肖志恒

率先試點(diǎn) 探索新路 穩(wěn)步推進(jìn)事業(yè)單位改革

肖志恒

分類推進(jìn)事業(yè)單位改革是黨中央、國(guó)務(wù)院立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，對(duì)于提升公共服務(wù)水平和促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展，加快構(gòu)建和諧社會(huì)具有深刻而長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大意義。2006年廣東作為事業(yè)單位分類改革試點(diǎn)省以來，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)和中央編辦的指導(dǎo)下，我省深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)把事業(yè)單位分類改革作為重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和改革攻堅(jiān)的重中之重，按照“試點(diǎn)先行、以點(diǎn)帶面、先易后難、穩(wěn)中求進(jìn)”的思路，認(rèn)真開展試點(diǎn)，率先探索新路，取得了明顯成效。特別是2011年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(中發(fā)[2011]5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）下發(fā)后，我省進(jìn)一步明確改革思路、深化改革工作、加快改革進(jìn)程，為促進(jìn)社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供了有力的體制機(jī)制保障。

一、分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的主要做法和成效

廣東省委、省政府高度重視分類推進(jìn)事業(yè)單位改革工作。2007年，我省制定出臺(tái)了《廣東省事業(yè)單位分類改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，并在原人事廳、水利廳、原環(huán)保局等省直部門和佛山市等單位啟動(dòng)試點(diǎn)工作。2009年我省率先成立了省事業(yè)單位分類改革領(lǐng)導(dǎo)小組，2010年正式印發(fā)《廣東省事業(yè)單位分類改革的意見》，事業(yè)單位分類改革全面推進(jìn)。改革前，我省共有事業(yè)單位6萬多個(gè)、事業(yè)編制約190萬名、實(shí)有人員約166萬人。通過改革，我省共減少事業(yè)單位4500多個(gè)、編制約7萬名、人員約5萬人。其中省屬事業(yè)單位改革完成分類834個(gè)、減少機(jī)構(gòu)119個(gè)、收回事業(yè)編制1萬多名。佛山市已全面完成事業(yè)單位分類工作，深圳、清遠(yuǎn)、云浮市市直及部分區(qū)縣也已率先完成?？偟膩砜?，通過改革，充分發(fā)揮了事業(yè)單位的服務(wù)功能，有效調(diào)動(dòng)了各類人才和廣大職工的積極性，進(jìn)一步優(yōu)化了公共資源配置，促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化。主要做法如下：

1. 把事業(yè)單位改革與轉(zhuǎn)變政府職能結(jié)合起來，促進(jìn)政事分開。近年來，我們推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革取得了一定成效，但政府職能轉(zhuǎn)變不到位問題仍然存在，事業(yè)單位作為政府機(jī)構(gòu)的延伸和支撐，必然面臨著政事不分、事企不分、管辦不分、行政化傾向嚴(yán)重等難題，事業(yè)單位改革實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為政府自身改革的一部分。因此，我省在推進(jìn)事業(yè)單位改革時(shí)，不是對(duì)事業(yè)單位簡(jiǎn)單分類、“貼標(biāo)簽”，而是將事業(yè)單位改革納入行政體制改革大局中統(tǒng)籌謀劃，與轉(zhuǎn)變政府職能工作通盤考慮，實(shí)現(xiàn)職能清理、資源整合、科學(xué)分類“三位一體”、同步推進(jìn)，有力促進(jìn)政事分開。一是理清職責(zé)邊界，推動(dòng)職能歸位。對(duì)現(xiàn)有機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的職能進(jìn)行梳理、分類和歸位，明確將行政機(jī)關(guān)的微觀管理、技術(shù)性、輔助性事項(xiàng)交給事業(yè)單位承擔(dān)，將事業(yè)單位承擔(dān)的游離于行政機(jī)關(guān)之外的行政職能回歸機(jī)關(guān)，積極推進(jìn)政事分開。如將省經(jīng)濟(jì)和信息化委原承擔(dān)的科技成果評(píng)審等技術(shù)服務(wù)性職能交給事業(yè)單位。將原省人事廳所屬事業(yè)單位承擔(dān)的人才調(diào)配等行政職能回歸機(jī)關(guān)。二是堅(jiān)持管辦分離，推動(dòng)關(guān)系脫鉤。采取各種措施，改變一些行業(yè)主管部門既管行業(yè)又興辦相關(guān)行業(yè)市場(chǎng)主體造成的管辦不分、“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”不分的局面，使政府機(jī)關(guān)從偏重于對(duì)所屬事業(yè)單位的直接管理，歸位至對(duì)全行業(yè)履行政策導(dǎo)向、規(guī)劃布局、行政指導(dǎo)、監(jiān)督管理和營(yíng)造發(fā)展環(huán)境等職能。如文化體制改革中，按集約化方式和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式組建廣東南方影視傳媒集團(tuán)、廣東星海演藝集團(tuán)、廣東粵劇藝術(shù)大劇院、省出版集團(tuán)，使文化行政主管部門從“辦文化”向“管文化”轉(zhuǎn)變。又如深圳市將124家轉(zhuǎn)企事業(yè)單位與原機(jī)關(guān)事業(yè)單位舉辦的264家企業(yè)一起劃轉(zhuǎn)國(guó)資委，實(shí)現(xiàn)行業(yè)主管部門與其所興辦企業(yè)及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位的徹底分離。三是加大放權(quán)力度，推動(dòng)政府與社會(huì)管理“雙轉(zhuǎn)換”。以轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政審批制度改革為切入點(diǎn)，大力推動(dòng)向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能。目前，省直單位已累計(jì)向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能100多項(xiàng)，政府逐漸從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織和保障者。

2. 把事業(yè)單位改革與培育發(fā)展社會(huì)組織結(jié)合起來，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。事業(yè)單位改革和發(fā)展社會(huì)組織的最終目標(biāo)都是為了增進(jìn)公益服務(wù)、發(fā)展社會(huì)事業(yè)。長(zhǎng)期以來，公共服務(wù)基本上都由政府包辦，存在服務(wù)成本高、服務(wù)質(zhì)量和效益不高等問題。政府花的錢不少，結(jié)果卻未必能得到群眾認(rèn)可和社會(huì)好評(píng)。而且事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)使用效益不高，大部分經(jīng)費(fèi)用于養(yǎng)人，真正用于辦事業(yè)的錢不多。在改革中，我們注重把事業(yè)單位改革與培育發(fā)展社會(huì)組織統(tǒng)一起來，有效地解決公益服務(wù)成本較高、服務(wù)質(zhì)量效益較低等問題。一方面，加快培育和發(fā)展社會(huì)組織，形成多元化主體舉辦公益事業(yè)的格局。2008年我省出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)展和規(guī)范社會(huì)組織的意見》，通過放寬準(zhǔn)入門檻、強(qiáng)化政策扶持、加強(qiáng)引導(dǎo)規(guī)范，加快培育和發(fā)展社會(huì)組織，并鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織以多種形式參與公益事業(yè)，逐步打破所有制、部門、行業(yè)界限，改變政府一元舉辦公益事業(yè)的現(xiàn)象，形成事業(yè)單位與社會(huì)組織的良性互動(dòng)，促進(jìn)公益事業(yè)加快發(fā)展。另一方面，不斷完善公共服務(wù)提供方式。注重打破傳統(tǒng)建機(jī)構(gòu)養(yǎng)人員辦事情的方式，樹立“以事定費(fèi)”、“以費(fèi)養(yǎng)事”的觀念，根據(jù)不同類型事業(yè)單位特點(diǎn)，采用政府保障、項(xiàng)目撥付、購(gòu)買服務(wù)等多種方式支持公共事業(yè)，保障財(cái)政資源的公平合理配置和財(cái)政資金使用效益的最大化。如我省正在試點(diǎn)在新農(nóng)合和部分區(qū)域社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)方面實(shí)行政府購(gòu)買，交給商業(yè)銀行運(yùn)作，減少了公共成本、提高了服務(wù)效率。目前我省正在起草《廣東省推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)工作暫行辦法》和《省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)目錄》，將引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以購(gòu)買服務(wù)的評(píng)估結(jié)果作為確定政府購(gòu)買服務(wù)供應(yīng)方和獎(jiǎng)勵(lì)社會(huì)組織的主要依據(jù)，加快完善政府購(gòu)買服務(wù)制度。

3. 把事業(yè)單位改革與體制機(jī)制創(chuàng)新結(jié)合起來，激發(fā)生機(jī)活力。長(zhǎng)期以來，事業(yè)單位行政化傾向嚴(yán)重，存在著用人制度不靈活、人員流動(dòng)困難、收入分配缺乏彈性等問題，嚴(yán)重影響事業(yè)單位生機(jī)和活力。這次改革，我省始終堅(jiān)持以體制機(jī)制創(chuàng)新為核心，努力突破傳統(tǒng)事業(yè)單位的管理方式和運(yùn)作模式。一是探索建立法人治理結(jié)構(gòu)，破除管理行政化。制定實(shí)施《關(guān)于推進(jìn)我省事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，淡化事業(yè)單位與政府部門的行政隸屬關(guān)系，吸納社會(huì)精英、服務(wù)相對(duì)方組成理事會(huì)管理事業(yè)單位。目前省中醫(yī)院等17家試點(diǎn)單位已起草以理事會(huì)為主要架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)章程，省工業(yè)技術(shù)研究院、省食品藥品職業(yè)技術(shù)學(xué)院等單位已建立理事會(huì)。我省還借鑒香港、新加坡等地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在水利、交通運(yùn)輸?shù)炔块T探索決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離和相互協(xié)調(diào)的體制和運(yùn)行機(jī)制。如將省水文局等7個(gè)事業(yè)單位作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)、省水利水電技術(shù)中心等7個(gè)專業(yè)性強(qiáng)的事業(yè)單位作為技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)決策機(jī)構(gòu)的精干、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的強(qiáng)化以及技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)的優(yōu)化。二是深化人事制度改革，破除人員身份終身化。堅(jiān)持以崗位管理和招考聘用為重點(diǎn)扎實(shí)推進(jìn)人事制度改革。我省已核準(zhǔn)崗位數(shù)172.88萬個(gè)，實(shí)行崗位聘用制的事業(yè)單位5.16萬個(gè)，簽訂聘用合同的工作人員163.48萬人，崗位設(shè)置完成率和聘用合同完成率均超過95%，基本實(shí)現(xiàn)了由固定用人向合同用人、由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。2010年制定實(shí)施《廣東省事業(yè)單位公開招聘人員辦法》，全面推行公開招聘，兩年來全省共發(fā)布公開招聘崗位8萬余個(gè)。推行競(jìng)聘上崗的用人機(jī)制，引入能者上、庸者下的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。三是推進(jìn)收入分配制度改革，破除分配平均化。探索建立符合事業(yè)單位特點(diǎn)、體現(xiàn)崗位績(jī)效和分級(jí)分類管理的收入分配制度。目前全省義務(wù)教育學(xué)校、公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位已全面實(shí)施績(jī)效工資，省其他事業(yè)單位正在全面推開。欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層公職人員津貼補(bǔ)貼水平穩(wěn)步提高，區(qū)域收入差距加快縮小。部分事業(yè)單位實(shí)施新型績(jī)效工資等分配激勵(lì)機(jī)制，如深圳市建筑科學(xué)研究院引入了關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)和個(gè)人績(jī)效承諾體系的績(jī)效模式，深受全體員工歡迎。

4. 將事業(yè)單位分類改革與分業(yè)改革結(jié)合起來，提升全面協(xié)同效應(yīng)。事業(yè)單位廣泛分布在教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域，門類繁多，職能各異。這種差異性要求在改革中必須充分兼顧不同行業(yè)事業(yè)單位的特點(diǎn)，充分發(fā)揮行業(yè)改革的積極性，整體協(xié)同推進(jìn)。改革中，我們將分類推進(jìn)改革與分行業(yè)推進(jìn)改革結(jié)合起來，努力在整體部署中解決事業(yè)單位改革與發(fā)展的共性問題，同時(shí)在行業(yè)體制改革框架下解決不同行業(yè)事業(yè)單位改革與發(fā)展的個(gè)性問題。在文化領(lǐng)域，推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，將《廣東民企》等非時(shí)政類報(bào)刊出版單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，完成廣東歌舞劇院、南方歌舞團(tuán)等演出院團(tuán)改革，不斷完善相關(guān)扶持政策，有效解決轉(zhuǎn)制院團(tuán)人員身份轉(zhuǎn)換、社會(huì)保障銜接等問題。同時(shí)將轉(zhuǎn)企改制與加快資源整合、優(yōu)化結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合起來，探索形成集約化資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式，激發(fā)發(fā)展活力。在科技領(lǐng)域，出臺(tái)《關(guān)于深化科研體制改革的意見》，整合重組科研事業(yè)單位，組建工業(yè)、農(nóng)業(yè)、自然科學(xué)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等四大主體科研機(jī)構(gòu)，實(shí)行集約管理，提升競(jìng)爭(zhēng)力。以省工業(yè)技術(shù)研究院為代表的一批科研院所，已迸發(fā)出強(qiáng)大的創(chuàng)新能力和輻射效應(yīng)。在教育領(lǐng)域，通過制定機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建從中小學(xué)校、特殊教育學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校、高等教育學(xué)校一體化的標(biāo)準(zhǔn)體系，合理配置教師編制；調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)、區(qū)域教師編制差別，保障基礎(chǔ)教育公平均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)教育資源合理配置和動(dòng)態(tài)管理。在衛(wèi)生領(lǐng)域，出臺(tái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、職業(yè)病防治、疾病預(yù)防控制等機(jī)構(gòu)列為公益一類，將公立醫(yī)院定為公益二類，促進(jìn)公共醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)回歸公益性質(zhì)。

在改革實(shí)踐中，我省也遇到了一些問題，如：改革整體推進(jìn)還不平衡，省直進(jìn)度較快而市縣相對(duì)滯后，分類改革工作進(jìn)展較快而配套政策相對(duì)滯后；在探索政事分開、管辦分離方面辦法還不多；社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的積極性還沒有得到充分發(fā)揮等。

二、貫徹《指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步推進(jìn)改革

黨中央、國(guó)務(wù)院在推進(jìn)事業(yè)單位改革的關(guān)鍵時(shí)期和攻堅(jiān)時(shí)期，順應(yīng)改革規(guī)律，把握時(shí)機(jī)節(jié)奏，及時(shí)出臺(tái)《指導(dǎo)意見》這一綱領(lǐng)性文件，是我國(guó)事業(yè)單位改革進(jìn)程中具有里程碑意義的大事，對(duì)全國(guó)各地堅(jiān)定改革決心，增強(qiáng)改革信心，明確改革方向具有重要意義和指導(dǎo)作用。廣東將繼續(xù)按照《指導(dǎo)意見》精神，堅(jiān)定不移地把事業(yè)單位改革引向深入。

1. 進(jìn)一步推動(dòng)政事分開、管辦分離。當(dāng)前事業(yè)單位行政化現(xiàn)象仍未得到根本轉(zhuǎn)變。一方面，一些行政主管部門和事業(yè)單位仍然習(xí)慣于現(xiàn)有的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制；另一方面，事業(yè)單位作為公益服務(wù)主體，也承載著機(jī)關(guān)的前置性審批等事項(xiàng)，提供公共服務(wù)的動(dòng)力和活力不足。應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變力度，下大決心、花大力氣取消或下放部分事業(yè)單位管理事權(quán)，理清事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)的職責(zé)邊界，不斷推進(jìn)政事分開、管辦分離；同時(shí)加大對(duì)市、縣、鄉(xiāng)政府在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變過程中的指導(dǎo)和支持力度，鞏固行政管理體制和事業(yè)單位改革成果。

2. 進(jìn)一步構(gòu)建多元化的公益事業(yè)發(fā)展格局。目前社會(huì)事業(yè)的舉辦主體仍以國(guó)家為主，社會(huì)力量參與不足。要改變這種局面，必須將事業(yè)單位改革納入社會(huì)建設(shè)大局中統(tǒng)籌部署，進(jìn)一步培育和發(fā)展社會(huì)組織，提高社會(huì)自治能力，推動(dòng)公共服務(wù)由國(guó)家包辦轉(zhuǎn)向由公共部門和社會(huì)共同供給，最終形成提供主體多元化、服務(wù)方式多樣化的公益事業(yè)發(fā)展新格局。要加快完善相關(guān)法律，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，大力鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入社會(huì)事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，形成多元化的公益事業(yè)發(fā)展格局。

3. 進(jìn)一步細(xì)化政策措施破解改革難點(diǎn)問題。事業(yè)單位分類改革涉及利益關(guān)系的深刻調(diào)整，觸及體制機(jī)制的深層次矛盾，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要人事制度、收入分配制度、社會(huì)保障制度、財(cái)政投入等配套政策支撐。如養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革瓶頸、“轉(zhuǎn)行政”編制緊張、“轉(zhuǎn)企”后“事企待遇差”、法人治理與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、部分事業(yè)單位向社會(huì)組織轉(zhuǎn)型等問題，都需要從政策操作層面加強(qiáng)研究、破解難題，盡快形成總的指導(dǎo)思想、有關(guān)實(shí)施細(xì)則和具體意見，進(jìn)一步明晰改革思路。

下一步，我省將按照黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，在中央編辦等部門的關(guān)心指導(dǎo)下，緊緊圍繞“主題主線”和加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、建設(shè)幸福廣東的核心任務(wù)，堅(jiān)定信心，振奮精神，不斷總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化工作措施，加快推進(jìn)事業(yè)單位改革各項(xiàng)工作，為促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展注入新的活力，也為全國(guó)改革發(fā)展探索新的經(jīng)驗(yàn)。

（作者系廣東省副省長(zhǎng)）