□ 劉明厚

一、問(wèn)題的提出

自民主政治濫觴以來(lái)，我們無(wú)法回避的一個(gè)事實(shí)就是民意在公共政策制定中扮演著至關(guān)重要的作用。然而，仍有很多學(xué)者尤其是精英主義者對(duì)于民意的實(shí)際作用持懷疑態(tài)度。李普曼就認(rèn)為，民意往往是不可能的，也是不可靠的。一些觀點(diǎn)則認(rèn)為作為個(gè)人的公眾，往往由于知識(shí)有限而處于理性無(wú)知狀態(tài)，并且也無(wú)暇關(guān)注公共事務(wù);群體心理學(xué)的研究則表明:作為群體的公眾，由于沉默螺旋、群體極化等群體心理作用造成群體無(wú)理智，使得公眾往往是烏合之眾[1－3]。另外，美國(guó)學(xué)者托馬斯·戴伊在《自上而下的政策制定》一書中更是旗幟鮮明地指出，即使在美國(guó)這樣的民主政體下，“公共政策也是自上而下制定的”[4](P1)。因而，普通公眾對(duì)政策制定的影響微乎其微，被視之為“群氓”的公眾是在精英引導(dǎo)下來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)于國(guó)家的治理的，公眾的意愿往往無(wú)法在公共政策中得以體現(xiàn)。

就我國(guó)而言，我們也往往可以看到精英主義的影子。在我國(guó)古代，官員被民眾稱為“父母官”，而民眾常被視為需要“父母官”替他們做主的“子民”，國(guó)家治理也通常被認(rèn)為是“肉食者謀之”的事情，“莫談國(guó)事”也成為眾多人的人生信條。而在當(dāng)今中國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政策議題多由黨和政府來(lái)體察和認(rèn)定，政策問(wèn)題呈現(xiàn)出較為明顯的“內(nèi)部輸入”特征[5]，公眾既無(wú)法看到也無(wú)法參與到這個(gè)過(guò)程之中。

然而，由于時(shí)代因素，關(guān)于民意與公共政策關(guān)系的傳統(tǒng)研究中，往往沒有考慮到互聯(lián)網(wǎng)這一新興媒介的影響。如今，網(wǎng)絡(luò)作為一種民意的新載體，使得網(wǎng)絡(luò)民意相對(duì)傳統(tǒng)民意而言呈現(xiàn)出了許多新特征。尤其是進(jìn)入到Web 2.0階段后的互聯(lián)網(wǎng)，賦予了網(wǎng)絡(luò)民意影響公共政策的強(qiáng)大力量。就現(xiàn)實(shí)來(lái)看，從2003年的“孫志剛事件”開始，網(wǎng)絡(luò)民意的強(qiáng)大作用就開始越來(lái)越凸顯。網(wǎng)絡(luò)民意正在當(dāng)今中國(guó)的公共政策議程中發(fā)揮著其越來(lái)越獨(dú)特的作用。也正因此，筆者認(rèn)為，精英主義者筆下的“群氓”在一定程度上而言已實(shí)現(xiàn)突圍。那么，他們又是如何突破阻隔，實(shí)現(xiàn)突圍的呢?這一問(wèn)題構(gòu)成了本文的主要研究旨趣。

二、網(wǎng)絡(luò)民意在我國(guó)政策議程中的獨(dú)特作用

(一)網(wǎng)絡(luò)民意與政策議程:相關(guān)概念界定

如果要界定網(wǎng)絡(luò)民意的內(nèi)涵，首先必須明白民意的內(nèi)涵。關(guān)于民意的定義，由于關(guān)注角度的不同，不同學(xué)者的定義存在較大差異①關(guān)于民意的不同定義，可以詳見余致力著《民意與公共政策》，臺(tái)灣:五南圖書出版股份有限公司2002年版，第36－37頁(yè);以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查網(wǎng)，《民意的概念》，原文地址 http://bbs.ppgis.com.cn/dispbbs.asp?boardid=7＆Id=28，轉(zhuǎn)引自http://my12340.com/article.aspx?ID=782。?；趯?duì)公眾理解的不同，筆者曾把學(xué)界有關(guān)“民意”的概念界定大致分為三種:多數(shù)民意論、“全體意志論”以及“多元民意論”或“綜合民意論”，并指出第一種理解往往容易忽視“少數(shù)人意見也是民意組成部分”這一事實(shí)，而第二種理解則把民意的定義絕對(duì)化，將其內(nèi)容范圍縮小了，第三種理解則相對(duì)更加全面些。[6]因而，本文將繼續(xù)采用第三種定義，“‘多元主體和類型下的民意’，是指一個(gè)或一個(gè)以上的自然人、法人或非法人組織針對(duì)特定時(shí)間內(nèi)的特定議題的主觀意愿和態(tài)度。”[7]它不僅可以包括前兩種定義中的民意，也可以包括少數(shù)民意、個(gè)體民意乃至自然人民意、法人民意、非法人組織民意等諸多種類。

在此基礎(chǔ)上，本文將網(wǎng)絡(luò)民意界定為以網(wǎng)絡(luò)媒介(網(wǎng)絡(luò)視頻、新聞跟帖、BBS、聊天工具、微博客、貼吧、電子郵件等)為載體，一人或一人以上的自然人、法人或非法人組織，對(duì)于特定時(shí)間內(nèi)的社會(huì)問(wèn)題、現(xiàn)象、公共事務(wù)所公開發(fā)表的意見和看法的總和。網(wǎng)絡(luò)民意往往具備以下幾個(gè)特征:參與主體的多元性和脫地域性、意見表達(dá)的直接性和真實(shí)性、涵蓋內(nèi)容的多元性和廣泛性以及傳播速度的即時(shí)性和廣泛性。這些特征的存在使得網(wǎng)絡(luò)民意往往能夠發(fā)揮出傳統(tǒng)民意所無(wú)法展現(xiàn)的作用。

至于“政策議程”，則是公共政策學(xué)科的一個(gè)重要概念。如果說(shuō)公共政策就是“政府選擇做與選擇不做的事情”的話[4](P1)，那么政策議程則往往是政府選擇做哪些事情的風(fēng)向標(biāo)，它是“羅列了一些主題或問(wèn)題的清單，這些問(wèn)題或主題是政府官員和政府以外與官員有密切往來(lái)的人們?cè)谌魏谓o定時(shí)期內(nèi)十分關(guān)注的問(wèn)題。在官員應(yīng)該關(guān)注的眾多問(wèn)題中，它們實(shí)際上真正認(rèn)真解決的問(wèn)題只是其中的一些問(wèn)題而不是另一些問(wèn)題。因此，設(shè)定議程的過(guò)程就是將所有問(wèn)題中真正成為關(guān)注焦點(diǎn)的問(wèn)題篩選到列表中的過(guò)程”[8](P181)，是將“不同社會(huì)群體的需求轉(zhuǎn)化為(議程上的)項(xiàng)目，以及爭(zhēng)奪公共官員注意力的過(guò)程?！盵8](P180)可見，政策議程是政策過(guò)程的首要環(huán)節(jié)，它往往決定了哪些問(wèn)題才有可能轉(zhuǎn)化為政府行動(dòng)。一項(xiàng)公眾高度關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題如果沒有列入執(zhí)政黨和政府的議事日程當(dāng)中，那么它被解決的可能性仍然很小。因而，政策議程也被美國(guó)學(xué)者拉雷·N.格斯頓視為“政策決策的焦點(diǎn)”。[9](P52)

正是鑒于政策議程在公共政策過(guò)程當(dāng)中的重要作用，國(guó)內(nèi)外大批學(xué)者都非常重視對(duì)政策議程的研究，圍繞著政策議程的分類、政策議程設(shè)置的激發(fā)機(jī)制以及主要途徑等內(nèi)容產(chǎn)生了諸多經(jīng)典成果②參見(美)拉雷·N.格斯頓.公共政策的制定——程序和原理[M].朱子文譯.重慶出版社，2001.22 ～50、65 ～70、70 ～75;(美)約翰·W.金登.議程、備選方案與公共政策(第二版)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004;(美)保羅·A.薩巴蒂爾.政策過(guò)程理論[M].生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006;(美)邁克爾·豪利特、M.拉米什.公共政策研究:政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)[M].生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006.194～197;王紹光.中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式[J].開放時(shí)代，2008(2)等。。本文將在這些成果的基礎(chǔ)上，展開網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)于我國(guó)公共政策議程的影響及其主要路徑的討論。

(二)“大眾麥克風(fēng)時(shí)代”:Web 2.0及其變革性影響

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)早已進(jìn)入到Web 2.0時(shí)代，它帶來(lái)的影響是顛覆性的。“在Web 1.0時(shí)代，我們所能做的，就是各處瞎逛，并美其名曰——沖浪(即 Web瀏覽)。Web 2.0帶給我們的，是一個(gè)可以讀寫的互聯(lián)網(wǎng)，Blog、Wiki等是其中的代表。”[10]Web 2.0 的興起，顛覆了傳統(tǒng)的媒體中心理念，模糊了編輯與讀者的角色。正如喻國(guó)明所說(shuō)的，“Web 2.0時(shí)代的到來(lái)，使互聯(lián)網(wǎng)就像是剛剛脫離了模仿階段的孩童，正用彩色畫筆描繪著屬于他時(shí)代的圖畫——互聯(lián)網(wǎng)找到了基于自身技術(shù)的最大優(yōu)勢(shì)發(fā)揮的場(chǎng)域:全民出版，全民分享”。[11]在這樣的環(huán)境下，用戶不僅是網(wǎng)站內(nèi)容的閱讀者，而且是網(wǎng)站內(nèi)容的制造者，每個(gè)人都可以是網(wǎng)站內(nèi)容的提供者，因而有人驚呼，網(wǎng)絡(luò)已進(jìn)入“大眾麥克風(fēng)時(shí)代”。[12]

在Web 1.0時(shí)代，用戶僅僅是被動(dòng)地接受信息，討論少數(shù)網(wǎng)站編輯所提供的話題，而這些話題或因網(wǎng)站編輯自身價(jià)值觀或因其迫于政府管制等外界壓力而可能把民眾真正關(guān)注的議題加以屏蔽，使得很多議題無(wú)法進(jìn)入公眾議程的視野。而在Web 2.0環(huán)境下，每個(gè)用戶面前都有一個(gè)“麥克風(fēng)”，每個(gè)人都能夠發(fā)起議題的討論，發(fā)出自己的聲音，這無(wú)疑在一定程度上賦予了普通用戶尤其是草根階層新的話語(yǔ)權(quán)。“網(wǎng)絡(luò)的虛擬性，可以讓民眾放心地說(shuō)出現(xiàn)實(shí)中想說(shuō)而不敢或不能說(shuō)的話;網(wǎng)絡(luò)的扁平性，又能擴(kuò)大信息的影響面和影響力，進(jìn)一步激發(fā)民眾表達(dá)意見的積極性”;[13]網(wǎng)絡(luò)的即時(shí)性，則使信息能夠在短時(shí)間內(nèi)傳播非常廣泛。正是這三個(gè)方面的特性，網(wǎng)絡(luò)在無(wú)形之中為社會(huì)普通用戶尤其是草根階層提供了一個(gè)表達(dá)民意的有效便捷場(chǎng)所。

另外，隨著Web 2.0的繼續(xù)發(fā)展，使得綜合了博客、即時(shí)通信、手機(jī)傳播優(yōu)勢(shì)的微博客應(yīng)用正在獲得越來(lái)越多網(wǎng)民的青睞。互動(dòng)性強(qiáng)、使用門檻低、更新便捷的特性使微博客用戶對(duì)內(nèi)容的更新比傳統(tǒng)博客更為活躍，[14]微博客在信息的傳遞、網(wǎng)絡(luò)民意的形成和傳播過(guò)程中正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用①關(guān)于微博客在網(wǎng)絡(luò)信息傳播和形成民意中的作用，很多人給予了很高評(píng)價(jià)。一個(gè)人發(fā)布的微博，經(jīng)過(guò)粉絲的轉(zhuǎn)載，可以瞬間傳遞到很廣的范圍。筆者認(rèn)為微博等正逐步超過(guò)以前的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、BBS論壇等，在傳播信息、匯聚網(wǎng)絡(luò)民意上發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。國(guó)內(nèi)通過(guò)宜黃拆遷等事件我們就可以初步見識(shí)到其威力，很多網(wǎng)友圍觀團(tuán)就是通過(guò)微博組織起來(lái)的。因而，很多人都認(rèn)為微博客正推動(dòng)著中國(guó)的進(jìn)步。。公眾借助網(wǎng)絡(luò)這個(gè)平臺(tái)往往可以在參與成本極低的情況下，發(fā)起討論自身關(guān)注的議題，反映自身的利益訴求，通過(guò)贏得其他用戶的支持，由此匯聚成強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)民意，使議題進(jìn)入公眾議程的視野。

(三)網(wǎng)絡(luò)民意在我國(guó)政策議程中的獨(dú)特作用

隨著我國(guó)網(wǎng)絡(luò)的普及，網(wǎng)民數(shù)量的飆升，公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，公眾越來(lái)越多地通過(guò)網(wǎng)絡(luò)這個(gè)平臺(tái)不斷將自身關(guān)注的議題匯聚成強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)民意，掀起了一陣陣網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的浪潮。從2003年的“孫志剛事件”，2007年的重慶“最牛釘子戶”、廈門“PX事件”，2008年的“甕安事件”、周久耕“香煙門”，一直到2009年的“躲貓貓”、“鄧玉嬌事件”、“開胸驗(yàn)肺”以及“上海釣魚執(zhí)法案”等，無(wú)不凸顯了網(wǎng)絡(luò)民意的強(qiáng)大作用。在這些網(wǎng)絡(luò)事件中，網(wǎng)絡(luò)民意取得了累累碩果。另外，眾多網(wǎng)民對(duì)醫(yī)療、房?jī)r(jià)以及就業(yè)等民生熱點(diǎn)問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注，也直接促使政府不得不越來(lái)越重視對(duì)民生問(wèn)題的解決。

從前幾年的網(wǎng)絡(luò)事件中可以看出，網(wǎng)絡(luò)民意在很大程度上改變了當(dāng)今中國(guó)政府政策議程的關(guān)注點(diǎn)，并且正在不斷地轉(zhuǎn)變和改造著我國(guó)政府政策議程的設(shè)置模式。早在1962年，美國(guó)政治學(xué)家彼得·巴克魯克(Peter Bachrach)和默頓·巴拉茲(Morton Baratz)就曾指出“權(quán)力的兩方面”:能否影響決策過(guò)程固然是權(quán)力的一面，能否影響政策議程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的一面。[15]因而，某種意義上而言，網(wǎng)絡(luò)民意獲得了一定的政策議程設(shè)置的虛擬權(quán)力。網(wǎng)絡(luò)民意在我國(guó)的政策議程中正發(fā)揮著其獨(dú)特作用，它為政府議程提供了新的問(wèn)題來(lái)源，彌補(bǔ)了原先政策問(wèn)題形成中系統(tǒng)議程薄弱的環(huán)節(jié);并有效地加速了社會(huì)問(wèn)題上升為公共問(wèn)題的進(jìn)程，推動(dòng)了公眾議程向政府議程的快速過(guò)渡;縮短了政策議程建立過(guò)程，從而在一定程度上重塑了政府的政策議程。[16]

面對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意作用的凸顯，政府也不得不越來(lái)越重視對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意的搜集與回應(yīng)，如何處理好網(wǎng)絡(luò)民意已成為政府面臨的一個(gè)全新課題。2004年9月舉行的中共十六屆四中全會(huì)就指出，要高度重視互聯(lián)網(wǎng)等新型媒體對(duì)社會(huì)輿論的影響。為此，除了高層領(lǐng)導(dǎo)親自上網(wǎng)了解民意外，中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門工作人員每天都會(huì)從網(wǎng)上搜集重要信息，以供領(lǐng)導(dǎo)人參考。[17]重視網(wǎng)絡(luò)民意，支持鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政甚至被寫入了地方政府工作報(bào)告②在2010年1月25日的地方兩會(huì)中，湖南省將“網(wǎng)絡(luò)民意”寫入政府工作報(bào)告，同一天，安徽省也首次將“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”寫入工作報(bào)告中。參見地方兩會(huì)直面網(wǎng)絡(luò)民意:網(wǎng)民議政漸成趨勢(shì)[EB/OL].http://www.cnr.cn/allnews/201002/t20100203_505981428.html，2010 －02 －23 以及“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”首次寫入安徽省政府工作報(bào)告[EB/OL]http://ah.anhuinews.com/system/2010/01/25/002610025.shtml，2010－01－25.?？梢?，網(wǎng)絡(luò)民意在我國(guó)政策議程中的獨(dú)特作用越來(lái)越明顯。

三、“群氓”的“突圍”之路:

網(wǎng)絡(luò)民意是如何影響政策議程的?

從前面的分析可以看出，網(wǎng)絡(luò)民意在當(dāng)今中國(guó)政策議程中的獨(dú)特作用已經(jīng)得到顯現(xiàn)。因而，在一定程度上可以說(shuō)，被精英主義者視為“群氓”的民眾已經(jīng)實(shí)現(xiàn)突圍，影響到了政府的政策議程與決策。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)民意影響政府決策是否通過(guò)體制內(nèi)代言人以及依賴程度的高低，本文把網(wǎng)民民意發(fā)揮作用的途徑分為兩大類:

(一)內(nèi)推途徑

內(nèi)推途徑類似于政策議程設(shè)立中的內(nèi)部推動(dòng)模式，它主要指網(wǎng)絡(luò)民意通過(guò)不斷影響體制內(nèi)民意代言人等，借助體制內(nèi)渠道將網(wǎng)絡(luò)民意持續(xù)反饋到政策議程之中，最終為政策制定者所采納的一種推動(dòng)模式。體制內(nèi)民意代言人主要指部分熱衷于反映民意的人大代表、政協(xié)委員等，這部分人通過(guò)開博客、公布電子郵件、QQ和微博來(lái)了解民生熱點(diǎn)，征集民情、廣納民意，然后通過(guò)提交議案、直接呼吁等方式使問(wèn)題迅速反映到?jīng)Q策中樞。[18]

成立于2001年的“肝膽相照”論壇的維權(quán)行動(dòng)可謂是網(wǎng)絡(luò)民意通過(guò)內(nèi)推途徑影響政策議程的一個(gè)典范。自2003年以來(lái)，該論壇首先為“周一超案”而奔走，之后成功地發(fā)起了數(shù)十起反乙肝歧視訴訟案，包括被稱為“中國(guó)乙肝歧視第一案”的“張先著案”，引起廣大媒體和有關(guān)國(guó)家部委的關(guān)注。同時(shí)從2003年起，該論壇將維權(quán)工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到對(duì)“兩會(huì)”代表和政協(xié)委員的游說(shuō)上來(lái)，通過(guò)給數(shù)十名全國(guó)兩會(huì)代表寄送大量的游說(shuō)材料，包括文字材料與刻錄光盤，最終獲得了良好的社會(huì)效果。在該論壇網(wǎng)友努力下，通過(guò)體制內(nèi)代言人的作用，網(wǎng)絡(luò)民意受到了自上而下各個(gè)層面的關(guān)注，并且逐步影響著政府的政策議程，成為網(wǎng)絡(luò)民意通過(guò)內(nèi)推途徑影響政策議程的典范①2004年8月28日，全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決通過(guò)了經(jīng)修訂的傳染病防治法，規(guī)定不得歧視傳染病病原攜帶者。2005年1月20日，人事部、衛(wèi)生部聯(lián)合頒布實(shí)施的《公務(wù)員錄用體檢通用標(biāo)準(zhǔn)(試行)》明確規(guī)定，乙肝病原攜帶者是合格的。2006年8月9日，衛(wèi)生部與最高人民法院、勞動(dòng)部等部委協(xié)商后，用整整4頁(yè)紙的篇幅，對(duì)包括周洪宇在內(nèi)77位全國(guó)人大代表的《乙肝病原攜帶者權(quán)益保護(hù)條例》的建議進(jìn)行答復(fù)。2007年5月18日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于維護(hù)乙肝表面抗原攜帶者就業(yè)權(quán)利的意見》，要求任職體檢不得強(qiáng)行檢查乙肝病毒。2007年8月30日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)《就業(yè)促進(jìn)法》，明確規(guī)定“用人單位招用人員，不得以是傳染病病原攜帶者為由拒絕錄用?！?010年2月10日，人力資源和社會(huì)保障部、教育部、衛(wèi)生部三部門進(jìn)一步明確取消入學(xué)就業(yè)乙肝檢測(cè)項(xiàng)目，成為該論壇網(wǎng)友推動(dòng)政策議程新的里程碑。。

總體來(lái)看，內(nèi)推途徑試圖通過(guò)走正規(guī)途徑，遵循體制提供的程序步驟，一步步往前推進(jìn)來(lái)達(dá)到最終目的，因而，該途徑的主要優(yōu)點(diǎn)在于，它對(duì)現(xiàn)有體制和行政秩序造成的沖擊較小，政府往往有充足的時(shí)間和精力與訴求者進(jìn)行互動(dòng)，并在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中學(xué)會(huì)乃至熟悉如何去有效應(yīng)對(duì)這些訴求，因而這種相對(duì)溫和的舉措更加容易被政府當(dāng)局所接受。不過(guò)，也正是由于這點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)民意影響政策議程的內(nèi)推途徑往往也會(huì)出現(xiàn)見效慢乃至訴求“石沉大?！钡谋锥?。并且，這條路徑要能夠發(fā)揮作用，取得體制內(nèi)代言人的關(guān)注和支持是關(guān)鍵。而這就對(duì)訴求者(或行動(dòng)者)的社會(huì)資源與人脈網(wǎng)絡(luò)，或者運(yùn)作與宣傳議題吸引體制內(nèi)代言人以及媒體注意力的行動(dòng)能力提出了很高的要求，而這些并非所有人都具備。

(二)外壓途徑

此處的外壓途徑類似于政策議程設(shè)置中的重大事件激發(fā)模式，主要指網(wǎng)絡(luò)民意借助網(wǎng)絡(luò)“焦點(diǎn)事件”，通過(guò)持續(xù)的輿論壓力，開啟“政策窗口”，從外部而非體制內(nèi)部直接激發(fā)政府政策議程吸納網(wǎng)絡(luò)民意的一種推動(dòng)模式。這種途徑與內(nèi)推模式的最大區(qū)別在于它對(duì)體制內(nèi)人員的依賴程度遠(yuǎn)沒有后者高，并沒有如內(nèi)推模式那樣明顯地通過(guò)不斷游說(shuō)代表、委員，爭(zhēng)取他們的支持從而達(dá)到目標(biāo)，而更多的是通過(guò)焦點(diǎn)事件引發(fā)持續(xù)的網(wǎng)絡(luò)輿論壓力，迫使政府決策者短時(shí)間內(nèi)改變舊議程，接受新議程。另外，這種模式及途徑與香港中文大學(xué)學(xué)者王紹光所提出的“外壓模式”中的所謂“焦點(diǎn)事件”模式相近。按照其在《中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式》一文的觀點(diǎn)，一般情況下，外壓模式具備三個(gè)方面的特點(diǎn)(如初始階段議案倡導(dǎo)者可以確定;多數(shù)人關(guān)心的政策議題;難以確定影響議程的最終方式)。但除了這些基本特點(diǎn)以外，該模式也存在一類較為特殊的情形，即突然出現(xiàn)的所謂“焦點(diǎn)事件”——一系列的“壞事”引起社會(huì)的普遍關(guān)注，進(jìn)而迫使決策者迅速調(diào)整議程。[19]本文的外壓模式確切而言，應(yīng)該屬于此種。

在外壓途徑下，焦點(diǎn)事件發(fā)生之前，社會(huì)上可能已經(jīng)出現(xiàn)了對(duì)該議題的關(guān)注和討論，但是由于關(guān)注人數(shù)和討論范圍有限，并沒有對(duì)政策制定者產(chǎn)生足夠的壓力，決策者或是無(wú)暇顧及或是認(rèn)為對(duì)該議題沒有采取行動(dòng)的必要性和緊迫性，使得該議題并沒有被政策議程采納。但是，一旦焦點(diǎn)事件發(fā)生，關(guān)注和討論該議題的人數(shù)飆升，“廣大網(wǎng)民通過(guò)新聞跟貼、論壇發(fā)貼、網(wǎng)上簽名等方式在網(wǎng)上迅速形成輿論，甚至進(jìn)而產(chǎn)生巨大的輿論壓力，達(dá)到任何部門、機(jī)構(gòu)甚至公眾人物都無(wú)法忽視的地步”。[20]面對(duì)強(qiáng)勁的網(wǎng)絡(luò)輿論壓力，決策者不得不及時(shí)回應(yīng)，在短時(shí)間內(nèi)就把該議題納入政策議程，采取緊急行動(dòng)。“孫志剛事件”可謂是網(wǎng)絡(luò)民意通過(guò)外壓途徑影響政策議程的典型案例①在“孫志剛事件”之前，就有相關(guān)人士在關(guān)注收容遣送這一議題，但并沒有被提上政策議程。有學(xué)者做過(guò)統(tǒng)計(jì)，在該事件發(fā)生之前，僅在2000年至2001年兩年間，廣州地區(qū)的報(bào)紙就有6則關(guān)于“收容遣送事件”的調(diào)查性或揭露性報(bào)道，但沒有引發(fā)太大反響。2003年3月20日，“孫志剛事件”發(fā)生，3月底在網(wǎng)上被公布，4月25日見報(bào)，6月20日，實(shí)行20多年的“收容遣送制度”被廢止，同時(shí)惠及千百萬(wàn)人口的《城市生活無(wú)著者流浪乞討人員救濟(jì)管理辦法》出臺(tái)。為何“孫志剛事件”就能夠在短時(shí)間內(nèi)引發(fā)政府關(guān)注，短短兩個(gè)多月就廢止了一部舊法，催生了一部新法?有人就指出，“如果沒有網(wǎng)民的推波助瀾，這個(gè)事件也許會(huì)像以前一樣很快風(fēng)平浪靜。然而，借助網(wǎng)絡(luò)的威力，這個(gè)事件導(dǎo)致輿論嘩然，形成強(qiáng)大而持續(xù)的民意壓力，并最終推動(dòng)政府于6月20日廢止了實(shí)行多年的收容遣送制度?！?。類似的案例還有成都和江蘇東海的拆遷戶自焚案，借助于這些焦點(diǎn)事件，在網(wǎng)絡(luò)民意和學(xué)者的推動(dòng)下，國(guó)務(wù)院法制辦加緊了對(duì)拆遷條例的修改，現(xiàn)行拆遷條例也被廢除。[21]網(wǎng)絡(luò)民意再一次通過(guò)外壓途徑顯示了其在我國(guó)政策議程中的獨(dú)特作用。網(wǎng)絡(luò)民意通過(guò)外壓途徑影響政策議程的現(xiàn)象表明，我國(guó)政策議程的傳統(tǒng)“內(nèi)部輸入”模式正在很大程度上逐步得以轉(zhuǎn)變，公共政策不再僅僅是“肉食者”的事了?！敖柚W(wǎng)絡(luò)‘輿論場(chǎng)’，網(wǎng)民可以繞過(guò)傳統(tǒng)大眾傳媒，實(shí)現(xiàn)與政府的非直接較量?！盵22](P48)

可見，相對(duì)于內(nèi)推途徑而言，外壓途徑的主要優(yōu)點(diǎn)在于其效應(yīng)的快速性上，強(qiáng)烈的外部壓力往往使得網(wǎng)絡(luò)民意訴求能夠在短期內(nèi)得到回應(yīng)，對(duì)政策議程產(chǎn)生明顯影響。而其缺陷恰恰在于，由于焦點(diǎn)事件的突發(fā)性及其產(chǎn)生的密集輿論壓力，致使政府不管是否具有處理此類事務(wù)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，都必須在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)，這也對(duì)現(xiàn)行體制和行政秩序造成了一定沖擊。政府往往也可能會(huì)在匆忙應(yīng)對(duì)當(dāng)中出現(xiàn)不該有的失誤，導(dǎo)致事態(tài)的惡化，2011年的動(dòng)車追尾事故中鐵道部新聞發(fā)言人王勇平的表現(xiàn)就是如此，他的發(fā)言不但沒有平息輿論壓力，反而因?yàn)椤爸劣谀阈挪恍?，我反正信了”之類的話而引發(fā)了新一輪眾怒。因而，外壓途徑的運(yùn)用往往會(huì)引起政府相應(yīng)的警惕，一旦運(yùn)用不當(dāng)，事態(tài)發(fā)展出現(xiàn)或者讓政府感到有過(guò)頭趨勢(shì)，往往會(huì)適得其反。由此，外壓途徑也對(duì)行動(dòng)者的把控能力提出了一定的挑戰(zhàn)。另外，該途徑發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于是否有突發(fā)焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)，以及相關(guān)行動(dòng)者是否擅于抓住機(jī)會(huì)并果斷及時(shí)加以推動(dòng)。而這個(gè)機(jī)會(huì)的出現(xiàn)，行動(dòng)者往往無(wú)法提前預(yù)測(cè)，只能在機(jī)會(huì)出現(xiàn)之前進(jìn)行等待，機(jī)會(huì)出現(xiàn)之時(shí)也可能因?yàn)樾袆?dòng)不及時(shí)而錯(cuò)失良機(jī)。因而，內(nèi)推途徑和外壓途徑可謂各有千秋，都有著自身的優(yōu)缺點(diǎn)和適用情形。

四、余論

需要指出的是，現(xiàn)實(shí)的很多案例中，都夾雜著內(nèi)推和外壓兩種途徑，網(wǎng)絡(luò)民意影響政策議程的路徑并沒有如本文所區(qū)分的那樣涇渭分明，有時(shí)候甚至還無(wú)法分清到底是哪種途徑發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

并且，很多時(shí)候，網(wǎng)絡(luò)民意之所以能夠發(fā)揮獨(dú)特作用，往往與其他因素的互動(dòng)密切相關(guān)。畢竟“網(wǎng)絡(luò)輿情如果僅僅局限于網(wǎng)上，其輻射范圍始終局限在‘虛擬世界’，產(chǎn)生的社會(huì)影響力和對(duì)政府決策的沖擊力是有限的。”[18](P26)而一旦網(wǎng)絡(luò)民意與傳統(tǒng)媒體和體制內(nèi)民意代言人產(chǎn)生互動(dòng)，通過(guò)網(wǎng)上網(wǎng)下的交互作用，借助內(nèi)推和外壓的聯(lián)合效應(yīng)，往往能夠形成更加強(qiáng)大的輿論浪潮，對(duì)政策制定者形成更強(qiáng)烈的沖擊，影響政策議程的可能性也將會(huì)隨之成倍放大。

另外，正如美國(guó)著名學(xué)者約翰·W.金登指出的那樣，政策議程的設(shè)立以及政策問(wèn)題的解決往往是問(wèn)題溪流、政策溪流以及政治溪流三個(gè)溪流“相遇”激發(fā)的[23](PP113－224)，缺乏任何一個(gè)都可能導(dǎo)致政策問(wèn)題解決機(jī)會(huì)的喪失。因而，如果沒有事先存在的“政策原湯”，沒有“政策企業(yè)家”在網(wǎng)下的積極活動(dòng)，沒有其他因素的多方作用，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)于政策議程的獨(dú)特作用也將難以發(fā)揮。例如本文提及的孫志剛事件當(dāng)中，就有8位法學(xué)學(xué)者就孫志剛案件向全國(guó)人大常委會(huì)遞交建議書，申請(qǐng)改變或撤銷收容遣送辦法中限制公民人身自由的規(guī)定，并就收容遣送制度實(shí)施狀況提請(qǐng)啟動(dòng)特別調(diào)查程序②2003年5月14日三名法學(xué)博士俞江、騰彪、許志永向全國(guó)人大常委會(huì)遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書，認(rèn)為收容遣送辦法中限制公民人身自由的規(guī)定，與中國(guó)憲法和有關(guān)法律相抵觸，應(yīng)予以改變或撤銷。同年5月23日，賀衛(wèi)方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波5位著名法學(xué)家以中國(guó)公民的名義，聯(lián)合上書全國(guó)人大常委會(huì)，就孫志剛案及收容遣送制度實(shí)施狀況提請(qǐng)啟動(dòng)特別調(diào)查程序。參見百度百科“孫志剛事件”詞條[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/5799464.htm.。這些學(xué)者的行動(dòng)對(duì)于政府之后的行動(dòng)是否產(chǎn)生以及產(chǎn)生多大影響，我們尚不得而知。因而，本文的一大不足就是對(duì)于網(wǎng)絡(luò)民意自身的作用有所放大，而對(duì)于網(wǎng)絡(luò)民意之外的影響因素可能關(guān)注不足，這都有待于在未來(lái)的研究當(dāng)中進(jìn)一步搜集與挖掘材料加以彌補(bǔ)。

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