◎ 王愛平 陳日發(fā) 朱巍巍

開啟了用制度保障人民群眾基本生活的新時代
——十六大以來民政保障基本民生取得巨大成就

◎ 王愛平 陳日發(fā) 朱巍巍

決定一支艦隊速度快慢的，不是航行最快的那條船，而是最慢的那條船。

決定一個木桶盛水多少的，不是最長的那塊木板，而是最短的那塊木板。

困難群眾就是“最慢的那條船”、“最短的那塊木板”，是最需要政府和社會幫助的人。保障了困難群眾基本生活，就是保障了全體人民基本生活。改善困難群眾的生活狀況，也就改善了整個社會的生活狀況。

黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果人民共享，高度重視、著力解決困難群眾基本生活問題，不斷擴大基本民生保障范圍，持續(xù)提高基本民生保障水平。

黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院把民政工作擺到經(jīng)濟社會發(fā)展全局更加突出的位置，給予了高度關(guān)注。2006年、2012年，國務(wù)院兩次召開全國民政工作會議，審時度勢地做出了一系列重大決策部署，制定了一系列重要政策措施，有力地保證和推動了民政事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

黨的十六大以來，民政部黨組率領(lǐng)民政系統(tǒng)廣大干部職工，緊緊圍繞黨的中心工作，努力踐行“三個代表”重要思想，恪盡職守、勤政為民，求真務(wù)實、改革創(chuàng)新，堅持以人為本，更加注重保障和改善民生、促進社會公平正義，集中力量辦了一批得民心、順民意的大事實事，民政事業(yè)取得了突破性的重大成就，開啟了用制度保障人民群眾基本生活的新時代。

一、建立災(zāi)害救助制度，高效有序開展救災(zāi)工作。這10年，累計救助受災(zāi)群眾6.72億人次、緊急轉(zhuǎn)移安置1.37億人次、幫助農(nóng)村受災(zāi)群眾重建住房2700多萬間，有效保障了受災(zāi)群眾基本生活。

這10年，是我國歷史上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的時期之一，災(zāi)害多發(fā)并發(fā)，大災(zāi)突發(fā)連發(fā)，造成的損失歷史罕見。在黨中央、國務(wù)院和災(zāi)區(qū)各級黨委、政府堅強領(lǐng)導(dǎo)下，萬眾一心、眾志成城，高效應(yīng)對了接連發(fā)生的各種自然災(zāi)害，特別是奮力奪取了抗擊南方低溫雨雪冰凍、四川汶川地震、青海玉樹地震、甘肅舟曲山洪泥石流等重特大自然災(zāi)害的偉大勝利。救災(zāi)工作從農(nóng)村延伸到城市，由單純的災(zāi)后救濟覆蓋到災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)重建全過程，在程序化、規(guī)范化、現(xiàn)代化等方面邁出了重大步伐。

這10年里，胡錦濤等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，以對人民高度負(fù)責(zé)的精神，對防災(zāi)救災(zāi)、保證人民群眾生命財產(chǎn)安全等工作做出一系列重要批示，每逢大災(zāi)大難，總是親臨現(xiàn)場指揮、深入一線救災(zāi)。黨的十六大、十七大提出了強化防災(zāi)減災(zāi)工作、有效應(yīng)對自然災(zāi)害等重大工作部署和要求。全國人大公布了突發(fā)事件應(yīng)對法。國務(wù)院制定了《自然災(zāi)害救助條例》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2011—2015年）》，設(shè)立全國防災(zāi)減災(zāi)日，提高中央自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)，完善自然災(zāi)害生活救助政策，增加過渡性生活救助項目，統(tǒng)一不同災(zāi)害農(nóng)戶倒損住房恢復(fù)重建補助標(biāo)準(zhǔn)，有力保證和推動了救災(zāi)減災(zāi)工作。

這10年間，民政部門認(rèn)真履行救災(zāi)職能，第一時間啟動應(yīng)急響應(yīng)，第一時間調(diào)運救災(zāi)物資，第一時間深入一線救災(zāi)，第一時間組織動員社會捐贈，在保障受災(zāi)群眾基本生活、維護災(zāi)區(qū)人心安定和社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了不可替代的重要作用，向黨和人民交出了一份優(yōu)秀答卷。

通過這10年努力，我國建立了救災(zāi)準(zhǔn)備、應(yīng)急救助、災(zāi)后救助和恢復(fù)重建相銜接的災(zāi)害救助制度，健全了“分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主”的災(zāi)害應(yīng)急救助管理體制，完善了“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”的災(zāi)害應(yīng)急管理機制，明確了“政府主導(dǎo)、分級管理、社會互助、生產(chǎn)自救”的救災(zāi)工作方針，基本實現(xiàn)常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相結(jié)合，明顯增強了救災(zāi)應(yīng)急能力和自然災(zāi)害風(fēng)險綜合防范防御能力。

二、以建立農(nóng)村最低生活保障制度為重點，不斷健全城鄉(xiāng)社會救助體系。這10年，經(jīng)常性救助對象從每年2900多萬人增加到8100多萬人，占到全國總?cè)丝诘?.9%，城鄉(xiāng)困難群眾基本生活有了穩(wěn)定有效的制度保障。

這10年，是我國社會救助事業(yè)實現(xiàn)歷史性跨越的10年。社會救助工作由單項突破轉(zhuǎn)向體系建設(shè)，社會救助形式從臨時性隨意救助轉(zhuǎn)向經(jīng)常性制度救助，社會救助范圍由注重城市轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，社會救助對象由傳統(tǒng)的民政對象轉(zhuǎn)向所有困難居民并向低收入人群拓展，開創(chuàng)了傳統(tǒng)社會救濟向現(xiàn)代社會救助發(fā)展的新局面。

這10年里，黨的十七大和十七屆五中全會提出了完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助全覆蓋、逐步提高社會救助水平、健全社會救助體系等工作部署和要求。國務(wù)院修訂了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，印發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，出臺了有關(guān)醫(yī)療救助的政策措施。國家發(fā)改委、民政部、財政部、人力資源和社會保障部、國家統(tǒng)計局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立社會救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制的通知》，民政部、國家發(fā)改委、財政部、國家統(tǒng)計局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，民政部、衛(wèi)生部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》，民政部、財政部、衛(wèi)生部、人力資源和社會保障部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展重特大疾病醫(yī)療救助試點工作的意見》。各級財政支持力度不斷加大，社會救助資金支出不斷增長，尤其是城鄉(xiāng)低保資金從46.3億元增長到1327.6億元，其中，中央低保補助資金從23億元增長到1004.7億，城鄉(xiāng)低保資金的穩(wěn)定來源，對于低保制度的順利實施起到了根本作用。

這10年間，民政部門從困難群眾實際需要出發(fā)，想他們之所想、急他們之所急、幫他們之所需，積極為困難群眾排難解憂，努力把為民的好事、實事辦在困難群眾的所急之時、所盼之處。受助群眾遇到困難時，第一個想到的人是民政人，第一時間趕到現(xiàn)場的也是民政人。

通過這10年的努力，以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以五保供養(yǎng)、臨時救助、醫(yī)療救助、住房制度、教育制度、司法援助為基本內(nèi)容，覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會救助體系基本建立，有效保障了城鄉(xiāng)困難群眾基本生活。特別是全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，開啟了用制度保障中國農(nóng)民基本生活的新時代；普遍建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，有力緩解了困難群眾醫(yī)療難問題；加大臨時救助制度推進力度，較好解決了救助對象突發(fā)性、臨時性生活困難。

三、以健全扶老救孤體系為重點，穩(wěn)步推動社會福利制度向適度普惠型邁進。這10年，養(yǎng)老機構(gòu)床位從115多萬張增長到320多萬張，65萬殘疾人在福利企業(yè)集中安置就業(yè)，所有孤兒納入國家保障范圍，顯著改善了老年人、殘疾人、孤兒生活狀況。

這10年，我國社會福利加快由“補缺型”向“適度普惠型”、由“政府包辦”向“政府主導(dǎo)”、由“民政直接運營”向“行業(yè)監(jiān)督管理”轉(zhuǎn)變，使老年人、殘疾人、孤兒生活得更有保障、更有尊嚴(yán)、更加幸福。

這10年里，黨的十六屆六中全會提出了發(fā)展以“扶老、助殘、救孤、濟困”為重點的社會福利事業(yè)，十七屆五中全會提出了“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)”的方針。全國人大修訂了殘疾人保障法。國務(wù)院制定了《殘疾人就業(yè)條例》《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015）》，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》，有力保證和推動了社會福利事業(yè)發(fā)展。

這10年間，民政部等21個部門印發(fā)了《關(guān)于加強老年人優(yōu)待工作的意見》，民政部等14部門印發(fā)了《關(guān)于加強孤兒救助工作的意見》，民政部出臺了《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》《關(guān)于開展“社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進年”活動暨啟動“敬老愛老助老工程”的意見》《福利企業(yè)資格認(rèn)定辦法》，公布了《養(yǎng)老護理員國家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)》《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《老年養(yǎng)護院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《養(yǎng)老機構(gòu)安全管理》等標(biāo)準(zhǔn)。16個省份實施了生活困難老人養(yǎng)老服務(wù)補貼制度，15個省份建立高齡老人津（補）貼制度，惠及近1000萬人，標(biāo)志著適度普惠的老年福利制度初步建立。民政部會同有關(guān)部門完善和落實福利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策。全國普遍建立起機構(gòu)集中養(yǎng)育兒童每人每月不低于1000元、散居孤兒每人每月不低于600元的養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)，65萬孤兒從中受益。

通過這10年的努力，資金保障與服務(wù)保障相匹配、居家社區(qū)機構(gòu)相銜接、公辦與民營相結(jié)合的社會養(yǎng)老服務(wù)體系基本框架基本形成，養(yǎng)老服務(wù)由孤寡老人拓展到全社會有需求的老年人。與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、覆蓋全國的孤兒基本生活保障制度首次建立，實現(xiàn)了孤兒撫養(yǎng)、教育、醫(yī)療、康復(fù)、成年后就業(yè)、住房等全面福利制度安排，逐步把事實上無家庭撫養(yǎng)兒童分類納入保障范圍，使困境兒童感受到社會主義大家庭的溫暖。

四、以深化退役士兵安置改革為重點，著力推進優(yōu)撫安置與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。這10年，享受國家撫恤補助的優(yōu)撫對象從460多萬人增加到近1000萬人，接收安置退役士兵、軍休人員、傷病殘退役軍人560多萬人，有力維護了優(yōu)撫安置對象合法權(quán)益。

這10年，我國繼續(xù)深化優(yōu)撫安置改革，著力構(gòu)建與市場經(jīng)濟體制相銜接、與社會發(fā)展相協(xié)調(diào)、與國防和軍隊建設(shè)相適應(yīng)、與優(yōu)良傳統(tǒng)相承接的優(yōu)撫安置法規(guī)政策體系，努力增強優(yōu)撫安置制度的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，奮力開創(chuàng)優(yōu)待原則充分體現(xiàn)、優(yōu)待水平與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的優(yōu)撫安置工作新局面。

這10年里，黨的十六大、十七大和十七屆五中全會提出了做好優(yōu)撫安置工作、堅持擁軍優(yōu)屬擁政愛民、鞏固軍政軍民團結(jié)的工作部署和要求，胡錦濤等中央領(lǐng)導(dǎo)同志就退役士兵安置、優(yōu)撫工作、軍休人員安置、烈士褒揚等工作多次作出重要批示。全國人大修訂了兵役法。國務(wù)院、中央軍委制定《退役士兵安置條例》、兩次修訂《軍人撫恤優(yōu)待條例》，國務(wù)院修訂《烈士褒揚條例》，為優(yōu)撫安置改革發(fā)展提供了有力保證。

這10年間，民政部門會同有關(guān)部門實行退役士兵免費教育培訓(xùn)，著力擴大優(yōu)撫保障范圍，連年調(diào)整提高撫恤補助標(biāo)準(zhǔn)，按照“普惠”加“優(yōu)待”原則逐步將優(yōu)撫對象分類納入國家基本醫(yī)療保障體系和住房保障體系，積極推動軍人社保、醫(yī)療、住房等納入公共服務(wù)體系，認(rèn)真落實軍休人員政治、生活“兩個待遇”，切實加強烈士紀(jì)念設(shè)施特別是零散烈士紀(jì)念設(shè)施保護工作。

通過這10年的努力，城鄉(xiāng)一體、以扶持就業(yè)為主、多種方式相結(jié)合的新型退役士兵安置制度建立并實施，破解了長期困擾軍地雙方的退役士兵安置難題；撫恤補助標(biāo)準(zhǔn)自然增長機制全面建立并發(fā)揮效益，實現(xiàn)了由保障優(yōu)撫對象基本生活向提高生活質(zhì)量轉(zhuǎn)變；以光榮院、優(yōu)撫醫(yī)院、軍供站、軍休所為構(gòu)成的優(yōu)撫安置服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成，為優(yōu)撫安置對象提供了方便快捷優(yōu)質(zhì)的生活保障服務(wù)。優(yōu)撫安置工作作為民政工作中最傳統(tǒng)、最基本的一項業(yè)務(wù)，在服務(wù)國防和軍隊建設(shè)、促進社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了不可替代的重要作用。

五、建立流浪乞討人員救助管理制度，對城市生活無著的流浪乞討人員實行關(guān)愛型救助。這10年，累計救助流浪乞討人員1960萬人次，其中救助保護流浪未成年人170多萬人次，切實維護了流浪乞討人員合法權(quán)益和人格尊嚴(yán)。

這10年，流浪救助工作加快由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變步伐，著力寓管理于服務(wù)之中，努力做到在服務(wù)中實施管理、在管理中體現(xiàn)服務(wù)，切實保障特殊困難群眾合法權(quán)益。

這10年里，國務(wù)院頒布實施了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，廢除了《收容遣送條例》，建立了“自愿受助、無償救助”的流浪乞討人員救助管理制度，體現(xiàn)了以人為本、服務(wù)為先的社會管理理念。國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》，對流浪未成年人采取救助保護、教育矯治、回歸家庭等措施，給予妥善安置。

這10年間，建立了由民政部門牽頭組成的流浪乞討人員救助管理工作部際聯(lián)席會議制度；民政部門會同有關(guān)部門，在全國開展了以“保護兒童、告別流浪”為主題的“接送流浪孩子回家”專項行動，聚集社會保障、教育、醫(yī)療、技能培訓(xùn)等政策資源，建立流浪未成年人長效救助機制；采取部門聯(lián)動、集中救助、街頭救助等多種方式開展關(guān)愛救助，加強對流浪兒童心理輔導(dǎo)、行為矯治、安撫勸導(dǎo)等工作；實施了流浪未成年人救助保護中心建設(shè)規(guī)劃，90%以上的地級以上城市和重點縣級市擁有流浪未成年人救助保護設(shè)施。

通過這10年的努力，成功實現(xiàn)了流浪乞討人員由收容遣送向關(guān)愛型救助管理的轉(zhuǎn)變，成功實現(xiàn)了新時期流浪未成年人救助保護制度的轉(zhuǎn)型，普遍建立了由救助管理機構(gòu)、固定救助點、流動救助車和專群結(jié)合的救助隊伍組成的救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，有效保障了大量遭遇臨時生存危機困難群眾的基本生存權(quán)益。

六、促進公益慈善事業(yè)發(fā)展，著力發(fā)揮慈善在保障基本民生中的支持作用。這10年，累計接收慈善捐贈超過4000多億，實施了數(shù)以萬計的公益慈善服務(wù)項目；累計籌集福利彩票公益金1870億元，資助項目17.3萬個（次），惠及近2億人（次）。

這10年，我國慈善事業(yè)得到了前所未有的重視和支持，步入了快速發(fā)展時期，慈善事業(yè)的社會關(guān)注度和參與度日益增強。特別是2008年汶川特大地震、低溫雨雪冰凍等重特大自然災(zāi)害，全社會的慈善意識得到前所未有的爆發(fā)，創(chuàng)下了年度捐贈額近千億元的歷史紀(jì)錄，參與抗災(zāi)救災(zāi)的志愿者多達數(shù)百萬，為保障受災(zāi)群眾基本生活、維護災(zāi)區(qū)穩(wěn)定、支持恢復(fù)重建都立下了不可磨滅的功勛。

這10年里，黨的十六屆四中全會指出了慈善事業(yè)是社會保障體系的組成部分，黨的十七大明確了慈善事業(yè)是社會保障體系的補充，十七屆五中全會強調(diào)了大力發(fā)展慈善事業(yè)的要求。全國人大公布了公益事業(yè)捐贈法。國務(wù)院制定了《彩票管理條例》及實施細(xì)則和10多部有關(guān)社會捐贈、慈善組織管理、捐贈稅收優(yōu)惠的行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，為公益慈善事業(yè)發(fā)展提供了重要的法律法規(guī)保障。

這10年間，民政部兩次召開規(guī)格高、影響大的“中華慈善大會”，制定了《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2006—2010年）》和《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2011—2015年）》，連續(xù)開展七屆“中華慈善獎”評選表彰活動，會同有關(guān)部門完善和落實公益捐贈稅收優(yōu)惠政策，弘揚慈善文化，培育發(fā)展公益慈善組織，實施系列慈善行動，開展經(jīng)常性社會捐贈活動和志愿服務(wù)活動；擴大福利彩票公益金籌集力度，資助了一大批扶老、助殘、救孤、濟困、賑災(zāi)項目。

通過這10年的努力，唱響了“攜手慈善、共創(chuàng)和諧”的時代旋律，福利彩票成長為中國最大的一項公益慈善事業(yè)，促進了國民收入“第三次分配”，激勵了越來越多的個人、企業(yè)、社會組織加入公益慈善行列，增進了社會的團結(jié)互助、平等友愛，公益慈善事業(yè)在保障和改善民生中發(fā)揮著越來越重要的作用。

輝煌的成績昭示著美好的未來。民政肩負(fù)著保障基本民生的重要職責(zé)，寄托著人民群眾過上更好生活的熱切期待，承載著重要的國家責(zé)任和時代使命。新時期，民政人一定要奮發(fā)有為，奮力拼搏，充分發(fā)揮民政在社會建設(shè)中的骨干作用，書寫民政事業(yè)又好又快發(fā)展的新篇章。

民政部政策研究中心）