王 銘

新形勢下創(chuàng)新社區(qū)管理體制的切入點

王 銘

社會轉型期對社區(qū)管理和社區(qū)服務提出了許多新要求。新形勢下,創(chuàng)新社區(qū)管理體制,必須要以切實轉變政府職能為前提,以強化社區(qū)自治和服務功能為重點,同時,要采取切實措施培育、提高居民的社區(qū)意識,發(fā)揮社區(qū)社會組織在社區(qū)管理和服務中的重要作用。

社區(qū)管理體制;創(chuàng)新;政府職能轉變;社區(qū)自治和服務

胡錦濤總書記在2011年初中央黨校省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話,強調(diào)要扎扎實實提高社會管理科學化水平,建設中國特色社會主義社會管理體系。為此,他在講話中提出了當前重點要抓好的八項工作,其中指出要“進一步加強和完善基層社會管理和服務體系,把人力、財力、物力更多投到基層,努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作,強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能,健全新型社區(qū)管理和服務體制”,這一要求充分說明了城鄉(xiāng)社區(qū)在當前社會管理工作中的重要性。同時,也提出了一段時間內(nèi)社區(qū)發(fā)展的思路和重點,就是要深刻認識當前社區(qū)管理和社區(qū)服務面臨的新形勢、新特點,不斷健全社區(qū)管理和服務體制,進一步強化社區(qū)的自治和服務功能。

一、創(chuàng)新社區(qū)管理體制面臨的新形勢

從上個世紀90年代我國逐步建立社會主義市場經(jīng)濟體制開始,隨著經(jīng)濟體制和政治體制的深入改革,給整個社會管理特別是社區(qū)的建設和發(fā)展提出了新的要求。

首先,由于改革,許多“單位人”轉變?yōu)椤吧鐣恕?給社區(qū)帶來各方面的要求和壓力。我國原有的單位制、街居制是在計劃經(jīng)濟體制下形成并發(fā)展的,計劃經(jīng)濟體制下,政府是社會資源的配置主體,人首先是“單位人”,勞動者隸屬于單位,與單位形成了依附關系。單位對勞動者的生老病死,甚至是家屬的生活、子女的工作安排都要負責。這樣一種體制,既抑制了單位、企業(yè)等社會組織追求效益的最大化,也不可能滿足其“單位人”所有的社會需求。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立,在資源配置上發(fā)生了歷史性的變化,計劃經(jīng)濟體制下大量重復建設的社會企事業(yè)組織,經(jīng)不起無情的市場競爭而大量倒閉,企業(yè)停產(chǎn),事業(yè)單位重組減員等,使大量職工下崗,回到社會的基本細胞——社區(qū),原有的由政府和企業(yè)承擔的社會事務同時剝離到社區(qū),如計劃生育,養(yǎng)老,低保,離退休黨員管理等等,均實行屬地化管理轉到了社區(qū)。社區(qū)的社會功能進一步增強,對目前的社區(qū)管理體制和管理模式都提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

其次,社會的多元化發(fā)展對社區(qū)提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。計劃經(jīng)濟體制下,人們更多的滿足于如何吃飽穿暖,而現(xiàn)在,隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展,人民生活水平的大幅度提高,文化的多元化發(fā)展,使得人們的需求和利益多元化,不僅要求提供更多的生活服務,而且要求提供更加豐富多彩的業(yè)余生活,精神生活,不僅追求更加舒適的生活環(huán)境,更追求個人利益的實現(xiàn)和被尊重。同時,人們的參與意識、法治意識大大增強,越來越多的關注城市和社區(qū)的發(fā)展,關注社區(qū)的公共利益和公益事業(yè),這些方面都對社區(qū)的管理和發(fā)展提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

再次,隨著城市化的發(fā)展,城市外來人口和流動人口劇增,很多城市社區(qū)出現(xiàn)戶籍人口和外來常住人口比例“倒掛”現(xiàn)象,而由于身份的限制和一些傳統(tǒng)觀念的影響,外來人口很難真正融入城市社區(qū),在城市得不到應有的尊重和服務;這樣一種現(xiàn)狀與流動人口的犯罪,流動人口的計劃生育管理等問題又成為了一種惡性循環(huán),直接影響到社區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。

此外,政府職能向“公共服務型政府”轉型,也亟待理順政府與社區(qū)的關系。伴隨著我國經(jīng)濟體制改革的行政管理體制改革,要求政府必須改變原來包攬一切,錯位、越位、缺位現(xiàn)象嚴重的局面,從“全能政府”向“有限政府”轉變,從“管制型政府”向“服務型政府”轉變,逐步釋放政府的社會職能,將社會職能分離給社會實體和市場主體。隨著“單位人”向“社區(qū)人”的轉變,從政府剝離的社會職能,將大量的需要社區(qū)來承接。

總之,原有的單位制、街居制管理模式已經(jīng)完全不能適應這些新的變化要求,同時,在我國剛剛起步的社區(qū)制管理體制也對這些新變化有些不適應,因此,要求我們必須要不斷改革和創(chuàng)新社區(qū)管理體制和管理模式,以適應新形勢對社區(qū)的新要求。

二、創(chuàng)新社區(qū)管理體制的切入點

近幾年來,全國許多城市都在探索實踐不同的社區(qū)管理體制和管理模式,如以行政推進為特點的上海模式、以權力下放為特點的天津模式、以政府職能轉變?yōu)樘攸c的江漢模式,包括安徽銅陵等地直接撤銷街道辦事處,建立大社區(qū)的改革等等,這些改革都取得了一些成效,但是也都存在一些不足之處。各地改革的實踐也說明,社區(qū)管理沒有統(tǒng)一的模式可循,只能從我國國情出發(fā),結合各地經(jīng)濟社會發(fā)展實際,探索建立不同的社區(qū)管理體制和管理模式。但是,創(chuàng)新社區(qū)管理體制必須要按照現(xiàn)代社區(qū)本質特征的要求,遵循社區(qū)發(fā)展的原則和方向,為此,需要在創(chuàng)新社區(qū)管理體制過程中,重點把握以下幾個方面:

(一)切實轉變政府職能是前提

如何正確處理政府與社會之間的關系,進一步轉變政府職能,是社區(qū)管理體制改革成敗的關鍵。政府職能轉變是適應市場機制的要求,對政府角色、管理范圍、管理權限的重新定位,而不是城市政府的職能與任務在各級政府內(nèi)部的轉移。從實踐來看,區(qū)—街道—社區(qū)關系不清是阻礙城市社區(qū)治理的重要原因之一。因此,必須從法律上理清三者之間的關系,保持三者體制關系的順暢運行。

第一,明確街道與區(qū)政府之間的以“條”為主的行政管理關系。街道辦事處是區(qū)政府的派出機關,按照法律規(guī)定,必須行使區(qū)政府分配的各項任務與職責,區(qū)政府對其具有法定的行政管理權。而區(qū)政府的各職能部門與街道辦事處不具有上下級的行政管理關系,因此,除區(qū)政府以外,職能部門無權將自身任務下派到街道。為了保證街道辦事處的合法地位與正當權利,必須從法律上理順街道管理體制,保護街道辦事處在社區(qū)治理中的合法權利。同時,區(qū)政府在下派任務時,必須將相應法定權力下放到街道,確保街道行使開展工作的權威性。

第二,強化公共服務在街道層面以“塊”為主的運行機制。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機關,代表區(qū)政府對特定轄域行使行政管理和公共服務職能。必須強化街道層面以塊為主的公共服務模式,上級政府部門不能隨意干涉街道開展公共服務活動,只能對街道開展公共服務活動行使必要的監(jiān)督權。

第三,明確街道辦事處與社區(qū)之間的關系。新的形勢下,街道辦事處應作為“服務者的服務者”而存在,著眼于培育社區(qū)自治力量,提高公共服務提供能力,工作重心應體現(xiàn)在制定和執(zhí)行社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、加強基礎設施建設、搞好社會事務管理、創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展環(huán)境上來。明確街道與社區(qū)應是指導與被指導的關系,街道對社區(qū)換屆及日常工作進行指導和監(jiān)督,充分發(fā)揮社區(qū)組織的自治功能,實現(xiàn)社區(qū)的自我管理和自我發(fā)展。

(二)社區(qū)自治是目標

社區(qū)自治是社區(qū)的本質屬性之一,實現(xiàn)真正意義上的社區(qū)自治,首先,要加強社區(qū)自治組織建設。社區(qū)自治組織建設主要指按照社區(qū)構成要素,科學合理地劃定社區(qū),建立社區(qū)自治組織和新的社區(qū)管理體制?，F(xiàn)階段社區(qū)自治組織建設的主要內(nèi)容包括:一是通過立法界定社區(qū)自治組織的權力、地位與義務,以及與各方面的關系。這是我們理順社區(qū)管理體制首要解決的問題;二是完善社區(qū)居民代表大會等社區(qū)常設議事機構,使其真正發(fā)揮應有的作用。這是社區(qū)自治的重要體現(xiàn);三是提高社區(qū)專職工作者的待遇,加強對社區(qū)專職工作者的培訓,推進社區(qū)工作向專業(yè)化方向發(fā)展。社區(qū)工作者隊伍建設同樣是社區(qū)自治組織建設的重要方面。

其次,堅持和發(fā)展社區(qū)民主選舉制度。推進社區(qū)居委會選舉制度的改革,全面推進社區(qū)直選。這是真正實現(xiàn)社區(qū)自治的前提和保證。進一步規(guī)范社區(qū)民主選舉程序,穩(wěn)步擴大社區(qū)居民委員會直接選舉覆蓋面。社區(qū)黨組織要加強對社區(qū)居民委員會選舉工作的領導和指導,提倡按照民主程序將不參與選舉的社區(qū)黨組織負責人推選為居民選舉委員會主任,主持居民選舉委員會工作。社區(qū)居民委員會選舉由居民推選產(chǎn)生的居民選舉委員會主持。居民選舉委員會成員依法被確定為居民委員會成員候選人的,應當退出居民選舉委員會,所缺名額從原推選結果中依次遞補。在符合相關法律法規(guī)規(guī)定的前提下,各地要對居民委員會成員候選人的資格條件作出規(guī)定,引導居民把辦事公道、廉潔奉公、遵紀守法、熱心為居民服務的人提名為候選人。探索社區(qū)流動人口在居住地參加社區(qū)居民委員會選舉的方式方法,保障其民主政治權利。

再次,完善社區(qū)民主管理制度。進一步健全社區(qū)黨組織領導的充滿活力的社區(qū)居民自治機制,推廣社區(qū)黨員或黨員代表議事制度,深入開展以居民會議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主決策實踐,以自我管理、自我教育、自我服務為主要目的的民主管理實踐,以居務公開、民主評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實踐,全面推進居民自治制度化、規(guī)范化、程序化。積極探索網(wǎng)上論壇、民情懇談、社區(qū)對話等有效形式,鼓勵社區(qū)居民和駐區(qū)單位廣泛參與,切實保障社區(qū)居民的知情權、參與權、決策權、監(jiān)督權。

實現(xiàn)真正的社區(qū)自治是一個漫長的過程,但社區(qū)自治是基層社會管理改革的一個方向。社會管理改革到了一定程度,必須要自治,這是必然的趨勢。

(三)社區(qū)服務是核心

社區(qū)服務是社區(qū)建設和發(fā)展的核心工作,社區(qū)自治程度很大程度上也依賴于社區(qū)居民所享受到的社區(qū)服務的質量和水平。目前,社區(qū)服務的任務應主要放在拓展社區(qū)服務范圍,提高社區(qū)服務的水平和質量上來,特別要注意以下兩個方面:

第一,重視對社區(qū)內(nèi)流動人口和非戶籍居民的社區(qū)服務。城市化的發(fā)展使得城市人口中外來人員、流動人員的比例增加,而城市流動人口是城市建設和發(fā)展的重要力量,他們同樣有著在城市安居樂業(yè)和享受社區(qū)各類服務的需求。目前的問題是,當社區(qū)外來人員增加,甚至超過原住民時,他們需要統(tǒng)一(具有普遍性的)而高效的公共服務,如他們子女的教育問題,計劃生育服務,參與社區(qū)事務等等,而社區(qū)卻由于種種原因難以滿足這種需求。因此,在今后的社區(qū)服務中,必須突破原來服務對象僅僅局限于社區(qū)本地居民這種較為狹窄的范疇,使其面向相對固定的工作和生活在城市社區(qū)的所有單位和人員。

第二,社區(qū)服務要把公益性、服務性同社會化、產(chǎn)業(yè)化結合起來。目前社區(qū)服務的提供方式主要是政府出資,對社區(qū)居民無償或者低償提供服務,這種單一的服務方式對各級政府和居委會帶來了極大的經(jīng)濟壓力,也很大程度上影響到了社區(qū)服務質量。早在1993年8月民政部聯(lián)合其他13個部委局頒布的《關于加快社區(qū)服務業(yè)的意見》中就明確提出了社區(qū)服務要向社會化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,要建立自我積累和自我發(fā)展的運行機制,要強化“以服務養(yǎng)服務”的意識,即以有償服務(經(jīng)營性服務)養(yǎng)無償服務(福利性服務)。也就是說真正的社區(qū)服務應該將福利性和經(jīng)營性兩者有機結合,比如,面向社會中的特殊成員,如孤老殘幼、優(yōu)撫對象、軍烈屬等,實行福利性服務,而面向普通社區(qū)居民提供經(jīng)營性服務;再比如,社會救助和社會保障服務可實行福利性服務,而便民利民服務和社區(qū)單位的社會化服務則可以實行經(jīng)營性服務等,并且,成熟且成體系的經(jīng)營性服務還可以實行完全的企業(yè)化管理,走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路。

(四)居民的社區(qū)意識是保證

社區(qū)意識是社區(qū)全體成員對所在社區(qū)的認同感、歸屬感、責任感和參與感,從而自覺自愿地為社區(qū)事務盡心盡力。社區(qū)意識的樹立必須建立在健全、高效的社區(qū)服務之上。對于各級政府和社區(qū)管理部門來講,當前的工作重點是提高居民參與意識,充分激發(fā)居民參與社區(qū)建設的積極性。為此,首先,要實現(xiàn)社區(qū)成員利益社區(qū)化。也就是要讓社區(qū)成員認識到,他們的利益與其居住的社區(qū)息息相關,只有參與社區(qū)事務管理才能夠有效維護自身利益,這是促使居民參與的最重要的動力,因此,社區(qū)就要盡最大努力保障社區(qū)成員的利益,如為居民提供全面、高質量的社區(qū)服務等,使社區(qū)居民的利益在社區(qū)中得到最充分的體現(xiàn);其次,積極拓寬居民參與的渠道和途徑。比如,要積極培育居民參與社區(qū)活動的社區(qū)組織,像居民代表會議、居民議事會、戶代表會議等法定組織,讓居民能夠真正表達自己對社區(qū)建設的要求和建議;此外,還可以通過社區(qū)志愿者服務隊、法制宣傳隊、合唱隊、舞蹈隊等居民自己建立起來的組織,開展豐富多彩、喜聞樂見的文化活動,為社區(qū)居民提供參與機會,密切居民之間的溝通與聯(lián)系,在各項娛樂性活動中培育和引導居民參與社區(qū)建設的意識,激發(fā)社區(qū)居民參與的熱情。再次,要加強居民參與的法律和制度建設。要建立社區(qū)居民參與的各項制度,明確劃分不同參與主體的權利和義務。

(五)社區(qū)社會組織的作用發(fā)揮是重要途徑

充分發(fā)揮社區(qū)社會組織的作用是社區(qū)自治的一個重要表現(xiàn)和渠道。從現(xiàn)實狀況來看,作為社區(qū)自治主體之一的社區(qū)社會組織在我國目前仍處于萌芽和起步階段,發(fā)育還相對緩慢。在這些社會組織中,傳統(tǒng)型社區(qū)社會組織比較多,而與社區(qū)自治相契合的現(xiàn)代社區(qū)社會組織,特別是服務型社會組織較少。另外,很多社區(qū)社會組織都具有某種程度的官辦特色,不受到重視,沒有專職人員任職,沒有規(guī)范的章程和健全的組織機構,致使社區(qū)民間組織處于無序、渙散狀態(tài),發(fā)育緩慢。

為此,按照2010年11月“兩辦”印發(fā)的《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》中對社區(qū)社會組織的發(fā)展目標和要求,首先,各級政府必須適當放寬政策,鼓勵社區(qū)民眾在法定范圍內(nèi)積極結社,積極引導各種社會組織的發(fā)展,重點培育和發(fā)展具有志愿性、公益性的社會組織,對不具備登記條件的社區(qū)服務性、公益性、互助性社會組織,要主動幫助辦理備案手續(xù),并在組織運作、活動場地等方面為其提供幫助;其次,建立健全社區(qū)社會組織的管理體制和運行機制,要通過政府購買服務、設立項目資金等途徑,積極引導各種社會組織和各類志愿者參與社區(qū)管理和服務,逐步發(fā)揮他們承擔社會公共事務和公共福利事業(yè)、協(xié)助開展社會服務和管理的職能,鼓勵和支持社區(qū)居民開展互助服務;再次,社區(qū)黨組織要加強對社區(qū)各類社會組織的政治領導,注意培養(yǎng)社區(qū)社會組織負責人隊伍。政府要加大對社區(qū)社會組織的支持力度,包括在輿論上的倡導、扶持和政策、經(jīng)濟上的支持,但是,作為社區(qū)領導盡量不能擔任社區(qū)社會組織的主要領導,以避免社會組織官方性質色彩濃厚,這樣既能促進公民社會的興起,也能培育社區(qū)居民的參與精神,鍛煉社區(qū)居民參與社區(qū)治理的能力。

[1]袁方成.實現(xiàn)政府管理與社區(qū)自治有效銜接的社區(qū)治理機制創(chuàng)新研究[A].全國和諧社區(qū)建設理論研討會暨首屆城區(qū)論壇[C].2008.

[2]俞可平.和諧社會與政府創(chuàng)新[M].北京:社會科學文獻出版社,2008.

[3]中共中央辦公廳,國務院辦公廳.關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見[Z].2010.

[4]鄭穎.創(chuàng)新社會管理的幾點思路[J].理論探索, 2011,(6).

(責任編輯 胡愛敏)

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王銘,濟南行政學院行政管理教研部講師(郵政編碼 250014)

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1672-6359(2012)02-0100-03