吳 月

政府公共服務(wù)合同外包研究的進(jìn)展與熱點主題：評述與前瞻＊

吳 月

作為一項制度性的安排，公共服務(wù)合同外包已成為各國政府市場化改革的重要內(nèi)容。近年來的研究主要圍繞合同外包的限度、原因、績效及其影響因素，逆向合同外包等熱點主題展開?，F(xiàn)有文獻(xiàn)表明，公共服務(wù)有著復(fù)雜的產(chǎn)品特征，將公共服務(wù)轉(zhuǎn)移至市場未必能夠改進(jìn)效率，容易滋生各種風(fēng)險。在開展公共服務(wù)合同外包的過程中，政府應(yīng)考慮更多的替代性選擇，利用完全合同外包、逆向合同外包、公私混合提供等多種務(wù)實的、動態(tài)的方式來回應(yīng)經(jīng)濟(jì)和政治上的要求。

政府；公共服務(wù)；合同外包

在過去幾十年里，各國政府都對公共服務(wù)提供機(jī)制進(jìn)行了不同形式的市場化改革，以解決國家壟斷下的激勵不足及效率低下等問題。在這場重大的改革浪潮中，將公共服務(wù)以合同的方式外包給私營機(jī)構(gòu)或是非營利組織無疑是最重要的制度安排之一，公共服務(wù)合同外包的動因、目的及績效等成為學(xué)界討論的熱門話題。理解政府公共服務(wù)的提供模式，特別是合同外包對它的適用性，對于我國政府改革實踐中的相關(guān)政策安排具有重要意義。

一、公共服務(wù)合同外包的限度——與私有化、公私合作之間的區(qū)別

在公共服務(wù)供給過程中，根據(jù)私人部門參與程度的不斷增加，可將公共服務(wù)的提供方式分為四種典型類別：政府提供、服務(wù)外包、公私合作與完全私有化[1]。典型的公共服務(wù)合同外包主要指的是，私營部門通過市場競爭提供那些以前由政府所提供的公共服務(wù)，主要涉及把原先免于競爭的服務(wù)進(jìn)行開放，顯著特征是事前競爭。合同外包的合約期限較短，承包人并不涉及私人部門參與決策、與公共部門共同承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任等問題[2]。

私有化可以囊括所有私人參與公共服務(wù)供給的形式，從出售國有企業(yè)到簡單的分包或服務(wù)的采購，如垃圾清理或行政機(jī)構(gòu)的后勤事務(wù)。完全私有化涉及政府將公共物資資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)完全讓渡給私營部門。然而，由于完全私有化容易形成產(chǎn)業(yè)壟斷，政府難以進(jìn)行有效的規(guī)制，大多數(shù)公共服務(wù)供給領(lǐng)域都未實現(xiàn)完全私有化。私有化與合同外包的區(qū)別主要表現(xiàn)在三點。首先，外包的公共服務(wù)供給并非永久性的，合約關(guān)系是有期限的。而私有化是一次性出售公共資產(chǎn)，政府已不保留對公共資產(chǎn)的治理權(quán)，也不承擔(dān)相應(yīng)的運營風(fēng)險。其次，合同外包主要是引入事前競爭，而私有化與競爭是相互獨立的。私有化后的組織并不一定在競爭性的環(huán)境下運營，私有化后達(dá)到何種程度的競爭主要取決于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與政府規(guī)制政策。最后，合同外包中的私營部門受雙方簽訂合同及市場環(huán)境的雙重制約，最終責(zé)任由政府來承擔(dān)。但在私有化背景下，除了對市場進(jìn)行必要的管制之外，政府的介入和干預(yù)是十分有限的。私營部門主要是接受市場制約，承擔(dān)最終責(zé)任。

在美國私有化改革常常被稱之為合同外包。美國是市場化程度相對較高的國家，政府資產(chǎn)所占份額相對較低。在席卷全球的私有化改革浪潮中，美國政府很少有出售或轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)等私有化的例子，更多的是公共服務(wù)合同外包。因此，在美國私有化等同于合同外包，二者之間并無區(qū)別。

公私合作是近年來在公共工程建設(shè)和公共品提供方面非常流行的一種合同安排方式，一般是指公共部門與私人部門為提供公共服務(wù)而建立的長期合作關(guān)系。與合同外包相比，公私合作有如下特征：其一，不同于合同外包中的一次性博弈，公共部門與私人部門的合作是一種長期關(guān)系的維系；其二，不同于合同外包中的政府占據(jù)合同制定及執(zhí)行的主導(dǎo)地位，公私合作強(qiáng)調(diào)的是公私部門之間的協(xié)商與收益共享；其三，不同于合同外包中的由政府來承擔(dān)大部分風(fēng)險，公私合作強(qiáng)調(diào)的是風(fēng)險共擔(dān)。

二、公共服務(wù)合同外包的動力

一直以來，以政府為主體，通過內(nèi)部生產(chǎn)的方式來提供公共服務(wù)是滿足公眾需求的主要手段。然而，與非營利、私人或其他公共組織簽訂合同，將公共服務(wù)外包給上述主體也逐漸成為一種主要且越來越重要的公共服務(wù)供給方式。發(fā)展至今，政府外包的服務(wù)項目涵蓋了包括教育服務(wù)、治安、垃圾清理、社會服務(wù)以及信息技術(shù)在內(nèi)的大部分公共領(lǐng)域[3]。有一系列影響因素推動合同外包成為了公共服務(wù)內(nèi)部生產(chǎn)的替代形式，包括公共財政的拮據(jù)、科層制的慣性、政治上的壓力以及市場條件的成熟。為此，很多文獻(xiàn)將合同外包看做是利用市場化手段解決公共服務(wù)供給方式的政治性決定，在這一語境之下，合同外包被認(rèn)為是一種管理上的創(chuàng)新性手段[4]。在多個城市進(jìn)行的實證研究也證明了上述結(jié)論，推動政府官員在不同區(qū)域、不同類型的公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展合同外包的關(guān)鍵在于政治及經(jīng)濟(jì)上的雙重推動力。經(jīng)濟(jì)拮據(jù)仍被認(rèn)為是政府推動公共服務(wù)合同外包最直接的源動力，據(jù)ICMA的調(diào)查，1988年有36.5%的城市將財政壓力作為合同外包決策的重要因素。

涉入合同外包中的不同行動者，其推動合同外包發(fā)展的動因也會有所區(qū)別，包括民選官員在內(nèi)的政客支持外包的出發(fā)點多在于政治性因素；壟斷政府提供的公共服務(wù)將降低對公民需求的回應(yīng)力；公眾對于“龐然大物式”的政府提供有效公共服務(wù)已然喪失信心；更少的政府將更有利于民主等[5]。在政治家看來，合同外包并非出于經(jīng)濟(jì)理性的信仰，而更像一種象征性的政治行為，表明政府已經(jīng)從直接的公共服務(wù)中擺脫出來，它并不侵占私人市場，變得越來越小、越來越有效。因此，在合同外包的過程中，民選官員往往致力于創(chuàng)造一個良好規(guī)范的政治環(huán)境來保障外包的規(guī)范性。而行政官員支持外包的出發(fā)點則主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)性因素，他們更加關(guān)心成本的減少、服務(wù)供給效率的提升。特別是在預(yù)算大幅削減時，行政官員開展合同外包的驅(qū)動力將愈發(fā)強(qiáng)大。因此，行政官員往往致力于考慮如何與私人供應(yīng)商更好地開展合作、承包合同如何擬定等技術(shù)性細(xì)節(jié)[6]。一項針對美國密歇根州的教育外包項目的研究對上述觀點進(jìn)行了佐證：盡管有強(qiáng)大的政治壓力，但是行政官員只有在供應(yīng)方能滿足嚴(yán)格的教育標(biāo)準(zhǔn)并提供更有效的服務(wù)時才會考慮合同外包[7]。公眾支持合同外包的推動力主要是政治上的平民主義的要求：即公眾認(rèn)為他們應(yīng)被賦予確認(rèn)及滿足共同需求的權(quán)力、減少對高高在上的官僚機(jī)構(gòu)的依賴，因此政府應(yīng)縮減規(guī)模、增強(qiáng)責(zé)任感[8]。涉入合同外包中的行動者還有市場力量，市場力量主要考慮的是商業(yè)上的利益，通過合同外包，私人團(tuán)體能從中牟利?？梢?，合同外包的發(fā)展動力并不是單維因素，它是一項涉及多元主體、多種推動力量的聚集體。

三、公共服務(wù)合同外包的績效

績效一直是政府合同外包研究領(lǐng)域的熱點問題，也是政府、公眾以及學(xué)術(shù)界最為關(guān)注的問題。合同外包能節(jié)約成本嗎？合同外包能提高公共服務(wù)的供給效益嗎？合同外包能增強(qiáng)政府對公眾需求的回應(yīng)力嗎？盡管在很多國家都已經(jīng)有了大量的實踐經(jīng)驗，但是對于這些疑惑仍少有共識。不少學(xué)者也圍繞上述問題展開了激烈的討論，論戰(zhàn)雙方都容易陷入意識形態(tài)的誤區(qū)并妄下論斷，這主要是因為合同外包的績效評價標(biāo)準(zhǔn)不僅僅是成本節(jié)約，還應(yīng)涉及責(zé)任、公平等方面。因此，政府合同外包并不是一個“一刀切”的命題，合同外包的產(chǎn)出具備混合性特征，即好壞參半。換言之，忽視合同外包中隱含的風(fēng)險將會導(dǎo)致合同失敗。因此，更多學(xué)者同意合同外包僅適用于一定情境下某些特定的公共服務(wù)領(lǐng)域[9]。

（一）合同外包的經(jīng)濟(jì)績效

大多數(shù)實證研究都支持了外包可以帶來政府支出減少的結(jié)論。這些研究多半是針對某類型的公共服務(wù)同時存在公共部門和營利性部門合同外包的情形，并以橫截面數(shù)據(jù)為依據(jù)進(jìn)行比較案例分析。最常見的被研究的公共服務(wù)類型是垃圾回收及公共清潔、公共運輸服務(wù)、監(jiān)獄管理、道路養(yǎng)護(hù)服務(wù)、消防服務(wù)、重型設(shè)備的維護(hù)等。當(dāng)然，合同外包中的成本節(jié)約并不一定僅限于承包人為私營部門的情形。在一項有關(guān)垃圾回收服務(wù)外包的研究中，研究人員選取了有關(guān)垃圾回收的12項測量指標(biāo)，包括回收方式、回收頻率、回收容量以及工人報酬等，并對外包給公共部門及營利性部門的成本進(jìn)行了核算，結(jié)果顯示，將合同外包給營利性部門可以實現(xiàn)平均22%的成本節(jié)約；將合同外包給公共部門內(nèi)部團(tuán)隊則可以實現(xiàn)17%的成本節(jié)約[10]。這說明外包的對象并不是影響成本節(jié)約的關(guān)鍵要素，不管將服務(wù)外包給公共部門還是營利性部門，外包都實現(xiàn)了一定程度的成本節(jié)約。

雖然多數(shù)研究表明合同外包有利于支出減少，但是也有研究顯示成本節(jié)約的程度被高估了。澳大利亞工業(yè)委員會曾于1996年審閱了203份關(guān)于政府外包的國際研究，發(fā)現(xiàn)合同外包實現(xiàn)的成本節(jié)約程度變動很大，而且在個別情況下還存在合同外包后成本不降反升的情形。一項針對伊拉克戰(zhàn)爭中將士兵執(zhí)行的安全任務(wù)外包給私人安全公司的案例的相關(guān)研究表明，通過合同外包實現(xiàn)的成本節(jié)約只是暫時現(xiàn)象，費用的節(jié)省主要來自于所供給的服務(wù)質(zhì)量的下降[11]。此外，合同外包所實現(xiàn)的成本減少在某些時候是通過降低工人的實際工資而實現(xiàn)的。這意味著合同外包減少的成本可能是以犧牲其他因素作為代價的，因此成本的節(jié)約并不是絕對的。

（二）合同外包對責(zé)任、公平性的影響

合同外包的成功與否，很多時候取決于對成功標(biāo)準(zhǔn)的界定。政府責(zé)任以及社會公平應(yīng)是其中應(yīng)有之義。合同外包能實現(xiàn)公共服務(wù)供給的責(zé)任與公平性嗎？首先必須明確的一點是責(zé)任的承擔(dān)主體是誰。根據(jù)澳大利亞工業(yè)委員會的提法：“不論提供服務(wù)的方式是什么，政府機(jī)構(gòu)必須保持對由政府授予其職能的績效負(fù)責(zé)?！奔凑獍氖枪卜?wù)的供給職能，并不是責(zé)任。作為發(fā)包方的政府對公共服務(wù)供給的公平、質(zhì)量等問題負(fù)有無可推卸的責(zé)任。然而，很多學(xué)者都表達(dá)了對此問題的擔(dān)心，這主要是由于合同外包會不可避免地通過轉(zhuǎn)移政府部門對承包商及其雇員日常行為的直接控制而降低責(zé)任意識[12]。也有研究在總結(jié)合同外包的實踐經(jīng)驗后提出，將公共服務(wù)外包給私營部門能實現(xiàn)公正與責(zé)任的目標(biāo)。然而不管怎樣，有相當(dāng)數(shù)量的研究都表明了對于合同外包會不利于政府責(zé)任和社會公平的擔(dān)心[13]。

正是基于公共服務(wù)供給中有關(guān)責(zé)任性及公正性的考量，很多政府在公共服務(wù)合同外包的過程中引入了非營利組織。作為介于公立與私立組織之間的組織形式，非營利組織可以在一定程度上克服公共部門和營利性組織存在的固有缺陷。非營利組織的非分配約束特性決定了非營利組織不能分紅，無法從組織行為中索取益處，因而被大量引入到公共服務(wù)領(lǐng)域。1990年在美國的公共醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，有64%的份額就是由非營利組織提供的。

四、影響公共服務(wù)合同外包成效的主要因素

近年來，學(xué)術(shù)界對于合同外包績效的影響因素進(jìn)行了深入的探討，涉及不同的理論視角。有研究認(rèn)為競爭性的環(huán)境對于合同產(chǎn)出有正面影響；有研究從交易成本或委托代理理論的視角出發(fā)，認(rèn)為提升外包績效的關(guān)鍵是降低交易或代理費用、減少機(jī)會主義行為[14]；關(guān)注關(guān)系合同的研究者則認(rèn)為，合作、信任及相互關(guān)系在合同產(chǎn)出中扮演極為重要的角色；還有研究從政策執(zhí)行的角度出發(fā)，經(jīng)過經(jīng)驗研究提出政治支持、資源豐裕程度、外包程序以及領(lǐng)導(dǎo)才能是合同產(chǎn)出的關(guān)鍵影響因素。雖然學(xué)界對于影響合同外包成效的因素并未取得共識，但是，對合同的監(jiān)管能力、競爭性的環(huán)境以及信任關(guān)系已被證明在理解合同產(chǎn)出方面是比較成功的[15]。

（一）合同監(jiān)管能力

韋伯的官僚制及委托代理理論都為理解合同監(jiān)管能力對于合同產(chǎn)出的重要性提供了理論框架。韋伯指出，在政治委托人與官僚代理人之間存在包括利益分配、信息不對稱在內(nèi)的很多問題，應(yīng)對代理人的行為進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)管。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理理論以假設(shè)個人與組織均為追逐自身利益的經(jīng)濟(jì)體為出發(fā)點，提出所有權(quán)擁有者與生產(chǎn)者的分離會帶來信息不對稱，進(jìn)而引發(fā)道德風(fēng)險與逆向選擇問題。為減少委托人的風(fēng)險，有效的監(jiān)管是不可或缺的。在公共服務(wù)外包的合同關(guān)系中，委托代理關(guān)系更加復(fù)雜，有效的監(jiān)管能提升合同的績效，包括成本的節(jié)約、服務(wù)質(zhì)量的提升以及增強(qiáng)對委托人的回應(yīng)力。

此外，監(jiān)管還能與其他因素共同作用于合同產(chǎn)出，包括委托人與代理人之間的目標(biāo)一致性程度、密集或松散的溝通交往程度、任務(wù)的不確定性與復(fù)雜性、合同關(guān)系的延續(xù)時間等[16]。在共同作用于合同產(chǎn)出時，委托人的監(jiān)管與其他因素的效力并不總是正相關(guān)的，在很多時候會出現(xiàn)此消彼長的情況。以交往程度為例，密集的溝通頻度會降低信息的不對稱性，但是作為監(jiān)管的一種替代方式，它會降低監(jiān)管的作用力；而在合同關(guān)系實施的初級階段，委托人更可能將代理人視為擁有不同目標(biāo)的主體，以便于他們加強(qiáng)監(jiān)管并約束代理人機(jī)會主義行為的滋生。

（二）競爭性的環(huán)境

僅僅依靠預(yù)算最大化的政府提供公共服務(wù)在技術(shù)上及資源配置上都是無效的，應(yīng)該引入利潤最大化的私人組織來加強(qiáng)公共服務(wù)供給的競爭性，以便提高公共部門的效率。在競爭的壓力下，服務(wù)供給方更容易提高效率、提供更好的產(chǎn)品與服務(wù)。營造競爭性環(huán)境的形式是多種多樣的，可以在外部供應(yīng)商之間開展競爭性投標(biāo)，這將有助于保證投標(biāo)人的誠信度、降低外包價格；也可以通過發(fā)包給多個供應(yīng)商，推動他們在一個持續(xù)的基礎(chǔ)上相互競爭，提高效率；而且即便在公共服務(wù)外包之后，也有必要保留政府提供公共服務(wù)的能力，因為保留下來的公營部門也可以通過參與市場競爭，樹立本行業(yè)內(nèi)服務(wù)成本與質(zhì)量的標(biāo)桿，進(jìn)而保證私營部門提供高質(zhì)量的服務(wù)。通過對ICMA調(diào)查數(shù)據(jù)的分析與檢驗，也證明了有關(guān)公私混合提供模式的觀點①Warner and Hefetz主要分析了1992年、1997年以及2002年三個年份的調(diào)查數(shù)據(jù)，他們發(fā)現(xiàn)1997年后的公私混合模式呈增長態(tài)勢，而完全合同外包（外包對象僅為私營部門或非營利部門）的數(shù)量則有所下降。。據(jù)此，認(rèn)為“冗余性”公共部門的存在是重復(fù)及浪費的、會影響私營部門進(jìn)入市場、損害競爭環(huán)境的觀點并不準(zhǔn)確。

競爭性的環(huán)境并不必然提高合同外包的績效。有研究表明，培育及管理競爭性的市場將耗費更多的交易成本；由于承包方為獲取合同，在競標(biāo)的過程中有可能采取冒險性的行賄行為，因此還可能滋生嚴(yán)重的腐敗問題[17]；此外，競爭雖然能使外包的服務(wù)成本更低，但是，這有可能給服務(wù)質(zhì)量與延續(xù)性帶來負(fù)面影響。因此，競爭與合同產(chǎn)出之間的關(guān)系是復(fù)雜的，它涉及在不同績效衡量標(biāo)準(zhǔn)之間的權(quán)衡。

（三）信任關(guān)系

可以從三個方面理解信任對于合同產(chǎn)出的影響。首先，為維系組織之間的信任關(guān)系，獲取更多長期收益，合同外包的合作者將減少某些牟利的短期及投機(jī)行為[18]。其次，信任關(guān)系能成為控制成本收益的替代機(jī)制。相互信任的組織間關(guān)系能減少投機(jī)行為，使雙方行為符合彼此預(yù)期；可預(yù)期的行為模式反過來又可以降低對合同條款及合同監(jiān)管嚴(yán)格性的要求，進(jìn)而降低合同關(guān)系中的代理及交易成本[19]。最后，發(fā)包人與承包人之間的信任關(guān)系能提升雙方適應(yīng)不斷變化的外部環(huán)境或解決可能出現(xiàn)的意外問題的能力[20]。

合同外包的合作者的信任關(guān)系可以作為獨立變量，積極影響合同產(chǎn)出的績效，使承包人提供的公共服務(wù)更加有效、服務(wù)質(zhì)量更高、合約更具彈性。信任關(guān)系也可以與其他變量包括資產(chǎn)專用性、監(jiān)管能力、合同關(guān)系的持續(xù)時間等共同影響合同產(chǎn)出。以資產(chǎn)專用性為例，當(dāng)合同外包需要承包人提供的資產(chǎn)專用性程度很高時，如果發(fā)包人與承包人之間的信任水平也很高，則可以減少承包人索要高額風(fēng)險溢價②在Williamson（1979）看來，資產(chǎn)專用性是指為支持某項特殊交易而進(jìn)行的耐久性投資，資產(chǎn)專用性程度越高，交易失敗導(dǎo)致專用資產(chǎn)擁有者的損失將會越大。為避免上述風(fēng)險發(fā)生，承包方將向發(fā)包方索取風(fēng)險溢價，以便實現(xiàn)風(fēng)險均攤。，甚至是敲竹杠的行為。

五、公共服務(wù)合同外包研究的新焦點——逆向合同外包

與私人產(chǎn)品相比，公共服務(wù)有著特殊的產(chǎn)品特征，將合同完全外包給私營部門或非營利部門未必能提高配置效率。因此，完全合同外包之外的替代方案逐漸成為合同外包研究領(lǐng)域中的熱門話題，逆向合同外包正是其中之一。逆向合同外包是指，政府將以前外包了的公共服務(wù)收回而重新由政府提供[21]。從1982年開始，美國地方政府就出現(xiàn)了零零散散的逆向合同外包現(xiàn)象。而1997年～2002年的調(diào)查數(shù)據(jù)則反映，逆向合同外包所占比例急劇上升，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過1992年～1997年的比重。

在公共服務(wù)供給中增強(qiáng)市場的作用力并不能實現(xiàn)效率、公平或是體現(xiàn)公民意愿，因而導(dǎo)致替代性的方案——逆向合同外包的出現(xiàn)[22]。對加拿大、英國、澳大利亞等國的合同外包實踐進(jìn)行的經(jīng)驗性分析也證明了這一點：英國一家承包鐵路軌道建設(shè)的企業(yè)在2000年破產(chǎn)之后，這部分鐵路軌道建設(shè)工程也在第二年被重新收回國有；澳大利亞強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府的領(lǐng)導(dǎo)及指導(dǎo)能力的建設(shè)，并廢除了公共服務(wù)外包中的強(qiáng)制性競標(biāo)程序；加拿大也出現(xiàn)了合同外包逆向發(fā)展的趨勢[23]。當(dāng)然，也不是所有西方國家都有類似的情況發(fā)生，有研究分析了逆向合同外包在美國和西班牙的區(qū)別：西班牙的合同外包數(shù)量比美國更高、合同外包所涉及的領(lǐng)域也更加廣泛，但是西班牙逆向合同外包所占的比例卻非常小[24]。值得注意的是，西方發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)逆向合同外包現(xiàn)象的原因有著驚人的一致性。一項針對加拿大及美國的比較研究顯示，兩國出現(xiàn)逆向合同外包現(xiàn)象的原因是完全吻合的，而且原因的重要程度排序也一致，依次為：服務(wù)質(zhì)量下降、未實現(xiàn)成本節(jié)約、改進(jìn)內(nèi)部管理過程以及公民支持將工作收回政府。

逆向合同外包的出現(xiàn)反映在理論發(fā)展上，主要是新自由主義意識形態(tài)的進(jìn)一步淡出，從最初倡導(dǎo)的新公共管理理論，強(qiáng)調(diào)對市場競爭的重視，關(guān)注市場環(huán)境以及交易成本等問題，發(fā)展到重視協(xié)商民主、政府責(zé)任的新公共服務(wù)理論，進(jìn)而形成從公共選擇理論向社會選擇途徑的轉(zhuǎn)變。社會選擇途徑更加關(guān)注公民表達(dá)權(quán)，主張政府首先需要關(guān)心的是確保公民協(xié)商和維護(hù)公共價值，強(qiáng)調(diào)以協(xié)商程序解決不同利益間的沖突，這種致力于實現(xiàn)“管理主義”與“憲政主義”的平衡創(chuàng)造了一個能力更高、更加負(fù)責(zé)和更具彈性的機(jī)制。

不過，逆向合同外包并不意味著政府壟斷公共服務(wù)供給模式的回歸，而是預(yù)示著一個新的平衡的出現(xiàn)，即結(jié)合市場、計劃和民主，以達(dá)到效率和更多的社會最優(yōu)選擇。市場環(huán)境并不是一成不變的，公共服務(wù)提供的決定也是如此。政府公共服務(wù)合同外包的決策與實施是一個復(fù)雜的問題與過程，它涉及一系列廣泛的選擇，需要以一種長遠(yuǎn)、動態(tài)的眼光來審視。反映在地方政府與公共管理者對待合同外包的態(tài)度上，則是他們變得更加理性和務(wù)實。政府與公共管理者通過選擇動態(tài)地利用市場途徑，結(jié)合完全合同外包、逆向合同外包、公私混合提供等多種方式來回應(yīng)經(jīng)濟(jì)和政治上的要求。

六、公共服務(wù)合同外包相關(guān)理論的啟示

（一）對公共服務(wù)合同外包未來研究方向的啟示

總體上看，有關(guān)公共服務(wù)合同外包的文獻(xiàn)主要有兩方面特點。首先是對公共服務(wù)合同外包所涵蓋的問題進(jìn)行了拓展。包括合同外包的動因、合同外包的績效及背后的驅(qū)動因素、合同外包的方案設(shè)計等。其次是在考察公共服務(wù)合同外包時，以比較研究的視角拓展到大部分西方發(fā)達(dá)國家，包括美國、西班牙、加拿大等國；在公共服務(wù)類型上，涵蓋了包括安全外包在內(nèi)的諸多領(lǐng)域。當(dāng)然，對公共服務(wù)合同外包問題的研究還遠(yuǎn)沒有結(jié)束，例如：如何強(qiáng)化政府在合同外包中的責(zé)任意識？如何選擇具體的合同外包方案？現(xiàn)有文獻(xiàn)對合同外包具體過程的研究還不夠透徹，解決這些問題仍需要學(xué)術(shù)界的進(jìn)一步努力。

（二）對我國公共服務(wù)合同外包改革實踐的啟示

首先，目前關(guān)于公共服務(wù)供給的兩種極端方案——市場化或政府供給都是不可取的。合同外包是一項值得嘗試的公共服務(wù)供給模式，但是我國政府對于合同外包的推行應(yīng)謹(jǐn)慎決策，綜合考慮包括政治及文化制度、市場環(huán)境、服務(wù)特性等在內(nèi)的諸多因素。政府部門應(yīng)根據(jù)具體的情況對外包的可行性進(jìn)行充分的論證，既要基于提高效率、節(jié)約成本的現(xiàn)實發(fā)展合同外包，也應(yīng)考慮多種公共服務(wù)供給的替代方案，避免公平、公民利益的缺失，積極規(guī)避單一的合同外包模式所存在的巨大風(fēng)險?？煽紤]探索公共服務(wù)公私混合供給的模式，允許營利性部門與公共部門開展實質(zhì)性競爭，積極發(fā)揮政府和市場各自的比較優(yōu)勢。

其次，政府應(yīng)積極維護(hù)公共利益，成為精明的買主。必須提高自身對于公共服務(wù)合同外包的管理能力，加強(qiáng)對合同外包的監(jiān)控。合同外包的成功不僅取決于是否要簽合同、承包方是誰，而且還需要考慮合同規(guī)劃、市場分析與預(yù)測、專業(yè)人員與專項經(jīng)費的設(shè)置、激勵與懲罰條款的談判等問題。特別是當(dāng)外包的公共服務(wù)質(zhì)量出現(xiàn)問題時，應(yīng)同時追究承包人與發(fā)包人雙方的責(zé)任。

最后，引入非營利組織，構(gòu)建公共服務(wù)合同外包的社會土壤。非營利組織的非分配約束決定了它不會為了利潤而剝削消費者，也更易于取得公民信任。非營利組織作為公共服務(wù)的供應(yīng)方具有獨特優(yōu)勢。非營利組織的加入也能在合同外包中營造更好的競爭性環(huán)境。因此，在我國公共服務(wù)供給中引入非營利組織作為承包人應(yīng)是發(fā)展合同外包的重要議題。

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責(zé)任編輯：陳文杰

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1008－410X（2012）06－0050－06

2012－05－08

吳 月（1983－），女，湖北武漢人，廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院公共管理系講師，中山大學(xué)中國公共管理研究中心博士生；廣州 510230

＊本文為民政部2012年度社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)課題“政府購買社會工作服務(wù)綜合績效評價體系研究”（批準(zhǔn)號Z012MZBBR040）、廣東技術(shù)師范學(xué)院人文社會科學(xué)研究項目“政府購買公共服務(wù)的運作模式、績效測量與風(fēng)險防范”（批準(zhǔn)號11SKQ09）和廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃特別委托項目“廣東社會發(fā)展形勢研究”（批準(zhǔn)號GD2011TW09）的階段性研究成果。