張建霞 李彥俊 夏 磊 王超君

（浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院，浙江 杭州 310018）

一、市民化進(jìn)程中農(nóng)民工的社會(huì)保障發(fā)展現(xiàn)狀

制度上的保障并不能完全消除農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障的顧慮，現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)行情況并沒有增加他們的參保積極性和享受福利的程度。浙江農(nóng)民工社會(huì)保障依然困難重重，挑戰(zhàn)著農(nóng)民工對(duì)市民化的積極性和管理部門的工作周密性。農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)民工子女教育福利、住房保障福利、社會(huì)救助等方面都存在問題，這些都阻礙了農(nóng)民工的市民化進(jìn)程。

（一）社會(huì)保險(xiǎn)政策碎片化各地針對(duì)農(nóng)民工的社保政策碎片化問題嚴(yán)重。目前浙江省大多數(shù)地區(qū)都提供農(nóng)民工參加與城鎮(zhèn)職工相同的社會(huì)保險(xiǎn)政策。如杭州對(duì)市區(qū)農(nóng)民工統(tǒng)一實(shí)施職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，取消了原先針對(duì)他們實(shí)行的“雙低”基本養(yǎng)老和大病住院基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。統(tǒng)一的政策對(duì)于社會(huì)保障管理。專門針對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度不多，主要有寧波外來綜合險(xiǎn)。單項(xiàng)的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目主要有針對(duì)建筑工程項(xiàng)目農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)、溫州的農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)。

（二）擴(kuò)面工作任重道遠(yuǎn)。農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保的覆蓋面仍然較低。盡管在制度安排上，農(nóng)民工在浙江參加社會(huì)保險(xiǎn)有一定的政策。但總體而言，農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例仍然較少。相較于浙江省眾多的農(nóng)民工群體，提高農(nóng)民工參保比任然是重中之重。另一方面，如果農(nóng)民工不愿意參加社保，企業(yè)也可以省去一大筆開銷。因此在實(shí)際中很多企業(yè)不肯、不按期、不主動(dòng)為農(nóng)民工繳納保險(xiǎn)的現(xiàn)象屢禁不止。

（三）醫(yī)療教育住房等基礎(chǔ)公共服務(wù)不完善。農(nóng)民工的醫(yī)療衛(wèi)生福利缺失造成了嚴(yán)重的后果。沒有醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工不敢生病，生病不敢上正規(guī)醫(yī)院救治。游醫(yī)害人事件層出不窮，而受害者大多數(shù)是農(nóng)民工。生育期的農(nóng)民工，缺乏生育保險(xiǎn)給他們帶來了嚴(yán)重的健康威脅。此外，由于農(nóng)民工居住條件較差，蚊蠅滋生、疾病傳染，衛(wèi)生狀況也令人擔(dān)憂。農(nóng)民工為城市建設(shè)付出辛勞，然而城市的住房保障體系卻無情地將他們排除在外。

二、市民化進(jìn)程中農(nóng)民工的社會(huì)保障原因探究

（一）繳費(fèi)高，負(fù)擔(dān)重。農(nóng)民工的繳費(fèi)幾乎占當(dāng)年月平均工資的12%左右。除了失業(yè)保險(xiǎn)農(nóng)民工不需要繳納，浙江省參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)每月的個(gè)人繳費(fèi)比例也不低。除了寧波農(nóng)民工綜合保險(xiǎn)只需交納8%的養(yǎng)老保險(xiǎn)，其他如杭州、寧波、溫州、金華、臺(tái)州等多地都需要農(nóng)民工個(gè)人繳納11%的社會(huì)保險(xiǎn)以及重大疾病保險(xiǎn)費(fèi)用。最低的舟山也需要繳納個(gè)人比例為9%的社會(huì)保險(xiǎn)和每個(gè)月5元的重大疾病救助金。每個(gè)月至少得需要100-200多元，一年下來就需要2000元左右，這也是一筆不小的支出。社會(huì)保險(xiǎn)相對(duì)于農(nóng)民工的工資參加社會(huì)保險(xiǎn)的性價(jià)比實(shí)在不高。從企業(yè)的角度來看，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用對(duì)企業(yè)也是一筆較大的財(cái)務(wù)成本。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)大多繳納14%、醫(yī)療保險(xiǎn)平均也在8%上下，工傷保險(xiǎn)繳納0.2%-1%（按最低標(biāo)準(zhǔn)）、生育保險(xiǎn)需繳納0.5%-1.2%不等、失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例2%、重大疾病救助保險(xiǎn)0.6%-1%（部分城市需要企業(yè)繳納）。不計(jì)重大疾病的繳費(fèi)，一般企業(yè)的繳費(fèi)比例達(dá)到24.7%，負(fù)擔(dān)沉重。這個(gè)比例在全世界都是比較高的。

（二）制度保障缺陷。參保制度缺陷。農(nóng)民工參加社會(huì)保障的前提是與用人單位簽訂勞動(dòng)合同。盡管《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《社會(huì)保障法》都對(duì)簽訂勞動(dòng)合同有相關(guān)規(guī)定，但是很多農(nóng)民工因?yàn)闆]有簽訂勞動(dòng)合同，連參加社會(huì)保險(xiǎn)制度的資格也被剝奪了。由于現(xiàn)行政策對(duì)靈活就業(yè)的農(nóng)民工沒有專門的社保政策，這些靈活就業(yè)農(nóng)民工就被排除在社會(huì)保障資格外了。轉(zhuǎn)移接續(xù)制度缺陷。目前的制度規(guī)定農(nóng)民工繳納的社會(huì)保險(xiǎn)是不能退保的，省內(nèi)可以部分轉(zhuǎn)移。按照相關(guān)法律規(guī)定當(dāng)個(gè)人的養(yǎng)老關(guān)系不在戶籍所在地，且在每個(gè)參保地的累計(jì)繳費(fèi)年限均不滿10年的，將其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系及相應(yīng)資金歸集到戶籍所在地，由戶籍所在地按規(guī)定辦理待遇領(lǐng)取手續(xù)，享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。也就是說農(nóng)民工如果在一個(gè)地區(qū)工作、繳費(fèi)不滿十年，只能回原來的戶籍所在地享受養(yǎng)老待遇，這對(duì)在繳費(fèi)基數(shù)較高地區(qū)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工而言，是一種硬性壓迫。

（三）法律保障缺乏。我國對(duì)農(nóng)民工住房保障的研究一直停留在政策層面，并沒有專項(xiàng)法律來保護(hù)農(nóng)民工住房權(quán)利。對(duì)農(nóng)民工住房管理?xiàng)l例的認(rèn)識(shí)還不夠，所以農(nóng)民工在租房過程中如果出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛就會(huì)比較被動(dòng)，因?yàn)楹芏鄦栴}找不到明確的法律條文規(guī)定來保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，導(dǎo)致實(shí)際操作混亂。另外，農(nóng)民工雖然人數(shù)眾多，但是在城市中是最弱勢的群體，在城市的很多法律法規(guī)的制定過程中，雖然很多都關(guān)系到他們自身的利益，農(nóng)民工卻對(duì)相關(guān)法規(guī)的制定沒有發(fā)言權(quán)。這又進(jìn)一步導(dǎo)致了法律對(duì)農(nóng)民工保護(hù)的缺位。

（四)勞動(dòng)監(jiān)察宣傳不力。勞動(dòng)監(jiān)察部門在日常檢查過程中監(jiān)督不力。針對(duì)民營企業(yè)，特別小企業(yè)，小作坊等地的農(nóng)民工日常繳納保障、簽訂勞動(dòng)合同、提供勞動(dòng)保護(hù)等都缺乏監(jiān)督和審查。在這些場所，勞資糾紛頻發(fā)。這正是勞動(dòng)監(jiān)察部門日常監(jiān)管不力，沒有到位。前期的監(jiān)管不到位，一旦發(fā)生事故，或者引發(fā)矛盾沖突，付出的代價(jià)也就更大。法律援助不力。農(nóng)民工對(duì)法律機(jī)構(gòu)或者專業(yè)人士總保持著一種敬畏，而政府相關(guān)機(jī)構(gòu)和社會(huì)法律援助部門也沒有主動(dòng)援手。即使有好心律師、媒體幫忙討薪，這個(gè)過程總是曲折艱辛，時(shí)間漫長。

三、市民化進(jìn)程中農(nóng)民工的社會(huì)保障對(duì)策與建議

（一）為農(nóng)民工提供多種社保選擇，建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)體系。市民化的創(chuàng)新重點(diǎn)是社會(huì)保障制度、土地制度和教育制度等影響農(nóng)民工的預(yù)期和收入等權(quán)利和待遇。如果全省能夠推出可供選擇的保險(xiǎn)政策:針對(duì)低收入者提供如較低繳費(fèi)的外來務(wù)工險(xiǎn)等，個(gè)人僅需繳納8%的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，其他都由企業(yè)繳費(fèi)，這樣能夠極大提高農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)的積極性。對(duì)普通收入的農(nóng)民工可以提供低標(biāo)準(zhǔn)社會(huì)保險(xiǎn)。浙江的低標(biāo)準(zhǔn)制度也是一種創(chuàng)新，按照“低繳費(fèi)低標(biāo)準(zhǔn)享受待遇”的原則繳納城鎮(zhèn)職工險(xiǎn)。對(duì)收入較好的農(nóng)民工，根據(jù)他們的意愿，可以參加當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，按照當(dāng)?shù)氐睦U費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例繳納。自由選擇、循序推進(jìn)，這樣能夠極大提高農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)的積極性。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼繳費(fèi)。政府部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)農(nóng)民工市民化所增加的社會(huì)保障及福利制度、住房建設(shè)，農(nóng)民工及其子女素質(zhì)提高的教育培訓(xùn)等方面的大部分費(fèi)用。一方面農(nóng)民工市民化的成本較高，另一方面農(nóng)民工為城市發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，理應(yīng)受到城市財(cái)政回饋。社會(huì)保障最終的目標(biāo)是統(tǒng)一城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度。因此，政府應(yīng)當(dāng)補(bǔ)助包括靈活就業(yè)與正規(guī)就業(yè)在內(nèi)的農(nóng)民工在參加社會(huì)保險(xiǎn)中的繳費(fèi)，從而降低他們的實(shí)際費(fèi)率。

（三）提高農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)待遇。淡化累計(jì)繳費(fèi)年限，提高養(yǎng)老待遇。對(duì)于繳費(fèi)不滿15年的農(nóng)民工，也可以領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，只是待遇水平相應(yīng)要降低些。在養(yǎng)老金設(shè)計(jì)上，要將計(jì)息水平與城鎮(zhèn)居民家庭平均收入增長率、職工工資增長率相掛鉤，實(shí)現(xiàn)保值增值。提高工傷保險(xiǎn)支付效率。社保部門認(rèn)真做好工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定和工傷待遇支付等工作。在這個(gè)過程中，特別要做好因?yàn)殛P(guān)停、倒閉等原因企業(yè)的工傷職工的工傷待遇支付和接續(xù)工作，保障這類農(nóng)民工享受工傷保險(xiǎn)待遇。此外對(duì)符合條件的失業(yè)農(nóng)民工，及時(shí)用失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放一次性生活補(bǔ)助，保障其基本生活。返鄉(xiāng)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系在省內(nèi)跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移時(shí)，各地的社會(huì)保障經(jīng)辦部門要按規(guī)定及時(shí)為他們辦理社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)手續(xù)，不得以各種理由設(shè)置轉(zhuǎn)移接續(xù)條件。

（四）多渠道解決農(nóng)民工子女入學(xué)問題。浙江省在解決農(nóng)民工子女的教育問題時(shí)，可以參考擴(kuò)大公辦學(xué)校招生比例；新建、擴(kuò)建校舍；鼓勵(lì)民辦學(xué)校招生等政策來解決農(nóng)民工子女的教育問題。教育督導(dǎo)部門要將返鄉(xiāng)農(nóng)民工子女入學(xué)情況列入當(dāng)?shù)亟逃綄?dǎo)、評(píng)估的重要內(nèi)容。按“就近入學(xué)、統(tǒng)籌安排”的要求，及時(shí)妥善安排返鄉(xiāng)農(nóng)民工子女入學(xué)，并享受當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育階段學(xué)生的有關(guān)待遇，符合條件的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生應(yīng)納入政府資助范圍。因此浙江省的學(xué)校在要積極吸納農(nóng)民工隨遷子女，特別是要加強(qiáng)與民辦學(xué)校以及打工子弟學(xué)校之間的交流與合作。以及對(duì)城市學(xué)生的教育，消除他們對(duì)農(nóng)民工子女的歧視和排斥態(tài)度，對(duì)于農(nóng)民工隨遷子女要加強(qiáng)引導(dǎo)，關(guān)注其心理發(fā)展。

（五）完善農(nóng)民工住房保障制度。理想的農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房問題的有效路徑選擇是:短期模式以廉租房為主、經(jīng)濟(jì)適用房為輔；長期模式則是建立以經(jīng)濟(jì)適用房為主、廉租房為輔的住房保障體系。我省在農(nóng)民工住房工作中是以提供農(nóng)民工公寓為主，然而面對(duì)農(nóng)民工市民化的長期需求而言，只有加快建設(shè)公共住房體系，將農(nóng)民工納入廉租房、經(jīng)濟(jì)保障房的范圍內(nèi)，讓他們能夠在城市安居。也可以借鑒美國通過對(duì)企業(yè)稅收優(yōu)惠、對(duì)房東予以補(bǔ)貼，對(duì)低收入者發(fā)租房券等形式建立了住房保障體系，而廣東對(duì)不同情況的農(nóng)民工給予住房優(yōu)惠政策等措施，這些都值得浙江在建設(shè)農(nóng)民工住房體系時(shí)學(xué)習(xí)和借鑒。

（六）加強(qiáng)農(nóng)民工社會(huì)保障監(jiān)察與宣傳。農(nóng)民工再就業(yè)是遭遇的欠薪、就業(yè)歧視、職業(yè)危害、意外傷害等需要?jiǎng)趧?dòng)監(jiān)察部門予以及時(shí)的援助。廣東和上海兩地專門建立了相關(guān)的預(yù)防機(jī)制和討薪機(jī)制。比如建立專門的基金，對(duì)拿不到工錢的農(nóng)民工，由政府利用基金先行墊付，然后再由相關(guān)部門向雇主追討。這樣的機(jī)制大大解決農(nóng)民工對(duì)能否拿到工資的憂慮。浙江的勞動(dòng)監(jiān)察部門若能夠制度創(chuàng)新并加強(qiáng)日常監(jiān)管，也能夠大大增強(qiáng)農(nóng)民工在浙江市民化的熱情。社會(huì)保障等行政部門在加強(qiáng)日常監(jiān)管之外，可以通過講座、海報(bào)、咨詢活動(dòng)等形式為農(nóng)民工講解社會(huì)保障的功能以及社會(huì)保障的長遠(yuǎn)收益。勞動(dòng)監(jiān)察部門則要對(duì)農(nóng)民工欠薪、農(nóng)民工維權(quán)情況做出及時(shí)的受理。

[1]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組:農(nóng)民工市民化制度創(chuàng)新與頂層政策設(shè)計(jì)[M].北京:中國發(fā)展出版社，2011.

[2]梅建明.實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化是解決農(nóng)民工問題的根本途徑[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007（6）.

[3]蔡禾,劉林平,萬向東.城市化進(jìn)程中的農(nóng)民工——來自珠江三角洲的研究[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

[4]簡新華,何志楊,黃錕.中國城鎮(zhèn)化與特色城鎮(zhèn)化道路[M].山東:山東人民出版社，2010.