耿 星

（武漢商業(yè)服務(wù)學(xué)院，湖北 武漢 430056）

中國國家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，1164所地方所屬普通高校有政府性債務(wù)2634.98億元。幾乎所有的高校都有大量的銀行貸款，在高校擴(kuò)招、擴(kuò)建的過程中，還存在大量的其他融資行為，我國公辦高校（以下簡稱高校）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)，已成為制約高校發(fā)展的重要因素。

一、高校債務(wù)形成的原因

（一）思想觀念上的原因

高校承擔(dān)著為國家建設(shè)培養(yǎng)人才的根本任務(wù)，作為社會公益事業(yè)而存于世，既然是公益事業(yè)，作為高校的管理者當(dāng)然就會形成所有的投入全部由國家來承擔(dān)的觀念。當(dāng)國家投入不足且學(xué)費(fèi)收入也不足以彌補(bǔ)其支出時(shí)，就只能向銀行舉債來維持，而且是代國家舉債。正是在這種思想觀念的支配下，各高校紛紛舉債，根本不會考慮還債和舉債風(fēng)險(xiǎn)的問題。高校管理者始終堅(jiān)信在中國現(xiàn)行的體制下，高校(尤其是重點(diǎn)大學(xué))，不論欠下多少債務(wù)也不會破產(chǎn)的，所以在向銀行舉債時(shí)就根本沒考慮過還款。

（二）大規(guī)模的擴(kuò)招

擴(kuò)招始于1999年，根據(jù)當(dāng)時(shí)國家“擴(kuò)大招生，提高學(xué)費(fèi)；擴(kuò)大內(nèi)需，拉動消費(fèi)”的政策，高校開始大規(guī)模招生，而且是把教育當(dāng)成一種產(chǎn)業(yè)來辦。1999全國高校招生規(guī)模從1998年的108萬擴(kuò)大至159萬，增量超過47%，且在后七年中持續(xù)上升，每年增加數(shù)十萬人。學(xué)生人數(shù)的激增造成生均校舍面積，生師比及生均圖書冊數(shù)和生均設(shè)備值都不能滿足正常的教學(xué)需要，教學(xué)資源極度匱乏，為了保證教學(xué)的需求，高校不得不征用土地，興建校舍，增加教師，加大教學(xué)設(shè)備和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的投入。

（三）政府投入嚴(yán)重不足及學(xué)費(fèi)多年未調(diào)整

根據(jù)1993年國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》的要求，國家在2004年以前財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入應(yīng)占到國民生產(chǎn)總值的4%，但這一目標(biāo)一直徘徊在3%左右，（估計(jì)2012年的決算能夠達(dá)到國民生產(chǎn)總值的4%）、有不少的高校生均財(cái)政撥款總額雖然在逐年增加，但其占全部收入的比重卻在逐年下降，全國高校歷史欠債高達(dá)萬億計(jì)。雖然國家的教育經(jīng)費(fèi)從總體上看是在逐年增加，但增加的大部分都用于九年義務(wù)教育方面。除政府投入的嚴(yán)重不足外，學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多年未調(diào)整，更使得高校的經(jīng)費(fèi)收入捉襟見肘。

（四）辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的拉動和政策相互間的矛盾

教育部在《高等學(xué)校設(shè)置的暫行規(guī)定》中要求，本科學(xué)校生均面積必須達(dá)到60平方米，生均圖書100冊（紙質(zhì)），師生比1:18。各高校為了達(dá)到規(guī)定的指標(biāo)，在政府投入不足的情況下，只能靠貸款或是弄虛作假來解決。這些規(guī)定的指標(biāo)不但使高校債臺高筑，而且與其他部委的政策相違，若按照教育部門的規(guī)定達(dá)到生均面積卻滿足不了國土資源部門建筑上容積率的規(guī)定，要達(dá)到建筑容積就必須擴(kuò)大建設(shè)面積，再如要達(dá)到師生1:18的比例要求，就必須招收大量的教師，但人事部門又有編制的限制，就算能夠招進(jìn)大量的老師，人員經(jīng)費(fèi)也將激劇增加，在信息化高度發(fā)展的社會，辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)居然規(guī)定電子圖書不能計(jì)入生均圖書比。這些規(guī)定和指標(biāo)不僅與國家節(jié)能減排政策不符，而且也與我國倡導(dǎo)節(jié)約型社會的大政方針相違。

（五）高校盲目攀比和銀行的推手

在七年的擴(kuò)招期和2005年之后的調(diào)整期，各高校乘此機(jī)遇，熱衷于盲目的擴(kuò)大和升格。再加上教育部每幾年搞一次教學(xué)水平評估，而且教學(xué)水平的評估體系中有很多是與生均標(biāo)準(zhǔn)，生均值有關(guān)，因而造成各高校為了取得評估優(yōu)良的成績，盲目攀比，不斷擴(kuò)大校舍面積，增加教學(xué)設(shè)備。這些加大的投入又得到銀行的推波助瀾，銀行一直將高校視為有政府作為擔(dān)保的優(yōu)良客戶，不擔(dān)心高校會破產(chǎn)，因而從擴(kuò)招到調(diào)整期間，只要高校有資金需求，銀行都是有求必應(yīng)，既滿足了學(xué)校的資金需求，也為銀行帶來了穩(wěn)定、豐厚的利潤。

（六）自身造血不足和監(jiān)管的缺位

高校的經(jīng)費(fèi)來源比較單一，除財(cái)政撥款就是學(xué)費(fèi)收入，很多學(xué)校雖然在提倡走產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合的道路，但并沒有多少能為學(xué)校引進(jìn)資金的項(xiàng)目和途徑。在高校自身造血功能不足的情況下，學(xué)校的資金來源渠道就只能轉(zhuǎn)向銀行貸款，而恰好這正是國家和教育主管部門監(jiān)管缺位的方面，高校在向銀行貸款時(shí)既不用擔(dān)保也不需財(cái)政部門和教育主管部門的審批，資金就可以大量流向高校。資金來源容易也容易造成高校在建設(shè)和使用上，帶有很大的盲目性，超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)的使用貸款比比是。國家在教師法第二十五條中規(guī)定，教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高。但現(xiàn)實(shí)中由于政府的投入不足，高校自身的造血功能又欠缺，要做到不低于公務(wù)員就只能使用貸款來彌補(bǔ)，更不用說高于公務(wù)員了。

二、高校債務(wù)化解的對策

（一）加大政府的投入。

高校的負(fù)債是政府在教育上長期投入不足所形成的，雖然高校的負(fù)債中不乏有些不合理的成分在其中，但絕大多數(shù)的負(fù)債都用于了擴(kuò)招過程中基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中了。筆者對當(dāng)前財(cái)政部、教育部出臺的高?；瘻p債務(wù)的政策中，提出的“誰舉債、誰負(fù)責(zé)”的觀點(diǎn)頗有不同，高校屬于社會公益事業(yè)單位，其所需經(jīng)費(fèi)理應(yīng)由公共財(cái)政支付，當(dāng)公共財(cái)政財(cái)力不足的情況下，政府又出臺了擴(kuò)招政策，高校為了完成政府賦予的職能，只能代替政府向銀行舉債，如今將高校所借債務(wù)視為學(xué)院行為，恐為不妥，更何況時(shí)至今日，政府仍未達(dá)到《中國教育改革和發(fā)展綱要》中教育投入占到GDP4%的要求。因而，化減高校的債務(wù)應(yīng)分為二步來走，一是在今后的國家預(yù)算中加大對教育的投入，保證目前的高校正常經(jīng)費(fèi)支出，這樣才不會出現(xiàn)“化舊債添新債”，二是對現(xiàn)有的債務(wù)進(jìn)行分類，確屬于因擴(kuò)招用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，由政府分期化解，在政府財(cái)力不足的情況下可先采取貼息處理方式，以減輕高校負(fù)債利息的巨大壓力。對不屬于此類的則由學(xué)院通過創(chuàng)收、縮減支出自行化解，這也可讓高校承擔(dān)一部分還債的責(zé)任，以達(dá)到增強(qiáng)高校管理者的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識。

（二）適當(dāng)調(diào)整學(xué)費(fèi)收入。

從2006年以來學(xué)費(fèi)收入就被六部委下文不得增加，在政府投入嚴(yán)重不足的情況下，學(xué)費(fèi)收入又限制增加，但辦學(xué)成本并未因?qū)W費(fèi)不動而減少，相反近年來物價(jià)指數(shù)不斷上漲，辦學(xué)成本居高不下，有很多專業(yè)已到了難以維系的地步。筆者建議可在政府增加投入的基礎(chǔ)上允許學(xué)費(fèi)作適當(dāng)?shù)脑黾诱{(diào)整，在國民收入得到提高的前提下，結(jié)合物價(jià)上漲指數(shù)，采取小幅、分段的調(diào)整方式，這樣既可保證社會的穩(wěn)定，同時(shí)又能以保證教學(xué)質(zhì)量的提高。

（三）盤活存量資產(chǎn)。

眾多高校的債務(wù)是在數(shù)校合并、擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模中，籌建新校區(qū)所形成的，而合并前的學(xué)校大多在市區(qū)內(nèi)有著地理位置很好的土地，市場價(jià)值相當(dāng)高，如果能夠盤活這些存量土地資產(chǎn)，掛牌出讓，用于房地產(chǎn)開發(fā)，其所得收入可大大減輕高校的債務(wù)。據(jù)調(diào)查確有不少高校想利用存量土地資產(chǎn)來化減債務(wù)，但在國家政策上又存在一定的障礙，使得各高校并不積極，究其原因是，各高校的土地以往都是以劃撥形式取得的，原始成本幾乎為零，如今若掛牌出讓，稅務(wù)機(jī)關(guān)須按土地收入的總額來征收營業(yè)稅及附加、土地增值稅、印花稅等，如此下來，土地收入的三分之一甚至二分之一得用來交稅。因此，高校對處理存量土地資源用于化減債務(wù)并不積極。國家應(yīng)針對此出臺專門的稅收政策，對高校出讓土地取得的收入用于化減債務(wù)的，一律免征各項(xiàng)稅費(fèi)，以促進(jìn)各高校盤活存量資產(chǎn)用于化減債務(wù)的積極性。

（四）調(diào)整辦學(xué)及考核指標(biāo)體系。

不可否認(rèn)，高校的巨額債務(wù)形成，有相當(dāng)一部分源于我國辦學(xué)及考核的指標(biāo)規(guī)定，如高校設(shè)置評審的指標(biāo)中規(guī)定，生均占地面積不得低于60平方，建筑面積達(dá)到30平方，生均圖書100冊以上，（且電子圖書不能充抵），生師比為1:18，生均設(shè)備值4000元等等。這些指標(biāo)的完成且不說與國家政策和其他部委規(guī)定相沖突，就是完成這些指標(biāo)勢必會加大高校的資金投入，而加大投入又面臨著財(cái)政撥款不足，學(xué)費(fèi)收入多年維持不變，不投入又不能達(dá)到辦學(xué)規(guī)定的指標(biāo)，對于高校來說就只能是飲鴆止渴，大量通過銀行貸款來達(dá)到辦學(xué)及考核的指標(biāo)要求。筆者認(rèn)為一個(gè)高校固然硬件條件是重要的，但更重要的是要看其軟件條件，看培養(yǎng)出來的人材素質(zhì)如何，同時(shí)也要考慮與國家的大政方針政策保持一致。因而。在辦學(xué)及考核指標(biāo)體系的建立上，要側(cè)重于軟件條件，側(cè)重于人材培養(yǎng)的結(jié)果上。

（五）建立高校貸款預(yù)警和審批機(jī)制。

由于財(cái)政在教育上長期投入不足，因而在高校缺乏資金轉(zhuǎn)而大量向銀行貸款時(shí)，財(cái)政不得不放任自流，高校在貸款時(shí)也從未考慮過資金使用的成本和還貸的來源，這二方面的原因造成了高校的債務(wù)如雪球般的越滾越大。近年來，國家加大了對高校債務(wù)的關(guān)注程度，連續(xù)三年拿出大量化債資金，力圖降低高校債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，但我們要注意到，如果不建立和完善貸款的預(yù)警機(jī)制，難免會出現(xiàn)“舊債未了又添新債”的現(xiàn)象。因此，在三年的化債年后，高校貸款必須每年上報(bào)貸款規(guī)模，同時(shí)嚴(yán)格履行審批手續(xù)，未經(jīng)批準(zhǔn)一律不得新增貸款規(guī)模。對擅自新增貸款規(guī)模的除在經(jīng)費(fèi)預(yù)算上予以扣減外，還要追究當(dāng)事領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，同時(shí)取消其更名或提升辦學(xué)層次的資格。同時(shí)通過銀監(jiān)會對各大銀行適時(shí)下達(dá)高校貸款預(yù)警信息，減少銀行對增加高校貸款規(guī)模的推手作用。

（六）開拓多元化辦學(xué)資金渠道

國家應(yīng)積極支持高校開拓多元化的融資渠道，增強(qiáng)辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可考慮通過社會捐贈、發(fā)行教育公債、教育彩票，吸引外資、BOT的建設(shè)模式等，當(dāng)然國家必須在政策層面上給予支持。高校在產(chǎn)、學(xué)、研方面也要充分發(fā)揮其在理論研究上的優(yōu)勢，將科研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，改善資金來源的結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大收入來源的渠道。

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