◎ 謝松保

湖北省社會(huì)組織公共服務(wù)能力建設(shè)研究

◎ 謝松保

社會(huì)組織因其在分擔(dān)政府責(zé)任、促進(jìn)社會(huì)公平和穩(wěn)定、促進(jìn)基層民主建設(shè)和凈化社會(huì)風(fēng)氣等方面的積極作用，日益成為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要協(xié)同力量。近年來(lái)，湖北省社會(huì)組織發(fā)展迅速，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部省份比較起來(lái)，總體質(zhì)量還不高，作用發(fā)揮還不夠。為此，筆者就如何加強(qiáng)湖北省社會(huì)組織公共服務(wù)能力建設(shè)進(jìn)行了調(diào)研與思考。

一、湖北省社會(huì)組織及其公共服務(wù)能力現(xiàn)狀

作為一種獨(dú)立的力量協(xié)調(diào)政府與企業(yè)的關(guān)系，社會(huì)組織影響力越來(lái)越大，但目前也還有不少因素制約其發(fā)展。

一是缺乏服務(wù)手段。社會(huì)組織很多服務(wù)項(xiàng)目如行業(yè)調(diào)查、執(zhí)業(yè)資格評(píng)審、行業(yè)之間的信用評(píng)議等都跳不出政府職能部門的框架。政府不轉(zhuǎn)移職能，商會(huì)就沒(méi)有服務(wù)手段，企業(yè)也不會(huì)理睬。

二是缺乏權(quán)威性。在社會(huì)組織遇到的諸多困難中，“對(duì)會(huì)員影響力不夠”的占52.6%，排第一位，“資金困難”的占44.7%，排第3位。由于缺少相應(yīng)的職權(quán)，社會(huì)組織權(quán)威大都靠會(huì)長(zhǎng)的影響以及會(huì)員自律來(lái)維護(hù)。

三是缺乏政府支持。社會(huì)組織迫切希望得到政府支持的方面包括：提供有關(guān)政府管理及政策法律的信息，提供財(cái)政支持和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)以及將具體職能轉(zhuǎn)移給商會(huì)。

四是內(nèi)部利益糾葛。由于自治性、自發(fā)性以及缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，社會(huì)組織發(fā)展到某種階段，內(nèi)部利益的糾葛也就自然顯現(xiàn)出來(lái)。

五是人才瓶頸。社會(huì)組織一無(wú)政府編制，二無(wú)財(cái)政支持，缺乏人才引進(jìn)的長(zhǎng)效機(jī)制。

二、影響湖北省社會(huì)組織公共服務(wù)能力的制約因素

（一）政府缺乏科學(xué)的管理體制及相應(yīng)的配套設(shè)施

1.雙重管理體制的制約。社會(huì)組織目前實(shí)行 “歸口登記，分級(jí)管理，雙重負(fù)責(zé)”的雙重管理體制，即登記注冊(cè)部門和業(yè)務(wù)主管部門雙重管理。這種雙重管理體制本意是要建立雙保險(xiǎn)機(jī)制，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中卻成為制約社會(huì)組織發(fā)展壯大的瓶頸。社會(huì)組織的申請(qǐng)籌備成立必須具備一個(gè)條件，就是業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件，俗稱“找婆家”。有些社會(huì)組織難以找到業(yè)務(wù)相近的主管單位，沒(méi)有政府部門愿意接納，致使社會(huì)上還有很大一部分民間組織處于“非法”的狀態(tài)，游離于體制之外。

2.社會(huì)組織行政化傾向嚴(yán)重。很大一部分社會(huì)組織必須要依靠政府部門（或是民政部門或是業(yè)務(wù)主管部門）的支持和幫助，才能開(kāi)展活動(dòng)甚至是生存下去。對(duì)行政機(jī)構(gòu)的過(guò)分依賴，一方面使得相當(dāng)數(shù)量的社會(huì)組織失去了民間性特征，其產(chǎn)生、目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等依賴于行政體系，既增加了政府的財(cái)政，又束縛了社會(huì)組織的活力，妨礙了社會(huì)組織獨(dú)立性發(fā)揮。另一方面，也造成了社會(huì)組織與社會(huì)的疏離，無(wú)論是公共物品的提供，還是公共服務(wù)范圍的選擇，社會(huì)組織對(duì)社會(huì)實(shí)際需求知之甚少，往往不能真正切合實(shí)際需要，結(jié)果不僅造成資源的重復(fù)配置、浪費(fèi)，而且使得社會(huì)組織動(dòng)員資源能力低下、缺少自主發(fā)展的社會(huì)根基。

3.相應(yīng)的法律配套措施缺失。關(guān)于社會(huì)組織的立法，目前主要是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》這三個(gè)國(guó)務(wù)院頒布的法規(guī)。三部《條例》規(guī)定內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)和寬泛，缺乏具體性和操作性，在執(zhí)行過(guò)程中難以覆蓋到方方面面。

4.監(jiān)管和培育不到位。民政部門管理力量薄弱，湖北省民間組織管理處只有7個(gè)行政編制，68%的縣（市、區(qū)）民政部門沒(méi)有專職的社會(huì)組織管理干部和工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算。對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管只限于年終的年檢，而非對(duì)社會(huì)組織整個(gè)活動(dòng)過(guò)程的督導(dǎo)和評(píng)估。社會(huì)輿論的監(jiān)督難以形成對(duì)社會(huì)組織的威懾力，因此社會(huì)組織的活動(dòng)過(guò)程、資金支出、財(cái)務(wù)運(yùn)作狀況等實(shí)際上處于監(jiān)督真空狀態(tài)。另外，政府也沒(méi)形成對(duì)社會(huì)組織的培育機(jī)制。在注冊(cè)成立后，無(wú)資金支持、無(wú)活動(dòng)督導(dǎo)，很多社會(huì)組織處于“休眠”狀態(tài)，甚至悄無(wú)聲息的“死去”。

5.政策支持力度不夠。政府對(duì)社會(huì)組織的政策支持、資源投入明顯不夠，尤其是在對(duì)待官辦社團(tuán)和草根社團(tuán)上還存在區(qū)別對(duì)待的現(xiàn)象。對(duì)社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠政策不足，稅收優(yōu)惠的范圍過(guò)窄，部分已有的稅收優(yōu)惠政策被扭曲執(zhí)行。當(dāng)前的稅法上對(duì)公益捐款的稅收優(yōu)惠措施非常有限，影響個(gè)人和企業(yè)的捐贈(zèng)熱情，同時(shí)也影響基金會(huì)的資金運(yùn)作。

（二）社會(huì)組織自身發(fā)展面臨重重困境

1.社會(huì)組織的數(shù)量與需求相比還存在差距。從每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織的數(shù)量來(lái)看，德國(guó)為120個(gè)，日本為97個(gè)，美國(guó)為52個(gè)，香港為25個(gè)，上海為6.5個(gè)，我省為3.8個(gè)。

2.社會(huì)組織面臨資金困境。湖北省社會(huì)組織普遍面臨著發(fā)展資金短缺、籌資渠道單一、生存能力薄弱等問(wèn)題。調(diào)研中了解到，除了一些行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)外，其他社會(huì)組織無(wú)一例外的表示缺乏活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。

3.社會(huì)組織缺乏專職人才。目前湖北省的社會(huì)組織幾乎都缺乏有專業(yè)知識(shí)和技術(shù)的專職工作人員。有的政府機(jī)關(guān)工作人員兼任社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)，影響到社會(huì)組織的獨(dú)立性和專業(yè)性；有的政府離退休老干部擔(dān)任社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)，帶來(lái)組織的獨(dú)立性缺失和行政化的問(wèn)題。同時(shí)，從業(yè)人員能力缺乏、年齡老化，高學(xué)歷人才缺乏，專業(yè)素質(zhì)不高。

4.社會(huì)組織自身管理體制不完善。

社會(huì)組織在管理體制上的問(wèn)題主要表現(xiàn)在缺乏民主和不透明兩個(gè)方面。一些基金會(huì)在基金運(yùn)作和使用、內(nèi)部決策、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度方面不同程度地存在問(wèn)題，有些還比較嚴(yán)重。有的基金會(huì)背離了章程確立的“公益使命”，這直接打擊了社會(huì)公眾的捐款熱情和公益心，降低了社會(huì)組織的社會(huì)信任度。

三、加強(qiáng)湖北省社會(huì)組織公共服務(wù)能力的對(duì)策建議

（一）政府的策略選擇：從規(guī)制到服務(wù)

1.明確社會(huì)組織的職能定位。各級(jí)黨委、政府要把加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)放在重要位置，納入整體規(guī)劃，明確政府與社會(huì)組織的職能定位。政府部門應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系不是管制與服從、控制與被控制的關(guān)系，而是一種平等的合作與協(xié)商關(guān)系。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)公共服務(wù)必將從政府壟斷提供轉(zhuǎn)向政府與社會(huì)共同提供。

2.改革雙重管理體制。對(duì)公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織，由民政部門直接登記，不用找業(yè)務(wù)主管單位。而對(duì)于那些政治類、社會(huì)科學(xué)類的社會(huì)組織，要繼續(xù)堅(jiān)持雙重管理原則，規(guī)范其行為。通過(guò)降低準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化登記辦法，逐步將社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。力爭(zhēng)2015年全省社會(huì)組織數(shù)量達(dá)到3.2萬(wàn)個(gè)，平均每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織5個(gè)以上。

3.完善社會(huì)組織立法?，F(xiàn)有的法律規(guī)范重視對(duì)社會(huì)組織的控制和管理，而忽視了扶持和培育，因而目前急需建立一套規(guī)范和扶持社會(huì)組織發(fā)展的法律體系，通過(guò)制定適當(dāng)和完備的法律和法規(guī)，依法培育和促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。

4.加大公共財(cái)政購(gòu)買服務(wù)力度。

政府可適當(dāng)考慮安排專項(xiàng)資助資金，對(duì)協(xié)助政府參與社會(huì)管理和公共服務(wù)的社會(huì)組織，通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)、合同管理等形式，建立政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)機(jī)制。

5.加大稅收支持力度。改變當(dāng)前針對(duì)社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠力度不夠、標(biāo)準(zhǔn)不一、有失公平的現(xiàn)狀，明確稅收優(yōu)惠的范圍、條件和標(biāo)準(zhǔn)，既要防止不符合非營(yíng)利組織要求的組織濫用稅收優(yōu)惠政策，又要加大對(duì)公益性社會(huì)組織本身的稅收優(yōu)惠力度，促進(jìn)民辦公益事業(yè)的發(fā)展。

6.加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的政策引導(dǎo)和培育。以深化行政管理體制改革和事業(yè)單位改革為契機(jī)，加大政府職能轉(zhuǎn)移管理力度，舍得向社會(huì)組織“放權(quán)”，敢于讓社會(huì)組織“接力”。凡是社會(huì)組織能夠“接得住、管得好”的事，都要逐步地交給他們。

7.逐步提高社會(huì)組織的社會(huì)地位。

一是逐步在各級(jí)黨代會(huì)、人代會(huì)中增加社會(huì)組織代表的比例，探索在政協(xié)中設(shè)立社會(huì)組織界別，增加社會(huì)組織委員的數(shù)量，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參政議政，合理表達(dá)利益訴求。二是加強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)組織人才隊(duì)伍的宏觀管理和綜合協(xié)調(diào)，逐步建立與同類公辦機(jī)構(gòu)待遇平等的社會(huì)組織人才配套政策。有關(guān)部門在選拔干部時(shí)，可從社會(huì)組織中挑選德才兼?zhèn)洹⒛旮涣?qiáng)的優(yōu)秀人才到黨政部門、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

（二）社會(huì)組織的自我完善：從依附到自主

1.拓寬資金籌集渠道。一是爭(zhēng)取更多的政府資金支持。二是對(duì)開(kāi)展的服務(wù)項(xiàng)目適當(dāng)收取費(fèi)用。三是籌集社會(huì)捐款。四是加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)組織的交流與合作，獲取更多國(guó)際公益資金的資助。

2.引進(jìn)和培養(yǎng)社會(huì)組織優(yōu)秀管理人員。積極開(kāi)展社會(huì)組織專業(yè)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)工作，建設(shè)一支高素質(zhì)的社會(huì)組織專職人才隊(duì)伍。政府應(yīng)該在社會(huì)組織工作人員的工資、福利、保險(xiǎn)等方面給予必要的財(cái)政支持，為其提供必要的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等基本的社會(huì)保障，以增強(qiáng)社會(huì)組織工作崗位的吸引力，使社會(huì)優(yōu)秀人才能流入社會(huì)組織中。

3.完善自律機(jī)制。一是建立信息公開(kāi)制度，促進(jìn)社會(huì)組織日常管理的規(guī)范化和公開(kāi)化。二是完善內(nèi)部管理制度，促進(jìn)依法辦事、按章辦事。三是推行誠(chéng)信承諾制度，接受社會(huì)監(jiān)督。鼓勵(lì)和引導(dǎo)同類型或同領(lǐng)域的社會(huì)組織簽署規(guī)范運(yùn)作、誠(chéng)信執(zhí)業(yè)、信息公開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒等具有自我約束力的行業(yè)管理制度，例如“行業(yè)協(xié)會(huì)自律公約”、“基金會(huì)自律公約”等，加強(qiáng)彼此之間的交流、合作和相互監(jiān)督，促進(jìn)相互聯(lián)系、相互制約。建立健全防范“小金庫(kù)”、亂培訓(xùn)、亂收費(fèi)、亂評(píng)比的長(zhǎng)效機(jī)制，打造一批具有品牌、口碑和形象的社會(huì)組織。

4.提升公共服務(wù)能力。社會(huì)組織要圍繞加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、建設(shè)和諧湖北的戰(zhàn)略任務(wù)，根據(jù)自身的不同功能和特點(diǎn)，不斷提升社會(huì)服務(wù)能力，積極提供多層次、多樣化、高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)。

（作者系湖北省民政廳廳長(zhǎng)）