◎ 李 瑩

推動社會組織發(fā)展服務(wù)社會管理創(chuàng)新
——中外社會組織健康發(fā)展比較與借鑒

◎ 李 瑩

當(dāng)前，健康發(fā)展的社會組織，對于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。我國社會組織建設(shè)起步較晚，近年來雖然發(fā)展較快，但仍不夠成熟，主要表現(xiàn)在：社工精神缺乏、行政化傾向明顯、整體素質(zhì)不高等。國外社會組織在多年發(fā)展中積累了一些比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，主要表現(xiàn)在：自身建設(shè)比較規(guī)范，法制保障比較健全，角色定位比較明晰等。如何在學(xué)習(xí)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的過程中，大力創(chuàng)建具有中國特色的社會組織管理體制，筆者做了初步探討，希望能對我國社會組織健康發(fā)展有所裨益。

一、健康發(fā)展的社會組織在當(dāng)代中國具有重要意義

當(dāng)前，我國正處于發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也是矛盾凸顯期，人們的社會心理和行為方式發(fā)生深刻變化，利益訴求更加多樣，精神文化需求、自我實(shí)現(xiàn)需求更加強(qiáng)烈，社會建設(shè)所處的時(shí)代背景和文化環(huán)境日趨復(fù)雜。社會組織可以把不同群體凝聚在一起，針對不同的利益訴求打開不同的表達(dá)窗口，使社會情緒得到消解和疏導(dǎo)；社會組織通過自我管理、自我服務(wù)，推動公共文化建設(shè)，使基層群眾的精神文化生活不斷豐富；社會組織在安排社會就業(yè)方面也逐漸發(fā)揮著重要作用；此外，社會組織的公益互益的價(jià)值取向、自律互律的運(yùn)行特點(diǎn)、無償?shù)蛢數(shù)纳鐣?wù)，都具有政府組織、企業(yè)組織不可替代的功能和作用。

二、國外社會組織管理創(chuàng)新的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

國外的社會組織17世紀(jì)開始出現(xiàn)，19世紀(jì)以來數(shù)量明顯增多，影響也越來越大。概括起來，國外社會組織發(fā)展具有如下特點(diǎn)：一是自身建設(shè)不斷規(guī)范。國外社會組織大多與政府部門、企事業(yè)單位相分離，是從事公益性事業(yè)的非營利機(jī)構(gòu)，保持著較強(qiáng)的獨(dú)立性。不斷完善的內(nèi)部管理制度，使得社會組織自身能夠按照核準(zhǔn)的章程自我運(yùn)行、自我管理、自我發(fā)展。二是法制保障不斷健全。為適應(yīng)外部環(huán)境的要求，國外社會組織不斷健全行業(yè)自律機(jī)制和失信懲罰機(jī)制，保障社會組織的健康有效運(yùn)行。一方面，政府陸續(xù)出臺相關(guān)配套法律法規(guī)，保障社會組織的運(yùn)行和發(fā)展有法可依，有法必依，違法必究。另一方面，職能部門切實(shí)加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)管。三是政府與社會組織的功能定位逐漸明晰。西方國家也曾經(jīng)歷過“政府主導(dǎo)一切”的階段，對社會組織的認(rèn)識是逐步改進(jìn)的。20世紀(jì)90年代以來，包括聯(lián)合國在內(nèi)的一些國際組織和許多國家都設(shè)立了鼓勵(lì)社會管理創(chuàng)新的“公共服務(wù)獎”。隨著社會管理改革創(chuàng)新，西方國家對社會組織的功能定位愈加明晰，政府和社會組織職能的分離步伐隨之加快。目前，大多數(shù)西方國家通過稅收優(yōu)惠、財(cái)政直接撥款、購買公共服務(wù)、建立戰(zhàn)略支持框架體系、政府機(jī)構(gòu)改革等手段，為社會組織提供支持性服務(wù)。1政府對自身的定位從“全能保姆”變成了“合作者和引導(dǎo)者”。

三、著力推動我國社會組織科學(xué)發(fā)展

我國的社會組織發(fā)展歷史悠久。最早甚至能追溯到先秦時(shí)代的“會黨”、“社會”之說。2但我國社會管理創(chuàng)新起步較晚，有關(guān)社會管理創(chuàng)新的研究直到最近幾年才開始重視。在當(dāng)代中國，社會組織不僅數(shù)量少，規(guī)模小，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及發(fā)達(dá)國家成熟。面對人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求，“大管家”式的政府亟需實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，社會組織的職能急待規(guī)范和加強(qiáng)。但從實(shí)際來看，社會組織承擔(dān)歷史使命的準(zhǔn)備還明顯不足，推動社會組織科學(xué)發(fā)展至少需要從以下三個(gè)方面著力。

（一）發(fā)揮黨委和政府的主導(dǎo)作用，培育構(gòu)建社工精神。社工精神是指公民積極參與社會工作的意識。它不單是“個(gè)人自掃門前雪”，也不光是“鋤強(qiáng)扶弱做好事”，它是一種為國為民的熱情，一種追求公平正義的理性。在博大精深的中華傳統(tǒng)文化中，助人為樂、扶貧幫困已成為人性的內(nèi)核，向善的力量，但在當(dāng)代中國，這些傳統(tǒng)美德還沒有成為每個(gè)中國人自覺選擇的行動準(zhǔn)則。中國公民的社工精神還處在喚醒階段。相比之下，一些發(fā)達(dá)國家經(jīng)過多年的培育，不但構(gòu)建了較為完備的社會組織網(wǎng)絡(luò)，而且為本國公民注入了強(qiáng)烈的公民意識，人人具有服務(wù)國家、服務(wù)社會的充分自覺。比如，新加坡除了數(shù)百名專業(yè)社工外，由熱心人士創(chuàng)辦的各種民間組織和社會服務(wù)中心還有幾千個(gè)，從事社會工作的社工義工不計(jì)其數(shù)。3社工精神成為社會精神的一個(gè)重要支柱，成為公民普遍認(rèn)同的一種社會價(jià)值選擇。

社工精神需要黨委政府的有效培育和科學(xué)建構(gòu)。美國政府在這方面的努力可以引以為鑒。早在1933年，羅斯?？偨y(tǒng)“百日新政”提出的第一項(xiàng)措施，就是促請國會通過“民間資源保護(hù)隊(duì)計(jì)劃”。該計(jì)劃專門吸收年齡在18歲到25歲，身強(qiáng)體壯但處于失業(yè)待業(yè)狀態(tài)的青年人，主要從事植樹造林、防治水患、水土保持、道路建筑、開辟森林防火線和設(shè)置森林望塔等工作。這個(gè)計(jì)劃初衷雖是擴(kuò)大整個(gè)社會的救濟(jì)面和購買力，但同時(shí)卻培育了一批具備社工精神的好苗子。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至美國參戰(zhàn)前，該計(jì)劃影響了200多萬美國青年。1993年，美國通過《全美服務(wù)信任法案》，1997年通過《志愿者保護(hù)法》，規(guī)定由政府與社區(qū)合作推行一種所謂的“營救計(jì)劃”，目標(biāo)是18歲至24歲的年輕人，政府給予工作補(bǔ)貼，讓他們有可能在環(huán)境、教育、公共安全、社會福利等部門獲得全職或兼職的就業(yè)機(jī)會，同時(shí)讓志愿性質(zhì)的工作后繼有人。2009年4月，奧巴馬簽署的《愛德華·肯尼迪服務(wù)美國法》，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容也是通過政府獎勵(lì)、資助等形式鼓勵(lì)和吸引青年人參加志愿服務(wù)，當(dāng)年8月就有150多萬人獲得獎勵(lì)。4近年來，我國高度重視社工精神的培育，中共十七大明確提出，要加強(qiáng)公民意識教育。各級黨委政府把培育和弘揚(yáng)志愿者精神擺在更加突出的位置，志愿者工作網(wǎng)絡(luò)在城市社區(qū)逐步建立健全，在重大活動、重大事件中，志愿者成為一道亮麗的風(fēng)景。但工作力度還需進(jìn)一步加大。應(yīng)發(fā)揮好黨委和政府的主導(dǎo)作用，把社工精神的培育與解決社會就業(yè)有機(jī)結(jié)合起來；與建立健全社會服務(wù)法律保障體系有機(jī)結(jié)合起來；與繼承發(fā)揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德有機(jī)結(jié)合起來；與公民道德養(yǎng)成教育有機(jī)結(jié)合起來。通過有效工作，使社工精神成為公民意識的重要方面，成為每個(gè)公民的自我需求。

（二）推動政社分離，實(shí)現(xiàn)社會組織社會化。長期以來，我國大多數(shù)社會組織主要依靠國家或地方財(cái)政撥款維持運(yùn)作。大多數(shù)社會組織缺乏謀求發(fā)展的主動性，“官辦”色彩濃厚，功利主義滋生，社會組織自我生存的能力明顯不足。據(jù)《2011年中國慈善捐助報(bào)告》顯示，2010年度全國捐贈資金共計(jì)87.1億多元，其中流向政府部門、有政府背景的慈善組織及紅十字會占58.3%，各類基金會占34.8%，慈善組織之外的社團(tuán)、民辦非企業(yè)單位和福利機(jī)構(gòu)僅占1.3%?？梢姡鐣M織擁有的捐助資源是匱乏的。由于社會組織在組織運(yùn)作上，尤其是在經(jīng)濟(jì)上過分依賴政府支持，不能社會化，也不能很好地服務(wù)于社會，這是我國社會組織與國外社會組織在成熟度上比較明顯的差距。規(guī)范社會組織發(fā)展，需要切實(shí)推動社會組織與政府部門、企事業(yè)單位等的分離。應(yīng)從職能、機(jī)構(gòu)、人員、財(cái)務(wù)、場地等方面著手，切實(shí)抓緊抓好“五脫鉤”工作，努力使社會組織去除“官辦”色彩，消除依附性和依賴性，在有效的社會服務(wù)中開辟和拓展生存空間。

（三）遵循客觀規(guī)律，推動社會組織科學(xué)發(fā)展。當(dāng)前，我國社會組織總量偏少，結(jié)構(gòu)也不盡合理，互益性的行業(yè)協(xié)會商會偏多，公益性、慈善性、服務(wù)性組織偏少；強(qiáng)勢群體的組織偏多，困難群體的組織偏少；服務(wù)工商企業(yè)的偏多，服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生保健、文化教育、生態(tài)環(huán)境等方面的偏少。

我國中部地區(qū)某地級市民政部門截至2011年末的數(shù)據(jù)顯示，該市登記注冊的社會組織共1620多家，與政府組織、企業(yè)組織漸成鼎足之勢。但這1620多家社會組織中，只有三分之一在正常運(yùn)轉(zhuǎn)，三分之一勉強(qiáng)維持，還有三分之一已接近“停擺”。此外，民辦非企業(yè)單位數(shù)量只有社會團(tuán)體的一半（在發(fā)達(dá)地區(qū)前者要遠(yuǎn)多于后者），而作為社會組織“三分天下必有其一”的基金會，還處于空白狀態(tài)。在這種情況下，有關(guān)部門給該市提出社會組織發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，要求到2015年社會組織發(fā)展數(shù)量突破3000家。這種對社會組織拔苗助長式的要求，違背了社會組織發(fā)展規(guī)律，必將導(dǎo)致重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重當(dāng)前輕長遠(yuǎn)、重組建輕發(fā)展的不良局面。

推動社會組織科學(xué)發(fā)展，需要堅(jiān)持以人為本，著眼現(xiàn)實(shí)環(huán)境，遵循客觀規(guī)律，重視基礎(chǔ)工作，推動統(tǒng)籌平衡，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)社會組織全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

（四）加大宣傳力度，營造良好的社會環(huán)境。我國民政部門登記的基金會有2500多家，但知名度和影響力遠(yuǎn)不如美國的一些基金會，如福特基金會、蓋茨基金會等。究其原因，就在于國內(nèi)的社會組織對自身宣傳不夠。美國高校都設(shè)立了以募集教育資金為主要目的的非營利性組織——教育基金會。2011年6月，有關(guān)研究對比了我國10所高校教育基金會的高校網(wǎng)站和美國2010年市值排名前50名的高校教育基金會網(wǎng)站上的檢索量，發(fā)現(xiàn)前者跟后者有著巨大差距。5研究表明，美國的高校教育基金會在網(wǎng)絡(luò)宣傳方面給予了較高的重視力度。在形象宣傳，尤其是網(wǎng)絡(luò)宣傳方面，西方的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。

（五）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，更好地發(fā)揮基層黨組織在社會組織建設(shè)中的作用。中國社會有著“覆蓋面廣、密度大、植入縱深的執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨的組織網(wǎng)格”。6這是中國社會組織發(fā)展的一個(gè)重要前提，也是一個(gè)特殊優(yōu)勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2011年底，中國共產(chǎn)黨黨員總數(shù)達(dá)8260.2萬名，黨的基層組織總數(shù)達(dá)402.7萬個(gè)。不僅政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位有基層組織，還有98.3萬戶非公有制企業(yè)、2.65萬個(gè)社會團(tuán)體、2.74萬個(gè)民辦非企業(yè)單位建立了黨組織。7龐大的中國共產(chǎn)黨組織網(wǎng)格，是社會組織健康發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)保障和力量源泉。但是，我國社會組織中黨的建設(shè)亟待加強(qiáng)。甘肅省武威市社會組織網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示：該市有社會組織1450個(gè)，其中民辦非企業(yè)單位260個(gè)，但建立黨組織的民辦非企業(yè)單位只有21個(gè)，黨組織覆蓋率僅占民辦非企業(yè)單位總數(shù)的7.7%。8推動社會組織科學(xué)發(fā)展，一方面應(yīng)降低社會組織準(zhǔn)入門檻，簡化社會組織辦事程序，另一方面，積極探索社會組織與黨建工作“同登記，同年檢，同換屆，同評估”的“四同”模式，做到成熟一個(gè)，組建一個(gè)，鞏固一個(gè)，帶動一批。

總之，我國社會組織發(fā)展既面臨著改革創(chuàng)新的巨大壓力，也面臨著難得的歷史機(jī)遇。對于中國的公共政策制定者來說，既要吸收西方的精華，為我所用，又要結(jié)合中國實(shí)際，走出一條符合中國國情、具有中國特色的社會組織發(fā)展之路。

1.中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心龍寧麗在第四屆社會組織創(chuàng)新與發(fā)展論壇上的演講《借鑒與參考: 國外社會組織管理體制中的做法和經(jīng)驗(yàn)》

2.《非營利組織管理概論》王名編著中國人民大學(xué)出版社P.40

3.《新加坡社會工作的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，陳小澄，《中國社會報(bào)》2012.7.24

4.《美國: 就業(yè)福利政策凸顯可持續(xù)》，王三秀，《中國社會保障》2010年第2期

5.《我國高校教育基金會的現(xiàn)狀分析與發(fā)展路徑選擇》，郭秀晶，《天津大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）2009年03期

6.《從國情差異看中國社會管理創(chuàng)新的特殊要求》，侯建會，陜西社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2012年4月

7.東方網(wǎng)2012.6.30

8.《武威市社會組織黨建調(diào)研報(bào)告》，劉向東、常俊

復(fù)旦大學(xué)黨委宣傳部?？庉嬍遥?/p>