賀衛(wèi)東

(河南商業(yè)高等?？茖W(xué)校工商管理系，河南鄭州450045)

小產(chǎn)權(quán)房是指那些處在城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民在集體土地上建造住宅，原本是為了滿足本集體組織成員居住的需求，卻出售給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人購買的房屋。這種房屋的產(chǎn)權(quán)一般只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會進(jìn)行房屋登記，國家法定部門不予頒發(fā)房屋所有權(quán)證書［1］。小產(chǎn)權(quán)房主要具有三個(gè)特征:一是小產(chǎn)權(quán)房沒有國家法定的房屋所有權(quán)證書，不受法律保護(hù)。因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房是建造在集體土地而不是商業(yè)用地之上，沒有經(jīng)過法定部門的審批，出售時(shí)也沒有行政部門的房屋預(yù)售許可，因此不受法律保護(hù)。二是小產(chǎn)權(quán)房建造時(shí)價(jià)格低廉。小產(chǎn)權(quán)房是建造在集體土地之上，不需要繳納土地出讓金，也不需要行政審批的各種手續(xù)和各項(xiàng)稅款，因此，其開發(fā)建造的成本比較低。三是小產(chǎn)權(quán)房的流轉(zhuǎn)受到限制。由于小產(chǎn)權(quán)房沒有國家認(rèn)可的房屋所有權(quán)證書，不具有大產(chǎn)權(quán)房擁有的所有權(quán)和處分權(quán)等權(quán)利，不能辦理房屋過戶手續(xù)，其流轉(zhuǎn)受到限制。

隨著城市化進(jìn)程的加快，城中村和城郊出現(xiàn)大量的小產(chǎn)權(quán)房，同時(shí)由于城市商品房的價(jià)格不斷攀升，很多買不起商品房的中低收入家庭只能購買價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房作為自己的居所。與此同時(shí)，小產(chǎn)權(quán)房存在的問題也逐漸顯現(xiàn)出來，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。近期，國土部、住建部等14個(gè)部委已聯(lián)合成立小產(chǎn)權(quán)房整治處理領(lǐng)導(dǎo)小組，正研究制訂關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的處理方案，并將在全國范圍內(nèi)普遍推廣。

一、小產(chǎn)權(quán)房形成的原因

1．商品房泡沫價(jià)格的影響。在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城鎮(zhèn)居民的住房主要由國家來提供，居民對房屋有居住權(quán)，所有權(quán)屬于國家。但到了市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城鎮(zhèn)居民的居住實(shí)行商品房，從此我國的房地產(chǎn)行業(yè)市場開始活躍起來，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)增長的重要一極。但是，房地產(chǎn)市場的蓬勃興起也有消極的一面，房價(jià)日益高漲便是其一。商品房價(jià)格之高，漲幅之快，實(shí)在令人難以接受。商品房的這種泡沫價(jià)格，對大多城鎮(zhèn)居民來說無法承受。相反，小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格卻十分低廉，購買者即使明知小產(chǎn)權(quán)房沒有法律保障還要購買，以此來改變自己的居住條件。

2．城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的加快。隨著我國城鎮(zhèn)化的日益加快，越來越多的農(nóng)村居民紛紛涌入城市，據(jù)統(tǒng)計(jì)，到目前為止，我國的城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村。根據(jù)有關(guān)部門預(yù)測，再過幾年，我國還會有幾億人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。因此，人口擁擠的城市必須有更多的房屋滿足人們的需求。在我國城鎮(zhèn)化的過程中，農(nóng)村和城市之間的差距越來越小，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益完善，越來越多的城鎮(zhèn)居民想要到農(nóng)村生活，這就使得小產(chǎn)權(quán)房的需求量不斷加大［2］。近幾年，我國新型農(nóng)村建設(shè)的開展也為小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展提供了更多契機(jī)，新型農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)是集體農(nóng)莊建設(shè)，但由于其專項(xiàng)資金的缺乏，這一目標(biāo)目前還不能實(shí)現(xiàn)。在此情況下，在農(nóng)村集體土地上建造的房屋，一部分以成本價(jià)格出售給農(nóng)村，一部分作為小產(chǎn)權(quán)房出售給本村外的其他人。

3．保障性住房供給不足。保障性住房建設(shè)的目的是解決城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房問題，具有社會福利性質(zhì)?，F(xiàn)實(shí)中，社會保障性住房存在著嚴(yán)重不足，其原因是地方政府沒有充足的資金作保證。另外，保障性住房由于價(jià)格低廉，其利潤遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同類商品房，這就導(dǎo)致開發(fā)商更愿意將其精力投入到商品房的建設(shè)上來。因此，保障性住房供給的不足，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場主要依靠商品房運(yùn)行，而高昂的商品房價(jià)格迫使大多中低收入的家庭購買小產(chǎn)權(quán)房，這在一定程度上促進(jìn)了小產(chǎn)權(quán)房市場的發(fā)展。

4．行政部門監(jiān)管不到位。小產(chǎn)權(quán)房之所以有如此旺盛的生命力，與有關(guān)行政部門的監(jiān)管不到位密不可分。小產(chǎn)權(quán)房處在政府多個(gè)部門管理的交叉點(diǎn)上，表面上看來很多部門都在管理，但實(shí)際上這些部門并沒有真正發(fā)揮其作用。有關(guān)行政部門不愿意管理的主要原因還是利益的問題，盡管小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)在農(nóng)村集體土地上，但其需要有關(guān)行政部門的審批，這種管理上的交叉，使小產(chǎn)權(quán)房處理起來難度較大。所以，對于小產(chǎn)權(quán)房的存在往往是采取默許的態(tài)度，這就助長了小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。同時(shí)，我國對待小產(chǎn)權(quán)房的不合法性雖然沒有改變，但很少有小產(chǎn)權(quán)房被強(qiáng)制拆除的現(xiàn)象，其違規(guī)的成本較低，各有關(guān)行政部門并沒有采取合理的方式解決小產(chǎn)權(quán)房問題，這進(jìn)一步促進(jìn)了小產(chǎn)權(quán)房的蓬勃發(fā)展［3］。

二、小產(chǎn)權(quán)房存在的問題

在我國城市化建設(shè)的過程中，小產(chǎn)權(quán)房的存在雖然也有一些積極因素，比如，暫時(shí)解決了低收入人群的住房問題、為外來務(wù)工人員提供了低廉的房屋出租等，但總的來說，其負(fù)面影響還是大于積極因素，綜合起來，小產(chǎn)權(quán)房主要存在以下幾個(gè)問題:

1．小產(chǎn)權(quán)房違反了我國法律的規(guī)定。根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地的性質(zhì)是用于農(nóng)業(yè)生活和生產(chǎn)，其使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、出租、出讓而用于非農(nóng)建設(shè)。在農(nóng)村集體土地上建造用于出售的商品房，必須經(jīng)過國家有關(guān)部門的審批。而小產(chǎn)權(quán)房并沒有經(jīng)過這些部門的審批程序，直接在集體所有的土地上建造小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行銷售，因其違反國家有關(guān)法律規(guī)定而不能像商品房那樣辦理房屋所有權(quán)證書。違法建造小產(chǎn)權(quán)房不僅與我國法律規(guī)定相悖，而且損害了農(nóng)村集體的利益，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)用地不斷減少。

2．小產(chǎn)權(quán)房的存在擾亂了房地產(chǎn)市場秩序。健康穩(wěn)定的房地產(chǎn)市場應(yīng)該在公開透明的環(huán)境下健康運(yùn)轉(zhuǎn)，房屋的價(jià)格一般應(yīng)該由市場來調(diào)節(jié)，必要時(shí)由國家進(jìn)行宏觀調(diào)控。小產(chǎn)權(quán)房由于價(jià)格比商品房實(shí)惠，所以更多的人愿意購買小產(chǎn)權(quán)房，尤其是在沿海開放程度較高的大城市。這樣，正常的商品房交易市場就受到了嚴(yán)重沖擊，導(dǎo)致商品房交易量日益下降。同時(shí)，一些不法商人通過非正常渠道，如內(nèi)幕交易等形式取得集體土地的使用權(quán)，不但謀取了大量的非法利益，更嚴(yán)重的是擾亂了房地產(chǎn)市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3．小產(chǎn)權(quán)房的流轉(zhuǎn)受到限制。由于小產(chǎn)權(quán)房并不能像商品房那樣擁有完全的物權(quán)，所以并不能行使房屋所有權(quán)的全部權(quán)能。小產(chǎn)權(quán)房也沒有建立有關(guān)行政部門的房屋登記制度，其權(quán)益無法得到法律的保護(hù)。因而，小產(chǎn)權(quán)房就不能像商品房那樣進(jìn)行正常的房屋買賣、抵押等方面的流轉(zhuǎn)，其房屋的所有權(quán)能就不能充分體現(xiàn)出來。有時(shí)房屋的價(jià)值只有通過流轉(zhuǎn)才能體現(xiàn)出來。然而，有些地方卻違反國家規(guī)定給小產(chǎn)權(quán)房的購買者辦理了房屋所有權(quán)證書，有些地方為了使小產(chǎn)權(quán)房更容易銷售，向小產(chǎn)權(quán)房的購買者頒發(fā)了自己制定的房屋所有權(quán)證書，這些行為都是違法的。

4．購買者利益存在較大風(fēng)險(xiǎn)。由于小產(chǎn)權(quán)房建造在農(nóng)村集體土地上，沒有法律作保護(hù)，嚴(yán)格來說屬于違章建筑物。因此，無論是居住還是買賣都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。第一，法律方面的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房的買賣合同屬于無效合同，買受人明知是小產(chǎn)權(quán)房而進(jìn)行購買，即使開發(fā)商出現(xiàn)違約行為，其要求賠償?shù)脑V訟請求也得不到人民法院的支持。在使用過程中，如果小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)質(zhì)量問題，其尋求救濟(jì)的途徑也十分有限。第二，政策方面的風(fēng)險(xiǎn)，人們購買正在建造的小產(chǎn)權(quán)房，且與開發(fā)商簽訂房屋買賣合同并交付房款后，如遇到國家政策發(fā)生變化時(shí)，有可能導(dǎo)致該建筑物停建或拆除，這時(shí)小產(chǎn)權(quán)房的買受人只能自己向開發(fā)商索回房款，而開發(fā)商未必愿意退還，這就造成小產(chǎn)權(quán)房買受人既無法取得房屋，又不能取回購房款的兩難境地。如果小產(chǎn)權(quán)房交付后，遇到國家政策發(fā)生變化，房屋所有人沒有合法的產(chǎn)權(quán)，那么小產(chǎn)權(quán)房被拆除后買受人并不能得到合適的房屋補(bǔ)償款，其利益會受到嚴(yán)重?fù)p害。第三，小產(chǎn)權(quán)房買受人存在資金、房屋質(zhì)量等方面的風(fēng)險(xiǎn)。小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)并不能像商品房那樣可以在銀行抵押貸款，整個(gè)開發(fā)過程的資金主要由開發(fā)商自籌建設(shè)，如果遇到開發(fā)商資金短缺，那么小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)就有可能無法正常施工。同時(shí)，還可能遇到小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)商并不具備房屋建設(shè)的相應(yīng)資質(zhì)，其建設(shè)的房屋質(zhì)量和售后服務(wù)很難得到保證，且買受人入住后也可能會出現(xiàn)本小區(qū)物業(yè)管理等方面的問題［4］。

三、完善小產(chǎn)權(quán)房治理的法律建議

目前，小產(chǎn)權(quán)房在全國各地大量存在，小產(chǎn)權(quán)房的治理更是涉及眾多利益群體，問題相當(dāng)復(fù)雜，處理不好，必將引發(fā)社會問題，激化社會矛盾。因此，小產(chǎn)權(quán)房能否得到妥善處理，關(guān)系到社會的和諧和穩(wěn)定。針對小產(chǎn)房的治理，筆者提出以下建議。

1．完善有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的法律法規(guī)。小產(chǎn)權(quán)房是我國現(xiàn)階段存在的一種特殊房屋類型，對于小產(chǎn)權(quán)房的治理沒有先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，我國也沒有相關(guān)法律法規(guī)對其作出明確規(guī)定，這在一定程度上助長了小產(chǎn)權(quán)房的肆意發(fā)展。鑒于此，我國應(yīng)盡快建立規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房的法律法規(guī)，從法律層面遏制小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展是目前的當(dāng)務(wù)之急。由于我國二元化的土地制度，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地和城市國有土地之間的價(jià)值差異較大，村集體組織為了獲得更多的土地價(jià)值，往往違法與開發(fā)商簽訂房產(chǎn)開發(fā)協(xié)議，有些地方甚至將農(nóng)村耕地變成建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，這顯然違反了國家的土地制度。對于這種情況，應(yīng)將農(nóng)村集體與本村土地的所有權(quán)分離出來，使之只享有土地的占有、使用和收益權(quán)，嚴(yán)防其隨便改變土地用途［5］。筆者認(rèn)為，為了解決這些問題，我國應(yīng)盡快完善土地管理的法律法規(guī)體系，對現(xiàn)行的法律，如《物權(quán)法》、《土地管理法》、《房地產(chǎn)法》和《擔(dān)保法》等進(jìn)行修改，使之與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相配套，從根本上一攬子解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

2．促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。房地產(chǎn)市場是國家的基礎(chǔ)性、支柱性行業(yè)，一個(gè)城市商品房的價(jià)格應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和居民的人均收入相適應(yīng)，房屋價(jià)格過高或過低都對國家整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們的生活產(chǎn)生巨大影響。隨著我國城鎮(zhèn)化水平的提高，城市人口會越來越多，合理調(diào)控房價(jià)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展是各級政府的重要任務(wù)。第一，要控制土地的供應(yīng)量，制定科學(xué)合理的土地供應(yīng)計(jì)劃，嚴(yán)格執(zhí)行國家土地出讓的有關(guān)規(guī)定，加快土地的發(fā)展速度，嚴(yán)防出現(xiàn)土地閑置的現(xiàn)象。第二，要引導(dǎo)居民合理消費(fèi)，對首次購房的居民要給予更多的優(yōu)惠政策。對二次以上購房者，要嚴(yán)格審批，嚴(yán)厲打擊投機(jī)炒房者。第三，要加大懲罰力度，提高政策的可操作性，嚴(yán)厲打擊房地產(chǎn)市場的違法犯罪行為，推進(jìn)房地產(chǎn)市場誠信體系建設(shè)，促進(jìn)行政公權(quán)公開透明。同時(shí)，嚴(yán)禁小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入房地產(chǎn)交易市場，對于違法交易者要嚴(yán)懲不貸，絕不姑息。

3．建立完善的集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)制度。目前，在我國市場經(jīng)濟(jì)條件下，建立完善的集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)市場不僅必要，而且可行。完善的農(nóng)村集體土地制度可以將農(nóng)村的集體土地分為不同類別，第一類是出讓取得的土地使用權(quán)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)用地，第二類是劃撥取得的集體土地使用權(quán)，如公益事業(yè)用地，第三類是土地使用權(quán)派生出來的土地租賃權(quán)和抵押權(quán)［6］。不同形式的農(nóng)村集體建設(shè)用地有不同的流轉(zhuǎn)方式，以出讓形式獲得的土地可以自由流轉(zhuǎn)，不受任何限制，而以劃撥取得的農(nóng)村集體土地只有繳納土地出讓金后才能流轉(zhuǎn)，集體土地出讓金應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。如果國家需要使用集體土地，也應(yīng)當(dāng)在土地交易市場上進(jìn)行公平交易，土地的使用價(jià)格應(yīng)實(shí)行同地同價(jià)。如果最終國家取得了集體土地的使用權(quán)，其土地的所有權(quán)仍應(yīng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織享有，這就避免了國家對農(nóng)村土地和農(nóng)民利益的隨意侵害。如果要把農(nóng)用地轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地，一定要經(jīng)過有關(guān)部門的嚴(yán)格審批，以保證農(nóng)村耕地維持在合理的范圍內(nèi)。

4．合理清除現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房。對于現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房，不能采取“一刀切”的方式，要根據(jù)不同的情況，分別處理。筆者建議，對于符合城市總體規(guī)劃，并已經(jīng)居住的小產(chǎn)權(quán)房，可以在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)并繳納相關(guān)費(fèi)用后予以保留，并由相關(guān)機(jī)關(guān)頒發(fā)受限制的房屋所有權(quán)證書，該房不能像商品房一樣再進(jìn)行自由交易;對于不愿意補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用的小產(chǎn)權(quán)房不予發(fā)證，但其仍可以居住、繼承;對于不符合城市總體規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房可以強(qiáng)令拆除，但政府應(yīng)當(dāng)給與適當(dāng)補(bǔ)償，以保護(hù)購買人的利益，政府補(bǔ)償后可以向開發(fā)商和村集體進(jìn)行追償，并對其進(jìn)行相應(yīng)的處罰。對于已經(jīng)建成尚未銷售的，又符合城市總體規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，開發(fā)商不得銷售，政府可以采取合理的方式予以收購使其變成社會保障性住房;對于在建的小產(chǎn)權(quán)房，要全面叫停，不得繼續(xù)施工。這樣不僅保護(hù)了購房者的利益，穩(wěn)定了社會秩序，還有利于城市的總體規(guī)劃建設(shè)［7］。

5．完善城市住房保障體系。要解決小產(chǎn)權(quán)房問題，就必須完善城市的住房保障體系，重點(diǎn)解決城市中中低收入家庭的住房問題。就目前我國大多城市的實(shí)際情況來看，住房問題不能完全實(shí)行市場化，應(yīng)有適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控，加大保障性住房的供應(yīng)量。各地政府要根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和住房需求量提供包括經(jīng)濟(jì)適用房、公租房和廉租房在內(nèi)的保障性住房，進(jìn)一步增加保障性住房的覆蓋面，盡可能地消除中低收入家庭無房可住的局面，并將在本城市長期有穩(wěn)定工作的農(nóng)村務(wù)工者也納入保障性住房的范圍內(nèi)。政府部門對保障性住房要提供充足的建設(shè)用地，避免因土地供應(yīng)不足而影響保障性住房的施工進(jìn)度。財(cái)政部門應(yīng)在每年的財(cái)政預(yù)算中留有一定量的保障性住房專項(xiàng)資金，并將土地收入的一定比例投入到保障性住房的建設(shè)中，進(jìn)一步提高保障性住房的資金供應(yīng)量。同時(shí)，政府可以根據(jù)本地的實(shí)際情況將保障性住房的建設(shè)進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，如發(fā)展房地產(chǎn)投資信托資金、發(fā)行住房保障建設(shè)公債等，政府在此情況下要進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)督［8］。如果保障性住房的價(jià)格合理，數(shù)量充足，位置合適，使大多中低收入家庭都能有房可住，那么小產(chǎn)權(quán)房就不會再有市場吸引力。

小產(chǎn)權(quán)房問題涉及的人員眾多，關(guān)系到各方利益。因此，立法應(yīng)當(dāng)考慮各種因素，盡可能地兼顧到各方利益。同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)有其深遠(yuǎn)的歷史和現(xiàn)實(shí)原因，解決這一問題是一項(xiàng)長期工程，不能一蹴而就。對小產(chǎn)權(quán)房的問題應(yīng)通過不斷完善法律，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和管理，逐步加以解決。筆者相信，通過各級政府的不懈努力并加強(qiáng)立法建設(shè)，小產(chǎn)權(quán)房問題一定會得到妥善解決。

［1］吳遠(yuǎn)來．農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度研究［M］．長沙:湖南人民出版社，2010．

［2］厲玲．小產(chǎn)權(quán)房法律問題研究［D］．華僑大學(xué)，2011．

［3］姚虎明．小產(chǎn)權(quán)房法律問題研究［D］．山東大學(xué)，2010．

［4］謝挺．小產(chǎn)權(quán)房若干問題的法律研究［D］．南京航空航天大學(xué)，2011．

［5］李智．解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的法律對策研究［D］．大連海事大學(xué)，2010．

［6］張?。P(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的法律思考［J］．太原師范學(xué)院學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2010，(5)．

［7］裴巖．農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房法律問題研究［J］．法治與社會，2011，(10)．

［8］李艷．小產(chǎn)權(quán)房法律問題研究［J］．新余高專學(xué)報(bào)，2010，(10)．