李洪武

努力打造“四加一”機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作體系

李洪武

監(jiān)督檢查工作是機構(gòu)編制管理的重要組成部分。這項工作開展得如何，直接關(guān)系到整個機構(gòu)編制管理的質(zhì)量和效果。從機構(gòu)編制管理的未來走向可以看出，監(jiān)督檢查在整個機構(gòu)編制工作中的地位和作用將會越來越突出，工作任務(wù)和分量也會越來越重。煙臺市編辦獨立設(shè)置以后，努力轉(zhuǎn)變偏重于抓具體審批的做法，不斷強化監(jiān)督檢查職能，加強工作機構(gòu)和人員隊伍建設(shè)。具體工作中，把重點放在打造“四加一”機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作體系上，即健全預(yù)防、監(jiān)督、檢查、跟蹤評估四個機制，搭建一個部門職能履行情況網(wǎng)上監(jiān)督平臺。

一、健全預(yù)防機制，超前防范機構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生

搞好預(yù)防違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生，是監(jiān)督檢查工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和第一關(guān)。在這個環(huán)節(jié)，主要抓了三方面工作：

一是明確機構(gòu)編制審批權(quán)限。在市編委會工作規(guī)則中，明確了市編辦、市編委會以及市委、市政府對于機構(gòu)編制事項的審批權(quán)限。一般性事項，按權(quán)限由編辦主任辦公會或編委會研究決定；重大事項，經(jīng)編委會審議后，報請市委、市政府研究確定；權(quán)限在省的，報省審批。

二是規(guī)范機構(gòu)編制工作程序。多年以來，始終堅持機構(gòu)編制“三個一”制度：所有涉及機構(gòu)編制的事項，一律由編委會及其辦事機構(gòu)一個部門承辦，由主管機構(gòu)編制的領(lǐng)導(dǎo)一支筆審批，由編委會及其辦事機構(gòu)一家行文或批復(fù)。領(lǐng)導(dǎo)講話、部門工作報告和下發(fā)的文件，一律不得涉及機構(gòu)編制事項。特殊情況確需涉及的，必須由機構(gòu)編制部門會簽把關(guān)，控制了機構(gòu)編制的不合理增長。

三是當(dāng)好領(lǐng)導(dǎo)決策的參謀助手。為了從源頭上防止違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生，對于部門提報的機構(gòu)編制事項，在深入調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，提出有理有據(jù)的意見建議，供編委領(lǐng)導(dǎo)決策。比較復(fù)雜的事項，同時拿出幾套方案，請領(lǐng)導(dǎo)定奪。比如，2011年，在調(diào)整輕紡、機電等四個國有控股公司以及留守機構(gòu)管理體制的時候，同時提出了兩個意見，方便了領(lǐng)導(dǎo)決策。

二、健全監(jiān)督機制，提高機構(gòu)編制管理的規(guī)范化和科學(xué)化水平

機構(gòu)編制政策法規(guī)要落實到位，必須加強執(zhí)行中的監(jiān)督和制約。在這個方面，主要是突出了“三性”：

1. 以日常監(jiān)督為重點，突出監(jiān)督的全程性。努力把好“三個關(guān)口”：一是落實用編核準(zhǔn)制度，把好事前審批關(guān)。2011年以來，煙臺根據(jù)山東省統(tǒng)一部署，探索實施了編制使用審核制度。用人單位在招考、調(diào)配工作人員之前，必須先向機構(gòu)編制部門提出編制使用申請。機構(gòu)編制部門在綜合考慮用人單位的空編數(shù)、職能任務(wù)和體制的可能變化以及單位的人員結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，研究下達(dá)《編制使用許可通知書》。只有在核批的編制使用許可內(nèi)，組織、人社部門才能配備人員、核定工資和保險，財政部門才能列入財政預(yù)算、核撥經(jīng)費，從源頭上避免了超編進人、先造成事實再申請編制，以及相關(guān)部門彼此約束協(xié)調(diào)不到位的問題。二是實行實名申報，把好實名制登記關(guān)。從2000年開始，煙臺市機關(guān)事業(yè)單位開始統(tǒng)一使用《人員編制管理簿》?！度藛T編制管理簿》記錄了機構(gòu)名稱、性質(zhì)、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、在崗人員基本情況。用人單位完成人員招考、調(diào)配程序后，持《編制使用許可通知書》和有關(guān)手續(xù)，到同級機構(gòu)編制部門辦理落編手續(xù)。審核無誤的，錄入《人員編制管理簿》，進行實名制登記。納入實名制管理的人員，才算是正式在編人員。三是實施配套聯(lián)動，把好經(jīng)費核發(fā)關(guān)。核發(fā)經(jīng)費是進人的最后一道關(guān)口。我們加強了與財政部門的對接聯(lián)系，同意相關(guān)人員落編后，向用人單位出具《增加人員通知單》，財政部門憑通知單發(fā)放工資、撥付經(jīng)費。

2. 以政務(wù)公開為抓手，突出監(jiān)督的社會性。重點進行了三方面公開：一是機構(gòu)編制事項全方位公開。主要是利用“煙臺機構(gòu)編制信息網(wǎng)”，把機構(gòu)編制方面的政策法規(guī)、文件制度、辦事流程、議決事項、信息動態(tài)、資料表格等，全部上網(wǎng)公開，接受社會的查詢和監(jiān)督。二是實名制信息廣泛公示。對納入實名制管理的人員信息，我們要求各級各部門在辦公場所的電子顯示屏、政務(wù)公開欄以及政府門戶網(wǎng)站上進行公示。只有正式在編人員，才能進入公示名單。名單之外的，一律視為“吃空餉”人員。一經(jīng)查實，堅決予以清理清退。三是重大機構(gòu)編制事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。所謂“風(fēng)險評估”，指的是對機構(gòu)編制改革中涉及的重大事項進行綜合評估。通過制定評估方案、征集社情民意、邀請專家論證等步驟，形成是否可行的評估報告，再有針對性地調(diào)整實施辦法，出臺配套政策，確保改革的平穩(wěn)推進。2011年，蓬萊市在對大辛店鎮(zhèn)的4所中學(xué)進行合并時，考慮到學(xué)校合并后可能會給學(xué)生上學(xué)、教師上班帶來不便，引起一些學(xué)生家長和教師的不滿，就及時啟動了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。根據(jù)評估結(jié)論，制定了一系列配套政策，有效化解了矛盾，保證了“四校合一”順利實現(xiàn)。

3. 以機構(gòu)編制實名制管理系統(tǒng)為依托，突出監(jiān)督的即時性。從2010年開始，積極爭取山東省編辦的支持，成為全省唯一的機構(gòu)編制實名制系統(tǒng)建設(shè)試點市。這個系統(tǒng)依托政府政務(wù)內(nèi)網(wǎng)運行，省、市、縣三級互聯(lián)互通。目前，已經(jīng)完成了網(wǎng)絡(luò)構(gòu)架、硬件購置、軟件開發(fā)、數(shù)據(jù)庫建設(shè)一系列工作。市縣兩級機關(guān)事業(yè)單位共計23萬余人的數(shù)據(jù)，已經(jīng)全部入庫并完成審核。為了保證相關(guān)數(shù)據(jù)及時更新，人員增減之后，用人單位必須把紙質(zhì)證明材料掃描成電子格式，通過這個系統(tǒng)上報給機構(gòu)編制部門。相關(guān)科室審核通過后，在系統(tǒng)上在線辦理增員落編或減員銷編手續(xù)，解決了數(shù)據(jù)庫信息的實時更新問題。實名制系統(tǒng)的建成，為提高機構(gòu)編制監(jiān)督質(zhì)量提供了保證，使機構(gòu)編制即時監(jiān)督成為了可能?，F(xiàn)在來看，至少發(fā)揮了三個方面的作用：一是實時監(jiān)測機構(gòu)編制增減情況。在實名制系統(tǒng)內(nèi)，各部門、單位的機構(gòu)設(shè)置、人員編制等情況一目了然。任何數(shù)據(jù)的變化，機構(gòu)編制部門都能夠?qū)崟r監(jiān)測到，有助于及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，維護機構(gòu)編制紀(jì)律的嚴(yán)肅性。二是及時查詢有關(guān)人員的準(zhǔn)確信息。組織、人社、財政等部門在換屆選舉、干部調(diào)配、核撥工資等工作中，可以隨時從實名制系統(tǒng)中調(diào)取所需數(shù)據(jù)。機構(gòu)編制部門在辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時，也可以隨時查詢有關(guān)人員的具體信息。三是動態(tài)分析機構(gòu)編制發(fā)展趨勢。根據(jù)工作需要，可以隨時對系統(tǒng)中的相關(guān)數(shù)據(jù)進行定量、定性的分析，便于總結(jié)機構(gòu)編制變化規(guī)律，預(yù)測機構(gòu)編制走向，為領(lǐng)導(dǎo)決策和機構(gòu)編制管理提供有效服務(wù)。

三、健全檢查機制，及時查處機構(gòu)編制管理中存在的問題

機構(gòu)編制管理是一個決策、執(zhí)行、反饋、再決策、再執(zhí)行的過程。沒有檢查，就難以及時發(fā)現(xiàn)決策、執(zhí)行中存在的問題，機構(gòu)編制管理很容易偏離正常的軌道。主要采取了三種檢查方式：一是綜合性督查。每年確定2至3個專題，由編辦牽頭，紀(jì)檢監(jiān)察、組織、人事、財政、審計等部門共同參與，按照提前告知、實地檢查、提出處理建議、下發(fā)整改通知單、復(fù)查驗收的程序進行。這樣做，不僅解決了機構(gòu)編制部門人手不足的問題，而且借助相關(guān)部門的職能優(yōu)勢，使督查更具權(quán)威性和影響力。二是重點抽查。我們要求各縣市區(qū)、市直各部門每年上報一次職責(zé)履行情況、機構(gòu)編制增減情況自查報告。在此基礎(chǔ)上，選擇一些有代表性的機關(guān)、事業(yè)單位進行重點抽查，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正。必要的時候，在一定范圍內(nèi)通報。三是調(diào)研性檢查。這類檢查，一般采取書面通知、上報材料的形式進行。材料報上來以后，我們先進行認(rèn)真的研究和分析，有必要的話，再組織進一步的檢查。

四、健全跟蹤評估機制，推動機構(gòu)編制工作向加強審批后的管理轉(zhuǎn)變

機構(gòu)編制部門的任務(wù)，不僅僅是設(shè)置機構(gòu)、明確職能、核定編制，更重要的是加強機構(gòu)設(shè)置后職能履行、自身運行等方面的監(jiān)督檢查，通過建立跟蹤評估機制，督促、引導(dǎo)各級各部門履行好各自職責(zé)。2011年，煙臺編辦受中央編辦監(jiān)督檢查司委托，開展了新設(shè)行政機構(gòu)跟蹤評估課題研究。在中央編辦的直接指導(dǎo)下，利用半年多的時間，完全依靠自己的力量，較好地完成了課題研究，得到中央編辦的認(rèn)可，受到課題評審組專家的好評。課題研究主要涉及如下幾個問題：

一是關(guān)于新設(shè)行政機構(gòu)跟蹤評估的指標(biāo)體系。可以概括為“五維四要素”。在縱向上，以社會各方評價作為五個維度，來評價新設(shè)行政機構(gòu)的運行狀況，具體包括外部業(yè)務(wù)部門評價、外部職能部門評價、行政機構(gòu)內(nèi)部評價、社會公眾評價和第三方評價五個方面。其中，外部業(yè)務(wù)部門又分為上級業(yè)務(wù)部門、下級業(yè)務(wù)部門和同級業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)部門；外部職能管理部門可分為機構(gòu)編制部門、人力資源和社會保障部門、紀(jì)委監(jiān)察部門等。在橫向上，以新設(shè)行政機構(gòu)履職的質(zhì)量、效率、能力和效益作為衡量其職能履行狀況的四個要素，重點關(guān)注新設(shè)機構(gòu)的履職能力和效益。

二是關(guān)于新設(shè)行政機構(gòu)“社會適應(yīng)性”這一理念對于機構(gòu)編制管理工作的價值。我們創(chuàng)造性地提出了新設(shè)行政機構(gòu)“社會適應(yīng)性”這一理念，并把它融入到了評估體系的構(gòu)建當(dāng)中。所謂“社會適應(yīng)性”，主要是指新設(shè)機構(gòu)設(shè)立運轉(zhuǎn)之后，在行政管理和服務(wù)過程中，與其所處的環(huán)境因素相適應(yīng)的程度，與社會同步協(xié)調(diào)發(fā)展的狀況。具體包括，新設(shè)行政機構(gòu)與整個政府機構(gòu)體系以及機構(gòu)體系之外的經(jīng)濟、社會、公眾之間的契合狀況；新設(shè)機構(gòu)運轉(zhuǎn)的效益、效果如何，是否能夠促進經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的同步協(xié)調(diào)發(fā)展，是否能夠最終符合廣大人民的根本利益。在“社會適應(yīng)性”這一理念的指導(dǎo)下，最終形成了“五維四要素”跟蹤評估體系。

三是關(guān)于跟蹤評估試點。試點能不能成功，直接驗證評估指標(biāo)體系設(shè)計得是不是科學(xué)合理。2011年11月，我們集中一個月的時間，從市縣兩級選擇了五個單位，按照動員部署、試點單位自查評估、實地評估、組織第三方評價、匯總分析、審定、反饋整改的步驟，進行了評估試點。以試點結(jié)果為依據(jù)，對評估體系進行了調(diào)整和完善，最終形成了一套相對科學(xué)完整、簡便實用的評估體系。

五、搭建一個平臺——部門職能履行情況網(wǎng)上監(jiān)督平臺

2011年以來，借鑒發(fā)達(dá)國家和先進省、市做法，會同市紀(jì)檢監(jiān)察、經(jīng)信部門，依托全市機關(guān)事業(yè)單位豐富的公共服務(wù)資源，在全國較早籌建了煙臺公共服務(wù)網(wǎng)。這個網(wǎng)站打破了原來部門分散建設(shè)網(wǎng)站、分別管理公共服務(wù)事項的模式，把機關(guān)事業(yè)單位為公眾提供的所有公共服務(wù)事項整合到了一起。公眾只需要登錄這一個網(wǎng)站，就可以解決所有的公共服務(wù)問題。網(wǎng)站的功能，可以歸納為“三個一”：

一是公眾需求信息“一網(wǎng)搜盡”。網(wǎng)站把全市100多個部門和單位的7000多項公共服務(wù)事項，全部整合到一個平臺上。針對某一事項，只需要在網(wǎng)站搜索引擎上輸入相應(yīng)的關(guān)鍵字，就可以查詢出對應(yīng)的辦理機構(gòu)、承辦人員、聯(lián)系電話、受理地址、所需材料、收費標(biāo)準(zhǔn)等所有信息，為群眾辦事提供了很大便利。

二是便民服務(wù)查詢“一站查全”。只要是部門和單位能夠在網(wǎng)上提供的查詢類信息服務(wù)，像社會保險繳納、考試成績、車輛違章等熱點信息查詢，煙臺公共服務(wù)網(wǎng)都能提供。對涉及多個部門辦理的事項，也通過提供鏈接、開設(shè)專題等形式，全部整合到這個網(wǎng)站上，一件事情，先找哪個部門、辦哪些手續(xù)，后找哪個部門、辦哪些手續(xù)，一目了然，最大限度地避免了公眾走冤枉路。

三是公共服務(wù)事項“一供到底”。對可以在線辦理的事項，網(wǎng)站設(shè)置了自動提醒功能，公眾可以根據(jù)引導(dǎo)進入網(wǎng)上辦理頁面，順利辦結(jié)相關(guān)事項；對查詢不到的信息，網(wǎng)站設(shè)置了“信息反饋”功能，公眾可以通過網(wǎng)站督促相關(guān)部門及時補充有關(guān)信息；對有問題的事項，公眾可在線糾錯；對不明白的事項，公眾可在線咨詢；對已辦結(jié)的事項，公眾可在線評議，實現(xiàn)了咨詢、求助、建議、批評、投訴的網(wǎng)上統(tǒng)一受理。

煙臺公共服務(wù)網(wǎng)于2012年3月正式開通后，在社會上引起了良好反響。有三方面反映：一是想查的信息基本都能查到。二是想辦的事情基本都能搞清楚如何辦理。三是想與政府部門溝通更加容易。各級領(lǐng)導(dǎo)和媒體對網(wǎng)站建設(shè)給予了肯定。中央編辦、山東省編辦和煙臺市領(lǐng)導(dǎo)分別就網(wǎng)站建設(shè)作出重要批示。各級20多家媒體把它會力量以多種方式參與和出資興辦各種公益服務(wù)項目，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務(wù)新格局。二是在保持相關(guān)稅收優(yōu)惠政策連續(xù)性和穩(wěn)定性的同時，積極研究鼓勵企業(yè)、社會團體和公民個人捐贈公益事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，大力倡導(dǎo)和支持發(fā)展志愿服務(wù)。三是采取財政、金融等多種政策組合，通過設(shè)立財政專項資金、出讓國有股份、貼息等方式，引導(dǎo)銀行貸款、社會資金進入公益服務(wù)領(lǐng)域，支持社會力量參與興辦公益事業(yè)。

（五）進一步配合做好機構(gòu)編制管理工作，加強事業(yè)單位預(yù)算財務(wù)與資產(chǎn)管理。分類推進事業(yè)單位改革涉及職能界定、編制管理、社會保障、收入分配和轉(zhuǎn)企改制等多個環(huán)節(jié)，要求財政部門積極配合做好機構(gòu)編制管理，以及事業(yè)單位預(yù)算財務(wù)資產(chǎn)管理等工作。一是配合加強事業(yè)單位機構(gòu)編制管理。在審批事業(yè)單位機構(gòu)編制管理事項時，財政部門要積極配合機構(gòu)編制部門嚴(yán)格執(zhí)行中央有關(guān)機構(gòu)編制管理的工作方針和政策，從嚴(yán)從緊控制機構(gòu)編制。結(jié)合事業(yè)單位改革清理規(guī)范工作，根據(jù)部門單位預(yù)決算情況，對各級行政事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置、人員編制、業(yè)務(wù)目標(biāo)、實有人數(shù)、經(jīng)費來源等進行全面摸底，做好機構(gòu)編制管理有關(guān)基礎(chǔ)性工作。加強與機構(gòu)編制管理部門的溝通和聯(lián)系，進一步完善機構(gòu)編制管理與財政預(yù)算管理的協(xié)調(diào)機制。二是完善事業(yè)單位預(yù)算財務(wù)管理制度。加強財務(wù)管理，規(guī)范財務(wù)制度，創(chuàng)新預(yù)算管理模式。進一步完善資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的工作機制和工作流程。加強對事業(yè)單位的財務(wù)控制，強化監(jiān)督管理。三是切實加強國有資產(chǎn)管理。對現(xiàn)有行使行政職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)后，相關(guān)資產(chǎn)按規(guī)定程序轉(zhuǎn)為行政資產(chǎn)進行管理。對于從事公益服務(wù)，改革后仍為公益性事業(yè)單位的，其資產(chǎn)要按照事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度進行管理。對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的，其資產(chǎn)要按照企業(yè)國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定實施監(jiān)管。

（作者系財政部副部長）