事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)問答（1）

治理（Governance）源于古希臘語，原意主要是指統(tǒng)治、控制或管理，多用于與國(guó)家事務(wù)相關(guān)的憲法或法律的執(zhí)行問題。在漢語中，治理的本義是整治調(diào)理。《荀子·君道》載：“明分職、序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而私門塞矣，公義明而私事息矣?！弊陨鲜兰o(jì)80年代以來，治理被許多組織和學(xué)者賦予了新的內(nèi)涵。聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）認(rèn)為，治理是一個(gè)復(fù)雜的機(jī)制、過程、關(guān)系和制度，公民和團(tuán)體可以通過其清楚地表達(dá)利益，行使權(quán)力和義務(wù)，協(xié)調(diào)其差異。全球治理委員會(huì)在1995年題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中提出，治理是各種個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。同時(shí)，這份研究報(bào)告提煉了治理的四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。還有學(xué)者指出，治理的最終目的是使沖突和對(duì)立的利益得到協(xié)調(diào)，人們之間相互合作，組織達(dá)到和諧的狀態(tài)?！爸卫怼备拍罴爸卫砝碚摰奶岢?，在西方學(xué)術(shù)界特別是在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)與管理學(xué)等領(lǐng)域，產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響。

準(zhǔn)確理解和把握治理的內(nèi)涵，需要厘清其與傳統(tǒng)“管理”的區(qū)別。這些區(qū)別主要表現(xiàn)在三個(gè)層面：其一，管理是一個(gè)封閉的體系，管理主體單一，且限于掌握組織內(nèi)部權(quán)力的成員；治理是一個(gè)開放的體系，治理主體由各方面的利益相關(guān)者構(gòu)成，具有多元性的特征。其二，管理的手段以強(qiáng)制性的行政命令為主，權(quán)力運(yùn)行自上而下，被管理者缺少對(duì)管理者的有力約束；治理更多地強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者之間的自愿平等合作，權(quán)力運(yùn)行是雙向或多向的，治理的一方在制約他方的同時(shí)受到他方的制約。其三，管理強(qiáng)調(diào)下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從，通過干預(yù)具體事務(wù)來實(shí)現(xiàn)管理的目的；治理尊重既定規(guī)則下的自主，通過監(jiān)管規(guī)則來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的。

所謂法人治理結(jié)構(gòu)，是指法人組織為達(dá)到治理的目的而形成的組織架構(gòu)和制度安排。組織架構(gòu)是對(duì)權(quán)力分配的界定，包括決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)等；制度安排是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范，如決策程序、激勵(lì)約束機(jī)制等。從形態(tài)上看，法人治理結(jié)構(gòu)可分為公司治理結(jié)構(gòu)、社團(tuán)治理結(jié)構(gòu)、非營(yíng)利組織治理結(jié)構(gòu)等。從模式上看，法人治理結(jié)構(gòu)可分為董事會(huì)、理事會(huì)和管委會(huì)等。

法人治理結(jié)構(gòu)在國(guó)外最早出現(xiàn)在非營(yíng)利組織。意大利的波倫亞大學(xué)從14世紀(jì)中葉就開始讓教師、學(xué)生和政府官員參與學(xué)校管理，這可視為法人治理結(jié)構(gòu)的萌芽。隨著現(xiàn)代公司的出現(xiàn)和發(fā)展，法人治理結(jié)構(gòu)日趨成熟并廣泛應(yīng)用到各種組織當(dāng)中。法人治理結(jié)構(gòu)之所以產(chǎn)生，與法人組織普遍存在的所有權(quán)與控制權(quán)“兩權(quán)分離”狀況密切相關(guān)。在“兩權(quán)分離”的情況下，必然出現(xiàn)委托代理關(guān)系，即“一個(gè)人或一些人（委托人）委托其他人（代理人）根據(jù)委托人的利益從事某些活動(dòng)，并相應(yīng)地授予代理人某些決策權(quán)的契約關(guān)系。”既然有委托和代理，就會(huì)有委托人和代理人的利益區(qū)別，再加上委托人和代理人之間的“信息不對(duì)稱”和“合約不完全”等因素，客觀上要求建立既能保證委托人利益，又能對(duì)代理人有效約束和激勵(lì)的機(jī)制。法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)際上是通過制度設(shè)計(jì)，達(dá)到所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分立和制衡。目前理論界普遍認(rèn)為，法人治理結(jié)構(gòu)是迄今為止解決所有權(quán)與控制權(quán)分離及委托代理關(guān)系問題的最有效的制度安排。

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是指，事業(yè)單位各種利益相關(guān)者在事業(yè)單位決策、執(zhí)行、監(jiān)督過程中，為實(shí)現(xiàn)公益目的而形成的一系列組織架構(gòu)和制度安排。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的組織架構(gòu)主要是理事會(huì)（或董事會(huì)、管委會(huì)）及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是治理理論實(shí)踐應(yīng)用的又一體現(xiàn)。事業(yè)單位是我國(guó)民法規(guī)定的四大法人類型之一，是國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。事業(yè)單位的所有權(quán)屬于全體人民群眾，控制權(quán)由主管部門及事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層行使，客觀上也存在所有權(quán)與控制權(quán)的分離，這是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的理論基礎(chǔ)和前提。

編者按：

中央編委委員、中央編辦主任王東明同志明確要求，采取多種方式，強(qiáng)化對(duì)地方編辦的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)培訓(xùn)工作的針對(duì)性、時(shí)效性。為配合做好這項(xiàng)工作，本刊增設(shè)“業(yè)務(wù)培訓(xùn)”欄目。

什么是治理？

什么是法人治理結(jié)構(gòu)？

什么是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)？

（中央編辦岳云龍、陳立庚供稿）