● 黃文平

以轉(zhuǎn)變政府職能為基礎(chǔ)推動政務(wù)服務(wù)中心更好發(fā)展

● 黃文平

政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展是一個重要的理論和實踐問題，與推動政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政管理體制改革和政府機構(gòu)改革密切相關(guān)。在新的歷史時期，要以便民利民為宗旨，以轉(zhuǎn)變政府職能為基礎(chǔ)，推動政務(wù)服務(wù)中心更好發(fā)展。

一、創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)中心是建設(shè)服務(wù)型政府的重要載體

以“一站式”服務(wù)方式為主要特征的政務(wù)服務(wù)中心的管理理念，最早源于西方商業(yè)活動的“資源外包服務(wù)”模式，即企業(yè)為客戶提供較為完整的“一條龍”服務(wù)。將這種模式引入政府行政管理中，明顯提升了政府的工作效率和對外形象，因而被西方發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家廣泛運用在政府行政管理的多個領(lǐng)域。我國各地的政務(wù)服務(wù)中心是在上個世紀90年代，伴隨著深化行政管理體制改革以及行政審批制度改革的進程，為了適應(yīng)地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，著力改善投資軟環(huán)境，解決群眾反映強烈的“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的問題，而逐步建立并不斷加以完善的。經(jīng)過十多年的發(fā)展，政務(wù)服務(wù)中心已成為建設(shè)服務(wù)型政府的重要窗口和平臺，有力促進了行政審批行為的陽光公開作業(yè)，規(guī)范了服務(wù)，降低了成本，提高了效率，受到人民群眾和社會各界的普遍歡迎。據(jù)統(tǒng)計，目前全國31個省（區(qū)、市）共設(shè)立了各種形式的政務(wù)（行政）服務(wù)中心近3000個，其中以縣市級為主；一些地方還探索將這種政務(wù)服務(wù)模式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居委會、社區(qū)）延伸，形成覆蓋城鄉(xiāng)的多層級政務(wù)服務(wù)體系。從行政管理改革的角度觀察，這種創(chuàng)新的行政管理模式主要有以下幾個方面的特征。

一是體現(xiàn)了以人為本的理念，推動了服務(wù)型政府的建設(shè)。建設(shè)以人為本的服務(wù)型政府是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，是落實科學發(fā)展觀的重要舉措，是推進民主政治建設(shè)和依法行政的有效探索。政務(wù)服務(wù)中心通過“一站式”平臺，逐步形成了開放型、陽光型的行政審批管理模式，初步實現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的適當分離和相互制約，行政審批手續(xù)由繁變簡、形式由暗變明、速度由慢變快，工作人員的責任意識、服務(wù)意識明顯增強。同時，行政審批事項的項目名稱、法規(guī)依據(jù)、申請條件、辦事程序等內(nèi)容都在大廳和政務(wù)網(wǎng)站上公開、公示，擴大了群眾和社會的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，形成了監(jiān)督管理部門、辦事群眾和社會全方位、多角度的管理和監(jiān)督體系。從各地的實踐看，政務(wù)服務(wù)中心通過建立新型運作機制，遵循以人為本的理念，堅持便民利民的原則，成為政府轉(zhuǎn)變作風、轉(zhuǎn)變職能的重要窗口，對建設(shè)服務(wù)型政府起到了重要的推動作用。

二是符合我國行政管理體制改革的要求和方向。推動政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府，始終貫穿于我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的全過程，特別是黨的十六大以來，認識不斷深化，其內(nèi)涵不斷豐富和發(fā)展，目標日益明晰。黨的十六屆三中全會提出加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革；十七大提出，加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府；十七屆二中全會提出，要實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變?！耙徽臼健狈?wù)模式的政務(wù)服務(wù)中心的建立和發(fā)展，是對部門利益格局的逐步調(diào)整、整合，不斷強化政府的公共服務(wù)職能，這種改革嘗試堅持行政管理體制改革的總體要求和長遠方向，是行政管理體制改革的重要創(chuàng)新，也為繼續(xù)深化政府機構(gòu)改革和行政管理體制改革、推動政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了有利條件。

三是堅持因地制宜，緊密結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的實際。各地結(jié)合實際創(chuàng)新多種管理模式的政務(wù)服務(wù)中心，經(jīng)過十多年的發(fā)展，從各地的實踐看，政務(wù)服務(wù)中心大體上有四種模式：一是作為政府派出機構(gòu)，二是作為政府直屬事業(yè)單位或掛靠政府有關(guān)部門（如發(fā)展改革委、監(jiān)察局、招商局等）的事業(yè)單位，三是作為政府辦公廳（室）內(nèi)設(shè)機構(gòu)或代管的二級機構(gòu)，四是作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的辦事機構(gòu)（如與政務(wù)公開領(lǐng)導小組辦公室一個機構(gòu)，兩塊牌子）。2009年地方政府機構(gòu)改革時，有的地方在政務(wù)服務(wù)中心基礎(chǔ)上探索組建了政府工作部門，如成都市武侯區(qū)行政審批局、長春市綠園區(qū)民生工作局、吳江市行政服務(wù)局等。相比西方發(fā)達國家而言，我國政務(wù)服務(wù)中心創(chuàng)立時間不長，在實踐中各地也都處于一種探索階段，管理模式不一。同時，各地政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展和建設(shè)過程中，還存在一些問題和困惑，如主體資格、職責權(quán)限、機構(gòu)性質(zhì)、監(jiān)督體制等，這些問題最終還是要通過改革和創(chuàng)新來解決，鼓勵各地結(jié)合實際創(chuàng)新和實踐多種模式的“一站式”政務(wù)服務(wù)，通過實踐總結(jié)，不斷完善政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)。

二、方便群眾是進一步創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)的內(nèi)在要求

方便辦事群眾和行政相對人，是創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)的內(nèi)在要求，也是題中應(yīng)有之義。中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》（中辦發(fā)[2011]22號）中明確提出，要按照便民利民的要求，進一步改進政務(wù)服務(wù)，提高行政效能，推進政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的服務(wù)。創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)應(yīng)在進一步體現(xiàn)便民利民的這一內(nèi)在要求上下工夫。

一是要著眼于完善運行機制。凡與人民群眾密切相關(guān)的行政管理事項，包括行政許可、非行政許可和公共服務(wù)事項均應(yīng)納入政務(wù)服務(wù)中心辦理。以提高服務(wù)質(zhì)量和效率為重點，規(guī)范政務(wù)服務(wù)中心的運行，著力為群眾解決實際問題。進駐服務(wù)中心的政府部門要對其服務(wù)窗口辦理事項充分授權(quán)，逐步實行“一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務(wù)、一個窗口收費”的運行模式。建立健全首問負責、限時辦結(jié)、責任追究、效能評估等制度，進一步提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。

二是要著眼于創(chuàng)新管理體制。建立政務(wù)服務(wù)中心本身是一個創(chuàng)新，要發(fā)揮好政務(wù)服務(wù)中心的優(yōu)勢，就要求從職能上創(chuàng)新服務(wù)機制，建設(shè)職能到位、運行順暢的政務(wù)服務(wù)中心。可考慮通過梳理并在進一步減少審批事項的基礎(chǔ)上，將部門行政審批職能集中配置并整體進駐中心，從而達到職能到位、權(quán)責明確、方便群眾的目的，避免出現(xiàn)政務(wù)服務(wù)中心成為“收發(fā)室”，對辦理事項“兩頭受理”，服務(wù)窗口讓人民群眾兩頭跑的情況。

三是要著眼于提升硬件和軟件水平。從技術(shù)角度提高政務(wù)服務(wù)中心服務(wù)能力，建設(shè)具有優(yōu)良環(huán)境的政務(wù)服務(wù)中心，對于便民利民，提高辦事效率具有重要的現(xiàn)實意義。因此，在中心規(guī)劃、選址、設(shè)計上要時時處處為人民群眾著想，關(guān)注細節(jié)和體貼的服務(wù)設(shè)計，體現(xiàn)公開、公平、公正的服務(wù)特征。政務(wù)服務(wù)中心創(chuàng)新發(fā)展要與電子政務(wù)建設(shè)緊密結(jié)合，充分運用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)，積極發(fā)展電子政務(wù)，實行網(wǎng)上申報、網(wǎng)上審批等，進一步減少政府工作流程，提高行政效能，將建設(shè)服務(wù)型政府落到實處。同時，要強化窗口工作人員的宗旨意識、大局意識、服務(wù)意識和責任意識，開展多種形式的學習培訓，努力提升服務(wù)質(zhì)量和水平。

三、推動政府職能轉(zhuǎn)變是進一步創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)的重要基礎(chǔ)

目前，政務(wù)服務(wù)中心的主要職責是集中受理或辦理有關(guān)行政審批事項。在職能配置上，有的是將多個部門的審批職責劃轉(zhuǎn)到政務(wù)服務(wù)中心一個部門對外承擔，有的是將審批部門集中到政務(wù)服務(wù)中心各個窗口統(tǒng)一辦理。不管是哪一種形式，其中都涉及到政府的審批項目到底有多少，關(guān)系到職能轉(zhuǎn)變是否到位。在今后的發(fā)展實踐中，如果只注意到形式的便捷與透明，而不考慮到政府職能轉(zhuǎn)變的實質(zhì)，就可能意味著政府仍然在干一些不該管的事項，這種情況下，即便是再便捷再高效，也有悖于設(shè)立政務(wù)服務(wù)中心的初衷，也不符合行政管理體制改革的方向。因此，政務(wù)服務(wù)中心不僅僅是服務(wù)內(nèi)容的簡單疊加、服務(wù)場所和設(shè)施的簡單改善等技術(shù)層面的創(chuàng)新，更重要的是要看背后的政府職能轉(zhuǎn)變是否到位，政府職能配置是否合理。

一是推動政府職能轉(zhuǎn)變是政務(wù)服務(wù)中心體制創(chuàng)新的根本，是其發(fā)展的基礎(chǔ)，是治本之策。十七屆二中全會明確提出深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用。而建立行政審批相對集中辦理的政務(wù)服務(wù)中心，實行一個窗口對外，“一站式”服務(wù)，其根本目的是方便行政相對人，便捷人民群眾。這種“便捷”，除了形式上的方便、高效外，其本質(zhì)是要大力推動政府職能轉(zhuǎn)變，通過深化行政審批制度改革，清理、取消和調(diào)整審批事項，切實把政府不該管的事交給企業(yè)、社會和市場。對于目前確實需要許可的事項，凡不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的，應(yīng)一律向社會公開，實行“陽光審批”，接受全社會的監(jiān)督。

二是政務(wù)服務(wù)中心的建立和發(fā)展為進一步推動政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了有利條件。各類模式的政務(wù)服務(wù)中心的發(fā)展最終要求推動政府部門從具體的審批事務(wù)轉(zhuǎn)移到更加注重政策研究、強化市場監(jiān)管、創(chuàng)新社會管理和加強公共服務(wù)上來，推動精簡機構(gòu)和人員，促進組織機構(gòu)和職能的整合、調(diào)整，為堅定推進大部門制改革創(chuàng)造了條件，推動形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約的組織框架體系。因此，政務(wù)服務(wù)中心的更好發(fā)展，在客觀上也促進了政府職能轉(zhuǎn)變，為推動政府職能轉(zhuǎn)變提供了有利條件和平臺。

三是拓展服務(wù)領(lǐng)域，提升服務(wù)層次，為政務(wù)服務(wù)中心的發(fā)展提供不竭動力。行政審批是政府對經(jīng)濟社會實施管理的手段之一，這些審批項目的實施部門，同時也是這一領(lǐng)域的公共政策的制定者或執(zhí)行者。因此，可以考慮充分運用政務(wù)服務(wù)中心這個平臺，整合各類公共服務(wù)資源，進一步強化政府對公眾、企業(yè)和社會提供更為廣泛的公共服務(wù)職能，把政務(wù)服務(wù)中心逐步從單一的行政審批服務(wù)發(fā)展為提供各類公共服務(wù)的綜合平臺，如對人民群眾切身利益密切相關(guān)的醫(yī)療保險、社會保障、法律援助、促進就業(yè)等方面，提供政策解讀和有關(guān)信息咨詢，為行政相對人提供更多有價值的服務(wù)，真正體現(xiàn)政務(wù)服務(wù)中心的價值內(nèi)涵。

綜上所述，轉(zhuǎn)變政府職能與促進政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)之間是一種相互促進的關(guān)系，其中轉(zhuǎn)變政府職能是基礎(chǔ)、是前提，也是保障?？梢哉f，政府職能是否轉(zhuǎn)變到位，應(yīng)成為今后檢驗政務(wù)服務(wù)中心成效的一條重要標準。因此，我們在建立和發(fā)展政務(wù)服務(wù)中心的同時，不能忘了轉(zhuǎn)變政府職能這個關(guān)鍵，要以促進政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，大力推動政務(wù)服務(wù)中心更好地有序發(fā)展。

（作者系中國機構(gòu)編制管理研究會會長）