劉書祥 徐 蓉 薛 冰

天津濱海新區(qū)司法體制改革路徑研究＊

劉書祥 徐 蓉 薛 冰

司法體制指人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)的設(shè)置、權(quán)限劃分以及它們之間的組織隸屬關(guān)系或者監(jiān)督關(guān)系等方面的制度。天津濱海新區(qū)成立前后的司法體制發(fā)生很大變化，存在著法院和檢察院設(shè)置與法律沖突，公檢法司四大機關(guān)的關(guān)系不協(xié)調(diào)，審判管理工作和審判活動混亂，司法機關(guān)人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一等問題。應(yīng)適應(yīng)濱海新區(qū)開發(fā)開放需要，以法院為中心進行改革和設(shè)置，在確定法院設(shè)置基礎(chǔ)上向外擴散，配置相應(yīng)的檢察院、公安機關(guān)和刑罰執(zhí)行機關(guān)。

天津濱海新區(qū)；司法體制；司法體制改革

2009年，國務(wù)院正式批準(zhǔn)天津市《關(guān)于調(diào)整天津市部分行政區(qū)劃的請示》。同年11月9日，天津市正式宣布天津濱海新區(qū)成立。隨著天津濱海新區(qū)管理體制的改革，濱海新區(qū)司法體制的改革也在進行，如何在既不突破現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定，又要建立適應(yīng)濱海新區(qū)開發(fā)開放要求的司法體制新模式，這是一個需要認真研究和解決的問題。

一、關(guān)于司法、司法體制的界定

（一）司法的涵義

研究天津濱海新區(qū)司法體制首先需界定司法。長期以來，我們對司法概念的解釋歧義紛呈、莫衷一是。概括起來說，主要有三種說法。

1.司法等同于審判。這是狹義司法，指法院的審判活動，司法權(quán)就是法院的審判權(quán)，享有司法權(quán)的主體只有法院和法官[1]。第一，從國家權(quán)力屬性分類看，司法權(quán)屬于國家權(quán)力，國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，司法權(quán)是與行政權(quán)和立法權(quán)相對應(yīng)的概念。立法權(quán)是國家立法機關(guān)制定普遍適用的規(guī)則的權(quán)力，行政權(quán)是國家行政機關(guān)管理社會的權(quán)力。與此相應(yīng)，司法權(quán)就是一種國家為了定紛止?fàn)幍牟门袡?quán)。第二，從世界通用做法看，當(dāng)今世界大多數(shù)國家將法院歸為唯一行使司法權(quán)的機關(guān)。“自從孟德斯鳩提出‘三權(quán)分立’學(xué)說以來，把國家統(tǒng)治機關(guān)分為立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)，各由不同的成員以不同程序，在憲法和法治原則下對社會事務(wù)進行調(diào)整和治理，已成為現(xiàn)代國家的一種普遍的政治體制模式?！盵2]（P2）第三，從我國歷史傳統(tǒng)看，雖然“司法”一詞古已有之，但中國古代所謂“司法”指一種官職。我國近現(xiàn)代意義上的司法，是清朝末年受西方影響而引進的，“司法”概念本身源于西方。在《大清法規(guī)大全·憲政部》中有“立法、行政、司法則總攬于君上統(tǒng)治之權(quán)”的規(guī)定。因此，“司法”在我國應(yīng)與現(xiàn)代世界各國相同，是一種與立法、行政有區(qū)別、相對應(yīng)的國家活動的統(tǒng)稱[3]（P2）。

2.司法包括審判和檢察。這是中義司法的說法，指人民法院和人民檢察院依照法定的職權(quán)與程序處理案件、適用法律的活動。司法權(quán)包括審判權(quán)和檢察權(quán)，審判權(quán)和檢察權(quán)分別由法院和檢察院行使[4]（P365）。第一，從法律和政策規(guī)定看，我國《憲法》將法院和檢察院放在一節(jié)，且明確規(guī)定人民法院、人民檢察院依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。從體例安排和立法者意圖看，憲法明確將檢察院和法院規(guī)定為司法機關(guān)。2006年《中共中央關(guān)于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》明確指出：“人民法院和人民檢察院是國家司法機關(guān)，肩負著貫徹依法治國基本方略的重要使命。”黨的十五大、十六大、十七大報告中也都有類似提法。第二，從檢察院及其檢察權(quán)看，公訴權(quán)是檢察權(quán)的核心內(nèi)容，是公訴人基于對特定事實審查做出的判斷，是代表國家對涉嫌犯罪行為進行的追訴。按照《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察院享有決定不起訴的權(quán)力，而不起訴是檢察官代表國家確定一個人無罪或因犯罪情節(jié)輕微等原因不追究其刑事責(zé)任，這本身就是適用法律處理案件的一種司法活動[5]（P5－6）。

3.司法包括審判、檢察、偵查和執(zhí)行。這是司法的廣義說法，“是指國家司法機關(guān)根據(jù)法定職權(quán)和法定程序，具體應(yīng)用法律處理案件的專門活動”[6]（P373），司法機關(guān)就是指在刑事訴訟中負責(zé)偵查、起訴、審判和執(zhí)行的機關(guān)。第一，從司法的性質(zhì)看，司法是司法機關(guān)根據(jù)法定權(quán)力處理案件的活動，司法權(quán)包括刑事偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)?！霸谖覈嗣穹ㄔ菏菄业膶徟袡C關(guān)，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，都是司法機關(guān)。公安機關(guān)是治安機關(guān)，在刑事訴訟中行使偵查、拘留、預(yù)審的職能，司法行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和管理勞動改造機關(guān)也屬司法機關(guān)”[7]（P211－212）。第二，從現(xiàn)行法律規(guī)定看，《刑法》第94條規(guī)定：“本法所稱司法工作人員，是指有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的人員?！庇袑W(xué)者據(jù)此認為，“司法工作人員是指人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、司法行政機關(guān)中執(zhí)行偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的人員?！盵8]（P202）還有學(xué)者認為，刑法該規(guī)定實際上明確了偵查機關(guān)和監(jiān)管機關(guān)的司法機關(guān)性質(zhì)，從這兩個機關(guān)擔(dān)負的任務(wù)看，作為司法機關(guān)并無不當(dāng)[5]（P2）?！段闯赡耆吮Ｗo法》第50條規(guī)定：“公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院以及司法行政部門，應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，在司法活動中保護未成年人的合法權(quán)益?！狈傻倪@些規(guī)定顯然是圍繞整個訴訟活動（偵查、起訴、審判、執(zhí)行等）對司法進行界定的[9]（P7－8）。甚至有的學(xué)者認為，廣義的司法機關(guān)“除國家機關(guān)外，還指經(jīng)法律授權(quán)的專門組織，即包括律師、公證、仲裁、調(diào)解等組織?！盵10]（P96）

（二）司法體制的涵義

司法體制不僅涉及司法體制的范圍，還涉及司法體制自身概念和具體內(nèi)容的理解問題。

從司法體制包括的范圍看，由于對司法、司法權(quán)、司法機關(guān)有狹義、中義和廣義之分，因而對司法體制的解釋也必然出現(xiàn)不同說法。狹義的“‘司法體制’僅僅是審判機關(guān)的組織體系、程序制度、權(quán)責(zé)關(guān)系及其相關(guān)原則和方法的總稱?！盵11]（P483）中義的司法體制指法院的審判體制和檢察院的檢察體制，即法院和檢察院的具體設(shè)置、組織體系、相互關(guān)系及其權(quán)限劃分的制度。廣義的“司法體制是參與司法活動的各國家機關(guān)的內(nèi)部和外部的組織體系、程序制度、權(quán)責(zé)關(guān)系及其相關(guān)原則和方法的總稱?！盵11]（P483）“從總體上說，我國的司法體制由三部分構(gòu)成。一是憲法規(guī)定的人民法院和人民檢察院，分別行使審判權(quán)和檢察權(quán)，是司法體制的主要部分。二是政府系統(tǒng)中賦予行使部分司法權(quán)的國家機關(guān)，即公安機關(guān)、國家安全機關(guān)，依法行使偵查權(quán)；司法行政機關(guān)，依法管理司法行政和監(jiān)獄。三是經(jīng)法律授權(quán)參與某些司法事務(wù)的專門組織，即律師、公證、仲裁、調(diào)解等組織。三者的法律地位和行使職權(quán)的性質(zhì)、作用雖有不同，但都是進行司法活動所不可缺少的。它們之間既互相配合，又互相制約，統(tǒng)一構(gòu)成我國的司法體制?！盵10]（P100）

從司法體制的具體內(nèi)容看，有學(xué)者按照《辭?！返慕忉專J為體制是“國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位在機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱”，據(jù)此將司法體制定義為參與司法活動的國家專門機關(guān)在機構(gòu)設(shè)置、組織隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱[12]（P1）。有的學(xué)者認為，司法體制指司法機構(gòu)的設(shè)置和司法權(quán)力的配置，是國家政治體制的重要組成部分[13]（P182），或者指行使司法權(quán)的機關(guān)以及相關(guān)組織的結(jié)構(gòu)體系、相互關(guān)系及其權(quán)限劃分的制度”；“司法體制與司法制度，兩者既有區(qū)別又有聯(lián)系。司法制度一般包括司法組織的構(gòu)成、職權(quán)，組織體系，活動原則，程序設(shè)計，工作制度等內(nèi)容，而司法體制僅指國家設(shè)置哪些司法機關(guān)以及有關(guān)組織及其職權(quán)的劃分。司法體制是司法制度的重要組成部分。”[10]（P96－97）

（三）本研究報告的視角

1.關(guān)于司法、司法權(quán)和司法機關(guān)的界定

我們贊成將司法界定為“國家司法機關(guān)根據(jù)法定職權(quán)和法定程序，具體應(yīng)用法律處理案件的專門活動”[6]（P373）。司法權(quán)指國家司法機關(guān)由法律授予的在適用法律處理案件中享有的權(quán)力。司法機關(guān)指根據(jù)法定職權(quán)和程序，負責(zé)偵查、起訴、審判和執(zhí)行的機關(guān)，即人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)和司法行政機關(guān)。司法機關(guān)僅限于有司法權(quán)的機關(guān)，不是所有處理與司法事務(wù)有關(guān)的機關(guān)都是司法機關(guān)，將經(jīng)法律授權(quán)的專門組織包括律師、公證、仲裁、調(diào)解等組織納入司法機關(guān)范圍的說法不妥。

上述界定的理由主要有三個。第一，將司法界定為審判、將司法機關(guān)界定為法院不符合中國的國情和實際。我國是統(tǒng)一的多民族國家，采取的是單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。我國不實行“三權(quán)分立”的政治制度，國家權(quán)力統(tǒng)一由各級人民代表大會代表人民行使，司法權(quán)是國家權(quán)力的一部分?！皩⑺痉?quán)等同于審判權(quán)，司法機關(guān)等同于審判機關(guān)的觀點是以三權(quán)分立學(xué)說為基礎(chǔ)，以英美法系特別是美國為模板，并不符合中國的憲法規(guī)定和使用習(xí)慣?！盵14]（P188）第二，司法是國家司法機關(guān)按照法定職權(quán)處理案件的一個活動過程。這種活動過程是由諸多環(huán)節(jié)構(gòu)成的一個整體，就刑事訴訟活動過程看是由偵查、公訴、審判和執(zhí)行環(huán)環(huán)相扣構(gòu)成的。按照刑事司法職能的分工，我國公安機關(guān)負責(zé)刑事案件的偵查，檢察機關(guān)負責(zé)審查起訴，審判機關(guān)負責(zé)審理判決，司法行政機關(guān)負責(zé)具體執(zhí)行，只有偵查機關(guān)、法院、檢察院、司法行政機關(guān)互相配合、相互協(xié)調(diào)，才能完成整個司法活動的任務(wù)。當(dāng)然，公安機關(guān)和司法行政機關(guān)具有雙重身份，當(dāng)行使社會治安管理和司法行政事務(wù)職能時屬于行政機關(guān)、享有行政權(quán)，當(dāng)行使刑事偵查和刑罰執(zhí)行職能時屬于司法機關(guān)、享有司法權(quán)。第三，有明確的法律規(guī)定。將司法機關(guān)界定為法院、檢察院、公安機關(guān)和司法行政機關(guān)，將司法權(quán)界定為審判權(quán)、檢察權(quán)、刑事偵查權(quán)、刑罰執(zhí)行權(quán)，我國的相關(guān)法律如《刑法》、《刑事訴訟法》、《未成年人保護法》等都有具體規(guī)定。

2.對司法體制的界定

應(yīng)將司法體制界定為具有司法權(quán)的國家機關(guān)在機構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分、相互關(guān)系等方面的制度。司法體制既包括應(yīng)當(dāng)設(shè)置哪些司法機關(guān)、各司法機關(guān)享有哪些司法權(quán)力、各個司法機關(guān)之間具有何種組織隸屬關(guān)系或監(jiān)督關(guān)系，也包括各個司法機關(guān)自身機構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分和相互關(guān)系等。

就整體而言，司法體制指人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)的設(shè)置、權(quán)限劃分，以及它們之間的組織隸屬關(guān)系或者監(jiān)督關(guān)系等方面的制度。從本質(zhì)上說，司法是一種行使國家權(quán)力的活動，其重要特點是具有強制力，用特定的方式去調(diào)整和解決特定的權(quán)力義務(wù)關(guān)系及其爭議。這種職權(quán)只能由國家機關(guān)行使，其他組織如律師、公證、仲裁、調(diào)解等雖經(jīng)法律授權(quán)也參與司法活動，但在司法體制中所處的地位、作用與國家機關(guān)完全不同，因而不宜納入國家司法體制的范疇。

就各組成部分而言，司法體制主要是各個司法機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分、相互關(guān)系。比如，法院系統(tǒng)既包括應(yīng)當(dāng)設(shè)置哪些法院、各個法院之間的職權(quán)如何劃分、它們之間的關(guān)系如何界定，也包括各法院自身內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)劃分和各個機構(gòu)之間的相互關(guān)系等。檢察院、公安機關(guān)和司法行政機關(guān)也如此。

根據(jù)上述，我們對本報告的研究視角歸納如下：司法指國家司法機關(guān)根據(jù)法定職權(quán)和法定程序，具體應(yīng)用法律處理案件的專門活動；司法機關(guān)指濱海新區(qū)的法院、檢察院、公安機關(guān)和司法行政機關(guān)；司法體制指審判體制、檢察體制、刑事偵查體制、刑罰執(zhí)行體制等，既包括法院、檢察院、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)的設(shè)置、職權(quán)劃分以及相互關(guān)系等問題，也包括它們各自系統(tǒng)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分以及相互關(guān)系。

二、濱海新區(qū)成立前后的司法體制設(shè)置

（一）人民法院的設(shè)置

濱海新區(qū)成立前，在現(xiàn)管轄地域內(nèi)有四個基層法院和中級法院的兩個派出法庭，即塘沽區(qū)法院、漢沽區(qū)法院、大港區(qū)法院、開發(fā)區(qū)法院和第二中級法院設(shè)在保稅區(qū)的法庭、第一中級法院設(shè)在高新區(qū)的法庭。塘沽、漢沽、大港三個法院分別審理本行政區(qū)內(nèi)的刑事、民事和行政訴訟案件，塘沽法院還負責(zé)審理天津港務(wù)局、南港、中鐵十八局、天津海事局、天津邊防局范圍內(nèi)發(fā)生的案件，大港法院還負責(zé)審理大港油田發(fā)生的案件。開發(fā)區(qū)法院于1995年12月成立，作為市轄區(qū)級的基層法院，主要負責(zé)審理開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)刑事、民事、行政案件和保稅區(qū)范圍內(nèi)的刑事案件。兩個派出法庭，分別受理保稅區(qū)和高新區(qū)的經(jīng)濟民事糾紛案件。

在濱海新區(qū)人民法院成立的同時，原與行政區(qū)劃對應(yīng)的塘沽、漢沽、大港和開發(fā)區(qū)四個法院被撤銷，成立了四個審判區(qū)，即濱海新區(qū)人民法院塘沽、漢沽、大港和經(jīng)濟功能審判區(qū)。四個審判區(qū)作為濱海新區(qū)法院的派出機構(gòu)，負責(zé)原所轄區(qū)域的審判工作。中級法院設(shè)立的兩個法庭繼續(xù)保留。濱海新區(qū)人民法院是濱海新區(qū)的國家審判機關(guān)，按照濱海新區(qū)的管轄區(qū)域依法行使審判權(quán)，對濱海新區(qū)人大及其常委會負責(zé)并報告工作。濱海新區(qū)法院設(shè)院長1名、副院長若干，設(shè)有立案、刑事、民事、行政、執(zhí)行等業(yè)務(wù)庭和辦公室、研究室等綜合行政部門。四個審判區(qū)不設(shè)院長、副院長，設(shè)審判管理委員會主任1名、副主任若干。四個審判區(qū)保留原基層法院的框架，分別設(shè)有立案、刑事、民事、行政等審判業(yè)務(wù)庭和辦公室、研究室等綜合行政部門。在四個基層法院被撤銷的同時，設(shè)在四個基層法院的審判委員會也被撤銷。濱海新區(qū)人民法院設(shè)立審判委員會，審判委員會由新區(qū)法院院長、副院長、主要內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責(zé)人和四個審判區(qū)審判管理委員會主任、副主任及主要內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責(zé)人組成。

（二）人民檢察院的設(shè)置

濱海新區(qū)成立前，在管轄地域有三個市轄區(qū)檢察院、市檢察院的一個派出檢察院和兩個派出檢察室，即塘沽、漢沽、大港、開發(fā)區(qū)檢察院和保稅區(qū)、高新區(qū)檢察室。塘沽、漢沽、大港區(qū)檢察院分別在本行政區(qū)域內(nèi)行使基層檢察院的職能，對上直接接受市檢察院的領(lǐng)導(dǎo)。塘沽區(qū)檢察院還負責(zé)對天津港公安分局、南港公安分局、中鐵十八局第五公安處、天津海事公安局、天津邊防海警支隊偵查的提請批準(zhǔn)逮捕和提起公訴的刑事案件。大港區(qū)檢察院還負責(zé)對大港油田公安處提請批準(zhǔn)逮捕和提起公訴的刑事案件。開發(fā)區(qū)檢察院與開發(fā)區(qū)法院同時成立，該院作為市檢察院的派出檢察院，行使市轄區(qū)級檢察院的職權(quán)。兩個派出檢察室不負責(zé)本區(qū)域內(nèi)公安分局偵查的刑事案件的審查、批準(zhǔn)逮捕和提起公訴，只負責(zé)區(qū)域內(nèi)職務(wù)犯罪預(yù)防等工作。保稅區(qū)發(fā)生的刑事案件由開發(fā)區(qū)檢察院審查，并向開發(fā)區(qū)法院提起公訴。高新區(qū)發(fā)生的刑事案件由南開區(qū)檢察院審查，并向南開區(qū)法院提起公訴。

在濱海新區(qū)人民檢察院成立的同時，原與行政區(qū)劃對應(yīng)的塘沽、漢沽、大港、開發(fā)區(qū)檢察院被撤銷，濱海新區(qū)人民檢察院實際上是在原開發(fā)區(qū)檢察院的基礎(chǔ)上成立的。塘沽、漢沽、大港三個檢察院改為濱海新區(qū)檢察院的派出機構(gòu)。兩個檢察室繼續(xù)保留。濱海新區(qū)檢察院雖然繼續(xù)行使原開發(fā)區(qū)檢察院的職能，但無論級別、職責(zé)等都與原開發(fā)區(qū)檢察院大不相同。原開發(fā)區(qū)檢察院與三個行政區(qū)的檢察院沒有關(guān)系，各自管轄本轄區(qū)內(nèi)的案件，而現(xiàn)在則屬于濱海新區(qū)檢察院的派出機構(gòu)。濱海新區(qū)人民檢察院是濱海新區(qū)的國家法律監(jiān)督機關(guān)，按照濱海新區(qū)的管轄區(qū)域依法行使檢察權(quán)，對濱海新區(qū)人大及其常委會負責(zé)并報告工作，對上接受市檢察院的領(lǐng)導(dǎo)。三個派出檢察院是濱海新區(qū)檢察院的重要組成部分，其履行職能的活動視為濱海新區(qū)檢察院的活動，其權(quán)力來源于濱海新區(qū)檢察院的授予。派出檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員，均由濱海新區(qū)檢察院檢察長提請濱海新區(qū)人大常委會任免。三個派出檢察院設(shè)置了檢察委員會領(lǐng)導(dǎo)下的較為完整的組織機構(gòu)，能夠以本院名義獨立行使縣一級檢察院的法律監(jiān)督職權(quán)。兩個檢察室繼續(xù)負責(zé)本區(qū)內(nèi)職務(wù)犯罪預(yù)防等工作。

（三）公安機關(guān)的設(shè)置

濱海新區(qū)成立前，在現(xiàn)管轄地域內(nèi)按照行政區(qū)劃設(shè)置的屬于天津市公安局下屬的分局共有5個，即塘沽、漢沽、大港和開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)公安分局，各公安分局的管轄范圍與其對應(yīng)的行政區(qū)域管轄范圍相同。此外，還有中央直屬機構(gòu)或企業(yè)設(shè)置的一些公安機關(guān)。一是天津港公安局，主要負責(zé)天津港務(wù)局轄區(qū)內(nèi)的社會治安和刑事案件的偵查工作。二是天津海事公安局，主要負責(zé)天津海事局管轄的海域內(nèi)流動交通工具上發(fā)生的刑事案件的偵查工作。三是大港油田公安處，主要負責(zé)大港油田油區(qū)的社會治安和刑事案件的偵查工作。四是中石化公安處，主要負責(zé)天津中石化范圍內(nèi)的社會治安和刑事案件的偵查工作。五是中鐵十八局公安處，主要負責(zé)該局大院內(nèi)及其外派人員發(fā)生的刑事案件。六是天津公安邊防海警支隊，主要負責(zé)海上走私、海上盜竊、海上肇事及危害海上礦產(chǎn)資源安全的刑事案件的偵查工作。

濱海新區(qū)公安局成立后共設(shè)11個派出機構(gòu)，其中7個公安分局、4個治安分局。7個公安分局即塘沽、漢沽、大港、開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新區(qū)、中新生態(tài)城公安分局，前5個過去是天津市公安局下屬的分局，后兩個于2011年5月21日成立。4個治安分局即港南、港中、南疆、南港治安分局，其中港南治安分局在原大港油田公安處基礎(chǔ)上改建而來，港中治安分局在原中石化公安處基礎(chǔ)上改建而來，南疆治安分局在原渤海石油公安處的基礎(chǔ)上改建而來，南港治安分局與高新區(qū)、生態(tài)城公安分局同時掛牌成立。在濱海新區(qū)轄區(qū)內(nèi)但不屬于濱海新區(qū)公安局領(lǐng)導(dǎo)的其他公安機關(guān)主要包括天津港公安局、天津海事公安局、中鐵十八局第五公安處、天津邊防海警支隊等。

（四）司法行政機關(guān)的設(shè)置

濱海新區(qū)成立前有四個司法局，即塘沽、漢沽、大港和開發(fā)區(qū)司法局。前三個司法局分別隸屬于三個行政區(qū)政府，開發(fā)區(qū)司法局隸屬于開發(fā)區(qū)管委會。四個司法局沒有監(jiān)獄管理的職責(zé)，除承擔(dān)一些社區(qū)矯正任務(wù)外，主要負責(zé)律師、公證、法律援助、法制宣傳教育、調(diào)解等屬于司法行政事務(wù)的管理工作。

濱海新區(qū)司法局成立后，原來的四個司法局繼續(xù)保留，三個行政區(qū)的司法局改稱濱海新區(qū)塘沽管委會司法局、漢沽管委會司法局和大港管委會司法局，開發(fā)區(qū)管委會司法局與開發(fā)區(qū)研究室合并，一套人馬兩個牌子。四個司法局屬于各管委會的職能部門，同時接受濱海新區(qū)司法局的領(lǐng)導(dǎo)。濱海新區(qū)司法局作為濱海新區(qū)政府的職能部門，主要承擔(dān)濱海新區(qū)內(nèi)屬于刑罰執(zhí)行職責(zé)的社區(qū)矯正，以及法律援助、人民調(diào)解、法律服務(wù)、法制宣傳等工作。四個管委會司法局分別承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)屬于刑罰執(zhí)行職責(zé)的社區(qū)矯正，以及法律援助、人民調(diào)解、法律服務(wù)、法制宣傳等工作。

三、天津濱海新區(qū)司法體制存在的問題

（一）法院和檢察院設(shè)置與法律沖突

1.法院的設(shè)置于法無據(jù)

我國《憲法》、《人民法院組織法》對法院的設(shè)置做出了明確規(guī)定。按照法律規(guī)定，地方人民法院分為高級法院、中級法院和基層法院，基層法院根據(jù)需要可以設(shè)立若干法庭。

首先，濱海新區(qū)人民法院屬于哪級法院不明確。如果是中級法院，其不受理二審案件，只受理一審案件；如果是基層法院，而其直接管理的四個審判區(qū)也受理一審案件，并且四個審判區(qū)實際上行使的是一審法院的職能。也就是說，濱海新區(qū)人民法院既不是法律意義上的中級法院，也不同于一般意義上的基層法院。

其次，四個審判區(qū)屬于哪級法院不明確。如果是基層法院，名稱上卻不稱法院而稱審判區(qū)；如果是基層法院的派出法庭，行使的卻是一審法院的職能，因為整個架構(gòu)就是原來基層法院，其內(nèi)設(shè)若干業(yè)務(wù)法庭和派出法庭。在此種體制模式下，審判管理委員會不是一級法院，沒有獨立的審判委員會，卻下設(shè)同基層法院一樣的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，行使同基層法院一樣的審判職權(quán)。

最后，四個審判區(qū)組織機構(gòu)和職務(wù)設(shè)置不明確。四個審判區(qū)不設(shè)院長、副院長，設(shè)審判管理委員會，原來的院長、副院長改稱審判管理委員會主任、副主任。主任、副主任不是法律職務(wù)，實際上卻行使一審法院院長、副院長相同的權(quán)能。《人民法院組織法》中既沒有其審判組織的名稱，也沒有其審判組織職務(wù)的稱謂。審判管理委員會不是一級審判組織，卻行使一審法院的權(quán)能。

2.檢察院的設(shè)置與法律沖突

我國《憲法》、《人民檢察院組織法》對檢察院的設(shè)置有明確規(guī)定。按照法律規(guī)定，涉及天津市檢察院的設(shè)置需明確三個問題。第一，在直轄市可以設(shè)三級檢察院，即市檢察院、市檢察院分院、市轄區(qū)（縣）檢察院。第二，直轄市檢察院分院沒有同級的人大及其常委會，檢察院分院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員由市檢察院檢察長提請本級人大常委會任免。第三，根據(jù)工作需要，省和縣一級檢察院可設(shè)置檢察院作為派出機構(gòu)，派出檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員由派出檢察院檢察長提請本級人大常委會任免。

首先，濱海新區(qū)檢察院屬于哪級檢察院不清楚。如果屬于市檢察院分院，一是檢察院分院沒有同級的人大及其常委會，而濱海新區(qū)檢察院有對應(yīng)的同級人大及其常委會。二是市檢察院分院不能再設(shè)置派出機構(gòu)，而濱海新區(qū)檢察院下設(shè)三個派出檢察院。三是濱海新區(qū)檢察院領(lǐng)導(dǎo)三個派出檢察院，但不受理三個派出檢察院請求抗訴的案件，三個派出檢察院如果發(fā)現(xiàn)本級審判機關(guān)已經(jīng)生效的判決或裁定確有錯誤，只能請求市檢察院第二分院向第二中級法院提起抗訴。如果屬于市轄區(qū)的基層檢察院，而下屬的三個派出檢察院卻也承擔(dān)著市轄區(qū)檢察院的職責(zé)。也就是說，濱海新區(qū)檢察院既不是法律意義上的直轄市檢察院分院，也不同于一般意義的市轄區(qū)的基層檢察院。

其次，三個派出檢察院屬于哪級檢察院不清楚。如果是市轄區(qū)的基層檢察院，應(yīng)當(dāng)有對應(yīng)的人大及其常委會，而三個派出檢察院的同級人大及其常委會已經(jīng)被撤銷。如果是派出檢察院，而實際上行使的是市轄區(qū)檢察院的職能，因為其整個架構(gòu)就是原來市轄區(qū)檢察院，在刑事訴訟等法律業(yè)務(wù)上與濱海新區(qū)檢察院沒有直接關(guān)系。

最后，濱海新區(qū)檢察院與三個派出機構(gòu)之間的定位不明確、關(guān)系不清晰。一是從行政級別和行政管理關(guān)系看，濱海新區(qū)檢察院和市檢察院分院同級，三個派出檢察院和市轄區(qū)檢察院同級，三個派出檢察院隸屬于濱海新區(qū)檢察院。二是從檢察業(yè)務(wù)的關(guān)系看，濱海新區(qū)檢察院領(lǐng)導(dǎo)三個派出檢察院，卻不受理三個檢察院對同級審判機關(guān)一審請求抗訴的案件，因為其不具有檢察院分院的權(quán)能。三個派出檢察院對一審生效判決、裁定，請求抗訴的機關(guān)是市檢察院第二分院，因為濱海新區(qū)檢察院實際上行使的是市轄區(qū)基層檢察院的職能，沒有再審案件的抗訴權(quán)。這就使得三個派出檢察院同時有兩個直接上級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，即濱海新區(qū)檢察院和市檢察院第二分院。

（二）公檢法司四大機關(guān)的關(guān)系不協(xié)調(diào)

1.法院與檢察院

一般而言，有一個檢察院就有一個對應(yīng)的法院，但濱海新區(qū)卻是四個檢察院，五個法院。濱海新區(qū)檢察院是在撤銷原開發(fā)區(qū)檢察院并在此基礎(chǔ)上組建起來的，而濱海新區(qū)法院是重新設(shè)置的，原來與開發(fā)區(qū)檢察院對應(yīng)的開發(fā)區(qū)法院繼續(xù)保留，只是名稱改為濱海新區(qū)法院經(jīng)濟功能審判區(qū)。濱海新區(qū)檢察院的三個派出檢察院有其原來對應(yīng)的法院，即現(xiàn)在的三個審判區(qū)，而濱海新區(qū)檢察院成立后把原來開發(fā)區(qū)檢察院的職責(zé)完全承接過來，濱海新區(qū)檢察院不僅與濱海新區(qū)法院對接，而且還要與功能審判區(qū)對接。

2.公安機關(guān)與檢察院、法院

濱海新區(qū)設(shè)置12個公安機關(guān)，除外還有設(shè)在濱海新區(qū)轄區(qū)內(nèi)但不屬于濱海新區(qū)公安局領(lǐng)導(dǎo)的7個公安機關(guān)。這些公安機關(guān)都承擔(dān)對刑事案件的偵查任務(wù)，偵查的刑事案件需要有對接的檢察院批準(zhǔn)逮捕并向相應(yīng)法院提起公訴，然而這些對接不夠協(xié)調(diào)。濱海新區(qū)人民檢察院除了與濱海新區(qū)公安局對接外，還要與開發(fā)區(qū)公安分局、保稅區(qū)公安分局、中新生態(tài)城公安分局對接。塘沽檢察院除了與公安塘沽分局對接外，還要與南疆治安分局、天津港公安分局、南港公安分局、中鐵十八局公安處、天津海事公安局、天津邊防海警支隊等公安機關(guān)對接。漢沽檢察院與漢沽公安分局對接。大港檢察院除了與大港公安分局對接外，還要與港南、港中、南港三個治安分局對接。高新區(qū)主要坐落在南開區(qū)，高新區(qū)公安分局偵查的刑事案件由南開區(qū)檢察院審查并向南開區(qū)法院提起公訴。

3.濱海新區(qū)檢察院與兩個檢察室

天津濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府直接管理三個行政城區(qū)和九個功能區(qū)的黨務(wù)、行政工作，濱海新區(qū)人民檢察院管轄范圍應(yīng)與區(qū)委、區(qū)政府所轄相同。然而，濱海新區(qū)的三個行政城區(qū)和七個功能區(qū)的法律監(jiān)督檢察工作隸屬于濱海新區(qū)檢察院，而高新區(qū)和保稅區(qū)由市檢察院派出兩個檢察室負責(zé)兩個功能區(qū)職務(wù)犯罪預(yù)防等工作。也就是說，濱海新區(qū)檢察院與兩個檢察室沒有行政管理關(guān)系和檢察業(yè)務(wù)關(guān)系，對濱海新區(qū)政府隸屬的兩個功能區(qū)不具有檢察管轄權(quán)。

（三）審判管理工作和審判活動混亂

第一，從審判行政管理關(guān)系看，濱海新區(qū)法院和市中級法院同級，四個審判區(qū)和市轄區(qū)的基層法院同級，隸屬于濱海新區(qū)法院。

第二，從審判監(jiān)督關(guān)系看，濱海新區(qū)法院管理四個審判區(qū)，卻不受理四個審判區(qū)一審的上訴案件，因為不具有二審法院的權(quán)能。四個審判區(qū)一審案件的上訴法院是市第二中級法院。濱海新區(qū)法院也只審理一審案件，其上訴法院也是市第二中級法院。

第三，從具體審判活動看，濱海新區(qū)法院和四個審判區(qū)各自獨立受理和審判自己的案件，但所做出的判決、裁定等法律文書卻統(tǒng)一加蓋濱海新區(qū)人民法院的公章。一旦出現(xiàn)錯案，責(zé)任無法確定。

第四，從行政管理關(guān)系看，濱海新區(qū)法院和四個審判區(qū)是上級與下級關(guān)系，而在審判監(jiān)督關(guān)系上卻不是上級法院與下級法院之間的關(guān)系；濱海新區(qū)法院與市第二中級法院屬一個級別，不存在上下級之間的關(guān)系，而在審判監(jiān)督關(guān)系上卻是上級法院與下級法院之間的關(guān)系。

第五，從濱海新區(qū)法院與市中級法院設(shè)立的兩個法庭的關(guān)系看，濱海新區(qū)法院管轄范圍應(yīng)與濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府所轄相同，然而濱海新區(qū)的三個行政城區(qū)和七個功能區(qū)的審判工作隸屬于濱海新區(qū)法院，而由市第一、第二中級法院的兩個派出法庭只負責(zé)審理轄區(qū)的案件。濱海新區(qū)法院與兩個派出法庭既沒有行政管理關(guān)系，也沒有審判監(jiān)督關(guān)系，對濱海新區(qū)政府隸屬的兩個功能區(qū)不具有審判管轄權(quán)。

第六，審判委員會難以發(fā)揮作用。濱海新區(qū)人民法院審判委員會由36名委員組成，分布在濱海新區(qū)法院和四個審判區(qū)，各審判區(qū)有7至8名。按照法律規(guī)定，審判委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)，研究案件采取少數(shù)服從多數(shù)的原則，審判委員會做出決定必須過半數(shù)才能有效，疑難、復(fù)雜、敏感等重大案件應(yīng)由審判委員會研究并形成會議決議交合議庭落實。但濱海新區(qū)法院不可能把分散在四個審判區(qū)的委員經(jīng)常召集起來研究案件，使得審判委員會難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

（四）司法機關(guān)人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一

濱海新區(qū)人民法院、人民檢察院、公安局、司法局的人事管理、財務(wù)管理及其他事務(wù)管理依托于濱海新區(qū)，而濱海新區(qū)人民法院的四個審判區(qū)、人民檢察院的三個派出檢察院、公安局所屬的分局、司法局所屬的四個司法局的人事、財務(wù)及其他事務(wù)管理分別依托各自所屬的管委會，從而導(dǎo)致同是一個司法機關(guān)乃至一個機構(gòu)卻人事不同步、待遇標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管理層次不一致，各系統(tǒng)無法統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一人員錄用使用管理、統(tǒng)一考核等工作。還有，設(shè)在濱海新區(qū)轄區(qū)內(nèi)不隸屬于濱海新區(qū)的司法機關(guān)，主要是公安機關(guān)，其人權(quán)、財權(quán)和事權(quán)分別隸屬于不同的政府部門或企業(yè)管理。

四、天津濱海新區(qū)司法體制改革的思考

（一）濱海新區(qū)司法體制改革的原則

1.依法設(shè)置

所謂依法設(shè)置，是指司法機構(gòu)的設(shè)置與調(diào)整必須符合國家現(xiàn)行法律規(guī)定，不能超越更不能違反。我國《憲法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》以及《刑法》、《刑事訴訟法》等法律，都對司法機關(guān)的建立、職能、任務(wù)、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、各司法機關(guān)之間的關(guān)系等問題做出了明確規(guī)定。堅持依法設(shè)置原則，就是要求濱海新區(qū)司法體制的改革、司法機關(guān)的設(shè)置與調(diào)整必須嚴格按照國家現(xiàn)行憲法、法律的規(guī)定，在國家憲法、法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行，既不能突破國家的法律、與現(xiàn)行法律相沖突，又要創(chuàng)新體制機制、建立符合濱海新區(qū)開發(fā)開放特征、適應(yīng)濱海新區(qū)開發(fā)開放需要的司法體制，這應(yīng)當(dāng)成為思考濱海新區(qū)司法體制改革和司法機關(guān)設(shè)置的出發(fā)點。

2.以法院為中心

以法院為中心是指濱海新區(qū)司法體制的改革、司法機關(guān)的設(shè)置與調(diào)整必須首先從法院的改革和設(shè)置著想、以法院為中心，在確定法院設(shè)置的基礎(chǔ)上并圍繞法院向外擴散，配置相應(yīng)的檢察院、公安機關(guān)和刑罰執(zhí)行機關(guān)。

一是從司法文明進步的發(fā)展趨勢看，實現(xiàn)刑事法治的發(fā)展與進步首先必須轉(zhuǎn)變觀念，“從偵查中心的司法觀轉(zhuǎn)向?qū)徟兄行牡乃痉ㄓ^?！薄霸谛淌略V訟領(lǐng)域，只有樹立以法院為中心的司法觀，偵查機關(guān)在辦案時，才能夠規(guī)范辦案程序，完善取證方法，嚴格按照法官認證標(biāo)準(zhǔn)展開證據(jù)的搜集工作，做到實體公正與程序公正并重?！盵14]（P153）

二是從憲法規(guī)定和憲政體制的要求看，“改善刑事司法結(jié)構(gòu)、優(yōu)化司法職權(quán)配置”應(yīng)“建立以法院為核心、保障人權(quán)的‘法檢公’司法體制。在新中國憲法發(fā)展史上，法院的地位長期弱于公安機關(guān)，這既不符合理論邏輯，更不符合憲法的規(guī)定?！薄霸谌龣C關(guān)關(guān)系的表述上，最常見的都是公安機關(guān)排列第一的‘公檢法’稱謂。這一表述雖然形象地描述了三機關(guān)辦案的先后次序，但混淆了憲政體制上的主次輕重。實際上，憲法規(guī)定的排列次序是法院、檢察院、公安機關(guān)，這種規(guī)定方式具有合乎邏輯的憲政內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)強調(diào)遵守憲法文本的意義。法院是國家審判機關(guān)，在保障人權(quán)方面具有不可替代的地位。構(gòu)建符合憲政理念的‘法檢公’關(guān)系，強化法院的憲法地位，強化司法對偵查行為的審查，具有現(xiàn)實的必要性和緊迫性?！盵15]在新修改的刑事訴訟法中，“法檢公”的排列順序有明確的規(guī)定。

三是從法院在刑事訴訟中的地位和作用看，刑事訴訟活動的過程主要包括偵查、審查起訴、審理判決和刑罰執(zhí)行幾個主要環(huán)節(jié)。雖然《刑事訴訟法》明確規(guī)定，“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)分工負責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”，但實際上偵查、提起公訴都是為法院的審理判決做準(zhǔn)備，最終被告人是否有罪，決定權(quán)是人民法院，因為刑事訴訟法明確規(guī)定：“未經(jīng)人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪?！彼痉ㄐ姓C關(guān)承擔(dān)的刑罰執(zhí)行任務(wù)就是對法院判決的具體執(zhí)行和落實。通過訴訟解決糾紛，不論刑事案件、民事案件、行政案件，沒有人民法院的參與不可能完成。因此，人民法院在訴訟中具有核心地位，起著任何機關(guān)無法替代的作用。

3.適應(yīng)濱海新區(qū)開發(fā)開放需要

濱海新區(qū)是國家發(fā)展的重點戰(zhàn)略，是國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的全新行政區(qū)域，其司法體制的改革、司法機關(guān)的設(shè)置與調(diào)整必須根據(jù)自身實際情況，建立符合濱海新區(qū)需要、具有濱海新區(qū)特點的司法體制。濱海新區(qū)有其自身的特殊性：一是區(qū)域面積大，行政區(qū)域面積2270平方公里；二是人口規(guī)模大，目前常住人口近300萬，按照發(fā)展規(guī)劃，到2020年將達到600萬；三是經(jīng)濟總量大，規(guī)模企業(yè)高度集中，有7萬多家企業(yè)，經(jīng)濟高速發(fā)展，經(jīng)濟總量一直占全市的一半以上；四是案件糾紛增長快，2006年以來收案總量年均增長15%以上，而且隨著濱海新區(qū)開發(fā)開放的深入和諸多先行先試政策的實施，涉外案件以及涉及金融、知識產(chǎn)權(quán)、融資租賃等方面的新類型案件快速增長。在推進濱海新區(qū)司法體制改革的過程中必須考慮濱海新區(qū)這些特征，不能照搬其他地方的模式。

（二）濱海新區(qū)法院的設(shè)置

1.法院設(shè)置的若干方案

濱海新區(qū)法院設(shè)置有三種。方案一，設(shè)立一個中級法院，四個基層法院。即撤銷現(xiàn)濱海新區(qū)法院，設(shè)立濱海新區(qū)中級法院；撤銷現(xiàn)濱海新區(qū)法院塘沽、漢沽、大港、功能區(qū)4個審判管理委員會，設(shè)立濱海新區(qū)塘沽、漢沽、大港、功能區(qū)4個基層法院。濱海新區(qū)中級法院院長由濱海新區(qū)人大選舉產(chǎn)生，中級法院其他人員和基層法院人員由中級法院院長提請區(qū)人大常委會任免。有人稱其為“中山”“東莞”模式。方案二，設(shè)立一個中級法院，三至四個基層法院。即撤銷現(xiàn)濱海新區(qū)法院，設(shè)立天津市第三中級法院；撤銷現(xiàn)濱海新區(qū)法院塘沽、漢沽、大港、功能區(qū)4個審判管理委員會，設(shè)立濱海新區(qū)第一、二、三、四人民法院。中級法院院長由市人大常委會任免，基層法院院長由濱海新區(qū)人大選舉產(chǎn)生。兩級法院其他審判人員由中級法院院長提請濱海新區(qū)人大常委會任免。方案三，設(shè)立一個基層法院，建立若干個派出法庭。即將現(xiàn)濱海新區(qū)法院整合成一個大的統(tǒng)一的基層法院，集中在一個地點辦案，然后設(shè)立若干個派出法庭。有人稱其為“浦東模式”

2.各種方案的利弊分析

方案一應(yīng)是目前最佳選擇。第一，中級法院的設(shè)置。一是直轄市設(shè)立中級法院有法律依據(jù)?！度嗣穹ㄔ航M織法》22條明確規(guī)定：“在直轄市內(nèi)設(shè)立的中級人民法院”。二是法院院長的產(chǎn)生有法律依據(jù)。《人民法院組織法》對法院院長產(chǎn)生規(guī)定了選舉和任免兩種方式。按照《人民法院組織法》的規(guī)定，沒有對應(yīng)人大的省、自治區(qū)內(nèi)按地區(qū)設(shè)立的中院院長，由省、自治區(qū)人大常委會任免，而有對應(yīng)人大的省、自治區(qū)、直轄市的中院院長，則由同級人大選舉產(chǎn)生?！度嗣穹ㄔ航M織法》規(guī)定：“在直轄市內(nèi)設(shè)立的中院院長，由直轄市人大常委會任免”，也是由于直轄市設(shè)立的中院沒有與之對應(yīng)的人大。濱海新區(qū)法院有對應(yīng)的人大，其中院院長也應(yīng)由該人大選舉產(chǎn)生。三是該方案既有利于理順法院的體制、職能，滿足濱海新區(qū)的司法需求，服務(wù)保障濱海新區(qū)長遠發(fā)展，更有利于實現(xiàn)人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)和審判權(quán)等方面的統(tǒng)一。第二，基層法院的設(shè)置。關(guān)于基層法院的設(shè)立和產(chǎn)生，《人民法院組織法》規(guī)定了“縣市、自治縣和市轄區(qū)”三種情形，其立法本意是在設(shè)有人大的基層行政區(qū)域依法設(shè)立基層法院。但也有因特殊情況設(shè)立的基層法院。一是濱海新區(qū)的情況非常特殊，是國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的全新行政區(qū)域，先前撤銷的塘沽、漢沽、大港行政區(qū)本身就是市轄區(qū)。二是改革發(fā)展速度快，新情況層出不窮，而我們的法律卻顯得滯后。三是廣東東莞和中山市在下面沒有區(qū)縣人大的情況下也設(shè)了相應(yīng)的基層法院，基層法院院長和其他審判人員都由中院院長提請任免，而且體系順暢、職能明確，運轉(zhuǎn)效果好。這些都是在堅持法律確定的基本原則的前提下，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要而開創(chuàng)的成功先例。

其他方案不可取。如按方案三，濱海新區(qū)集中合并為一個基層法院，這不適合濱海新區(qū)的實際和特點。濱海新區(qū)與上海浦東情況不同，地域范圍是其兩倍多，并且上海浦東的司法體制的弊端已經(jīng)顯露，如果濱海新區(qū)合并為一個基層法院會產(chǎn)生一系列的問題。一是群眾訴求不便。從管轄范圍看，濱海新區(qū)所轄3個行政城區(qū)、9個功能區(qū)、28個街鎮(zhèn)、356個居委會（村），集中辦公不僅增加群眾訴訟負擔(dān)，還面臨解決法院審判人員的交通、管理、生活等諸多問題。從案件數(shù)量看，濱海新區(qū)受理的案件占全市法院系統(tǒng)案件總量的15%以上且還在迅猛增長，集中到一個基層法院審理必然加重社會負擔(dān)。二是司法對接存在障礙。即公、檢、法、司機關(guān)無法進行有效對接。三是財政體制存在障礙。濱海新區(qū)法院財務(wù)依托新區(qū)政府，四個審判區(qū)的財務(wù)管理分別在各管委會。方案二雖不存在法律上障礙，但卻無法具體操作。比如，四個基層法院的院長都同時由濱海新區(qū)人大選舉，按照法律規(guī)定，每年召開人大會議，法院、檢察院要向人大報告工作。四個法院和四個檢察院如何向一個人大報告工作，不具有可操作性。

（三）其他司法機關(guān)的設(shè)置

如果濱海新區(qū)法院按照以上第一方案設(shè)置，其他司法機關(guān)可直接按照法院的設(shè)置與之相應(yīng)對接配套設(shè)置。

設(shè)置濱海新區(qū)人民檢察院，級別與市檢察院第一、第二分院平級，下設(shè)四個基層檢察院，即塘沽、漢沽、大港和功能區(qū)檢察院。濱海新區(qū)檢察院與濱海新區(qū)法院、濱海新區(qū)公安局對接。塘沽檢察院與塘沽法院、塘沽公安分局、南疆治安分局對接。漢沽檢察院與漢沽法院、漢沽公安分局對接。大港檢察院與大港法院、大港公安分局、港南治安分局、港中治安分局、南港治安分局對接。功能區(qū)檢察院與功能區(qū)法院、開發(fā)區(qū)公安分局、保稅區(qū)公安分局、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)公安分局、中新生態(tài)城公安分局對接。

濱海新區(qū)公安機關(guān)現(xiàn)行設(shè)置基本不動，只作個別調(diào)整即可。公安機關(guān)與檢察院和法院對接情況如下：塘沽公安分局、南疆治安分局與塘沽檢察院、法院對接；漢沽公安分局與漢沽檢察院、法院對接；大港公安分局和港南、港中、南港治安分局與大港檢察院、法院對接；開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新區(qū)、中新生態(tài)城公安分局與功能區(qū)檢察院、法院對接。此外，天津港公安局、中鐵十八局公安處、天津海事公安局、天津市公安邊防海警支隊，仍然與塘沽檢察院、法院對接。

濱海新區(qū)司法行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)與濱海新區(qū)公安機關(guān)對應(yīng)。一個行政城區(qū)和功能區(qū)的管委會對應(yīng)設(shè)置一個司法局。

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責(zé)任編輯：何敬文

D92

A

1008－410X（2012）06－0064－09

2012－10－16

劉書祥（1955－），男，河北靈壽人，中共天津市委黨校法學(xué)教研部主任，教授；天津 300191

徐 蓉（1969－），女，天津人，中共天津市委黨校副教授；天津 300191

薛 冰（1981－），男，天津人，中共天津市委黨校助理研究員；天津 300191

＊本文為天津市2011年度社科基金項目“天津濱海新區(qū)司法體制的現(xiàn)狀、問題與改革路徑”（批準(zhǔn)號TJFX11－002）的研究成果節(jié)選。