóng)的低水平狀況與農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的形勢和任務的矛盾，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平遠遠落后于經(jīng)濟發(fā)展水平的矛盾是當前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際狀況?！掇r(nóng)業(yè)法》規(guī)定應逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平，地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應當高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度。有研究表明，當前我國農(nóng)業(yè)國內支持總量約占農(nóng)業(yè)增加值的15%，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持水平極低。按照相同的口徑，發(fā)達國家的支持水平約為30%—50%，美國和歐盟分別為50%和60%，日本更是高達70%以上；巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發(fā)展中國家也在20%以上。雖然財政支農(nóng)資金總量逐年增加，但從其支出結構來看，重點投向農(nóng)村社會領域的同時，對農(nóng)田水利建設投入較低，大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造工程任務艱巨。農(nóng)業(yè)科研和科技推廣服務的投入很低，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向知識經(jīng)濟轉型困難；基層衛(wèi)生防疫力量薄弱，動植物防疫體系不健全；農(nóng)業(yè)支持和保護政策的不健全，影響了整體效能的發(fā)揮。

（二）農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的國際競爭壓力全面加大

近年來，我國農(nóng)產(chǎn)品市場開放程度大幅提高，優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口增加的同時，進口也不斷增加。2011年我國農(nóng)產(chǎn)品進口額為948.7億美元，同比增長30.8%。國產(chǎn)奶粉問題頻頻曝光，國內消費者對國產(chǎn)乳品的消費信心受到沉重打擊，雖經(jīng)過幾年的行業(yè)整頓，但是國內乳企的失信容易重塑難，導致乳制品進口額一直處于大幅增長水平。2008年我國奶粉進口量為14萬噸，2009年則猛增到31萬噸，同比增長121%；2010年進口量為48萬噸，同比增長55%。農(nóng)產(chǎn)品進口的持續(xù)剛性增長，在滿足國內消費者需求的同時，也給國內生產(chǎn)和市場穩(wěn)定帶來巨大沖擊。進口增加將帶來以下福利效應：種植業(yè)和畜牧業(yè)產(chǎn)品的消費者剩余將增加，畜牧業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)者剩余將增加，種植業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)者剩余將下降。我國農(nóng)村絕大部分從事種植業(yè)生產(chǎn)，國際貿(mào)易的不利影響會使農(nóng)民收入問題的矛盾更加突出。另外，外商通過控股—獨資—壟斷的方式來控制我國的農(nóng)業(yè)，盡管近期內不會危及到我國的農(nóng)業(yè)安全，但有可能形成的壟斷局面不利于我國在國際上的競爭。

（三）農(nóng)產(chǎn)品市場開放和準入度高，重要農(nóng)產(chǎn)品關稅保護功能偏低

加入WTO以來，我國較大幅度地開放了國內農(nóng)產(chǎn)品市場，對一般農(nóng)產(chǎn)品的進口實行單一關稅措施管理，同時降低進口關稅，增加配額額度。近年我國農(nóng)產(chǎn)品關稅一再降低，在關稅保護功能偏低的同時，新型的保護措施還沒有建立起來。入世后我國撤銷了與WTO規(guī)則不相符的非關稅措施，而符合WTO規(guī)則的貿(mào)易保護措施作用有限。從進口的角度來看，農(nóng)產(chǎn)品市場開放程度高，保護程度已非常低，難以有效抵御國外產(chǎn)品對我國優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的沖擊。特別是隨著WTO新一輪談判和我國與有關國家自由貿(mào)易區(qū)談判的推進，農(nóng)產(chǎn)品的保護水平還會進一步降低。從出口的角度來看，市場的高開放必定會帶來一定的風險和經(jīng)濟損失，我國90%的農(nóng)業(yè)及食品出口企業(yè)受國外技術性貿(mào)易壁壘影響，每年損失約90億美元。近年來國外通過增加檢疫項目，提高檢驗標準來實施技術性貿(mào)易壁壘，反傾銷和特殊保障條款，對我國農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易的影響不斷加大，已成為制約我國農(nóng)產(chǎn)品出口的主要障礙。

（四）沒有形成完善系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)支持保護體系

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)支持保護的目標，需要根據(jù)不同的發(fā)展階段設置相應的條件和政策措施，這樣不同政策之間相互聯(lián)系就構成了農(nóng)業(yè)支持保護體系。目前，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化沒有形成規(guī)模，且小規(guī)模農(nóng)戶缺乏引入現(xiàn)代化生產(chǎn)要素的內在動力，農(nóng)業(yè)科技推廣、病蟲害防治、檢驗服務、農(nóng)產(chǎn)品市場促銷服務等政策的補貼標準和補貼規(guī)模不到位，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構優(yōu)化、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織發(fā)展等政策缺位，出現(xiàn)了政策“短腿”。農(nóng)業(yè)保護政策主要依靠財政的直接投入，對價格干預、種糧補貼、控制進口等作用的研究和運用不夠。就現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)保護措施來說，不論是一般農(nóng)業(yè)支出的“綠箱”措施還是對農(nóng)產(chǎn)品直接干預和補貼的“黃箱”措施，相互之間缺乏協(xié)調，實施保護措施的相關部門也缺乏必要的監(jiān)督和協(xié)調，這些問題導致了無法形成一個完善系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)支持保護體系。

三、我國農(nóng)業(yè)保護政策的幾點建議

（一）提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全

糧食安全是我國的第一大計，這是由13億人口的國情決定的。糧食安全始終是關系國計民生、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題?！笆濉币?guī)劃指出，要穩(wěn)定糧食播種面積、優(yōu)化品種結構、提高單產(chǎn)和品質，廣泛開展高產(chǎn)創(chuàng)建活動，糧食綜合生產(chǎn)能力達到5.4億噸以上。為此，首先要加大耕地資源的保護力度，嚴格控制非農(nóng)占用耕地。切實加強基本農(nóng)田保護，確保耕地總量的動態(tài)平衡，才能始終把握糧食生產(chǎn)的主動權。其次，完善糧食主產(chǎn)區(qū)投入和利益補償機制，在政策、技術、資金上給予重點扶持。進一步加大“四項補貼”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣獎勵”等政策的投入，完善各種補貼內容，將糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣建設成為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)商品糧生產(chǎn)基地。最后，加強宏觀管理，建立有效的國家糧食安全調控體系。支持糧食產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)建立長期穩(wěn)定的產(chǎn)購合作關系，自覺服從中央宏觀調控。加強糧食物流、儲備和應急保障能力建設。保護糧食收購價格，調動糧食主產(chǎn)區(qū)政府和種糧農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。

（二）確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全，提高農(nóng)業(yè)參與國際競爭的能力

近年來，由于世界各國農(nóng)產(chǎn)品價格變化，農(nóng)產(chǎn)品進口不斷沖擊國內市場，同時檢疫項目增加，檢驗標準提高，我國園藝、養(yǎng)殖等優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口阻力越來越大。因此，我國有必要發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整，確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全，提高農(nóng)業(yè)參與國際競爭的能力。政府要在穩(wěn)定生產(chǎn)能力的前提下，大力發(fā)展優(yōu)質、專用糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品。同時培育壯大龍頭企業(yè)，推動龍頭企業(yè)集群發(fā)展，完善扶持政策，增強龍頭企業(yè)輻射帶動能力，全面提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營化水平。另外大力發(fā)展園藝業(yè)，在多邊貿(mào)易中，保障戰(zhàn)略性農(nóng)產(chǎn)品的國內市場需求，積極推進農(nóng)業(yè)“走出去”，提高優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口的份額。

（三）加大綠箱政策扶持力度

1993年烏拉圭回合簽訂的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，奠定了世界農(nóng)業(yè)協(xié)議的基本框架。根據(jù)生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲程度把農(nóng)業(yè)國內支持措施分為“綠箱”、“黃箱”和“藍箱”政策?！熬G箱”政策是指政府通過服務計劃，提供沒有或僅有最微小的貿(mào)易扭曲作用的農(nóng)業(yè)支持補貼。這些政策實用空間大，只產(chǎn)生極小的市場負面影響，因此我國應大力發(fā)展綠箱政策。一方面，增加農(nóng)業(yè)基礎設施建設投入，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供良好的道路交通、郵電通訊、能源、市場信息等方面的服務，以間接減少農(nóng)民用于生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的成本支出；另一方面，加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系。“十二五”期間要在推進農(nóng)村基本公共服務均等化水平上取得重要進展，培育多元化的農(nóng)業(yè)社會化服務組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會等多種形式的生產(chǎn)經(jīng)營服務。大力發(fā)展農(nóng)村義務教育，加強職業(yè)技術培訓，進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，基本建立農(nóng)村新型社會養(yǎng)老保險制度。

（四）逐步完善農(nóng)業(yè)支持保護體系

一要搶抓國家政策機遇，加大項目申報，積極推進以項目為載體的涉農(nóng)資金整合，加大支農(nóng)資金投入力度，中央和縣級以上地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應當高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度。二要逐步提高政府土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)的比重、繼續(xù)實施耕地占用稅新增收入全部用于農(nóng)業(yè)的措施，重點支持農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎設施的建設。三要注意吸收社會資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村開發(fā)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的支持保護措施，優(yōu)化發(fā)展結構，加強技術培訓，提高技能。四要健全農(nóng)業(yè)政策性保險制度，對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、需求、庫存和市場行情進行動態(tài)監(jiān)測，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)自動氣象站建設，不斷完善重大動植物疫病蟲害預測預報和預警應急體系，提高農(nóng)業(yè)趨利避害的能力。

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［1］中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會.中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要［Z］.2011-03-16.

［2］郭建軍.“十二五“期間我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持和保護政策體系［J］.中國改革論壇，2010（9）.

［3］吳越.發(fā)達國家農(nóng)業(yè)保護政策對我國的啟示［J］.經(jīng)濟天地，2009（3）.

［4］張?zhí)m英.關于我國農(nóng)業(yè)保護政策研究［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2006（3）：23-24.

［5］姜國剛.關于我國農(nóng)業(yè)保護政策的幾點建議［J］.佳木斯大學社會科學學報，2007，25（3）.

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李福華（1987-），女，碩士研究生，研究方向為公共政策分析。