范會勛

(中共中央黨校研究生院，北京100091)

作為中國改革開放的總設(shè)計師，鄧小平在成功開創(chuàng)我國社會主義經(jīng)濟體制改革事業(yè)的同時非常重視政治體制改革的作用，形成了較為系統(tǒng)的政治體制改革的理論，指導(dǎo)黨和國家在政治體制改革方面取得了初步發(fā)展。關(guān)于黨政分開的思想，是其政治體制改革思想的重要組成部分，主要包括黨政分開是政治體制改革的關(guān)鍵，黨政分開是為了加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨政分開有利于社會主義法制建設(shè)等重要內(nèi)容。改革開放三十多年來，我們在鄧小平改革思想的指引下，與時俱進，不斷推動政治體制改革。然而，與經(jīng)濟體制改革的推進速度和巨大成就相比，政治體制改革明顯滯后，黨政分開的問題還沒有從根本上得到解決。研究和回顧?quán)囆∑近h政分開的思想，具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、我國黨政關(guān)系的歷史與現(xiàn)狀

中國共產(chǎn)黨在民主主義革命時期，在廣大的革命根據(jù)地建立了工農(nóng)民主政權(quán)。早在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，黨的領(lǐng)導(dǎo)層就注意到處理好黨政關(guān)系問題的重要性。1928年11月25日，毛澤東在給中共中央的報告中指出:“黨在群眾中有極大的權(quán)威，政府的權(quán)威卻差得多。這是由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政權(quán)機關(guān)擱置一邊。這種情景是很多的……以后黨要執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)政府的任務(wù);黨的主張辦法，除宣傳外，執(zhí)行的時候必須通過政府的組織。國民黨直接向政府下命令的錯誤辦法，是要避免的?！保?］1929年，周恩來也指出:“黨管一切這口號，在原則上、事實上都是不通。黨只能經(jīng)過黨團的作用做政治的領(lǐng)導(dǎo)?！保?］抗日戰(zhàn)爭時期，各根據(jù)地政權(quán)實行“三三制”，黨政關(guān)系處理得比較好。后來，為克服各個根據(jù)地的分散主義，黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)提出要實行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的主張。加之戰(zhàn)爭年代對群眾動員的客觀需要，助長了以黨代政體制的形成。新中國成立初期，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都不同程度地意識到了黨政不分的弊端，努力在實踐中克服這種不良現(xiàn)象。在1956年9月黨的八大上，鄧小平作的《關(guān)于修改黨的章程的報告》重申:不要“混淆黨的工作和國家機關(guān)工作所應(yīng)有的界限”。然而，之后的反右擴大化和“文化大革命”，把黨政分開的呼聲淹沒在無休無止的“運動”之中。在當(dāng)時特殊的環(huán)境下，黨政不分、以黨代政的政治體制被不斷強化。

改革開放以來，我黨在黨政分開方面作了大量的工作，取得了一定的成效，但黨政不分的弊病并沒有從根本上得到解決?，F(xiàn)在看來，這種體制的形成是由多方面原因造成的?？陀^上，我國的政權(quán)體制受到蘇聯(lián)模式和共產(chǎn)國際傳統(tǒng)的不良影響，加上我國幅員遼闊，多年的革命戰(zhàn)爭環(huán)境下我們黨在反對分散主義、山頭主義和地方主義時也不得不強調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。主觀上，由于我國兩千多年的封建專制主義的傳統(tǒng)，對領(lǐng)導(dǎo)人和廣大人民群眾都有影響，對以黨代政的現(xiàn)象，容易習(xí)以為常。在黨的歷史上，“左”的思想的長期影響，也有助于形成黨政不分、以黨代政的政治體制。1957年，在整風(fēng)運動中，有些民主黨派人士提出黨政要分開的建議，后來都被劃為反社會主義的資產(chǎn)階級右派分子。反右擴大化和“文化大革命”期間，這種不良的黨政關(guān)系達到了頂峰。

十一屆三中全會以來，我黨重新恢復(fù)了實事求是的思想路線，黨和國家的事業(yè)在以鄧小平為核心的黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下逐步走上正軌，開啟了中國特色社會主義的偉大道路。三中全會報告中第一次明確提出要解決黨政不分、以黨代政的問題。在長期的革命和建設(shè)實踐中，鄧小平逐漸形成了系統(tǒng)的包括黨政分開在內(nèi)的政治體制改革的思想。1987年，黨的十三大報告依據(jù)鄧小平的這一理論，對我國的政治體制改革作了專門的、詳細(xì)的論述，成為我國指導(dǎo)政治體制改革的綱領(lǐng)性文件。

二、鄧小平黨政分開思想的主要內(nèi)容

1．黨政分開是政治體制改革的關(guān)鍵。1986年9月13日，鄧小平在談到政治體制改革要有一個藍圖時說:“政治體制改革的目的是調(diào)動群眾的積極性、提高效率、克服官僚主義。改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位?！保?］黨的十三大報告在論述政治體制改革時，把“實行黨政分開”放在了第一位。鄧小平把黨政分開作為政治體制改革的關(guān)鍵的思想，可以從兩個方面理解，第一，從黨政不分、以黨代政的巨大危害來看，它是引起領(lǐng)導(dǎo)體制中其他弊病的關(guān)鍵因素。在改革之初，我國黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制存在的弊端主要有官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中現(xiàn)象和機構(gòu)臃腫現(xiàn)象。而這些弊端，都與黨政不分、以黨代政的政治體制密不可分。長期以來，由于實行黨的“一元化領(lǐng)導(dǎo)”，黨在實際上起著直接行使國家權(quán)力、特別是行使政府權(quán)力的作用。從中央到地方，黨管了太多不該管、管不了、管不好的事，黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)常常陷入繁重的行政事務(wù)，致使廣大黨員形成“黨高于一切”的錯覺，“結(jié)果黨員‘因黨而驕’，在政權(quán)中工作的黨員自高自大，盛氣凌人，自以為是，看不起非黨員，自己可以不守法，不遵守政權(quán)的紀(jì)律和秩序。甚至少數(shù)黨員自成一幫，消極怠工，貪污腐化，互相包庇”［4］。這是官僚主義形成的一個主要根源。由于黨政不分、以黨代政，使國家和政府的權(quán)力都集中到黨委，“黨委的權(quán)力又集中到幾個書記，特別是集中到第一書記，什么事都由第一書記掛帥拍板。黨的‘一元化領(lǐng)導(dǎo)’，往往因此變成了個人領(lǐng)導(dǎo)”［5］。由此看來，黨政不分、以黨代政是導(dǎo)致權(quán)力過分集中的主要原因。由于黨政不分、以黨代政，以致政府機關(guān)設(shè)置了許多與黨委“對口”的機關(guān)，政府各部門行使行政權(quán)力和日常工作，都要向黨委相對應(yīng)的機關(guān)匯報、請示和獲得批準(zhǔn)，結(jié)果造成黨委和政府機構(gòu)臃腫，人浮于事，職責(zé)不清，互推責(zé)任，效率低下。第二，從黨政分開對政治體制改革其他內(nèi)容的帶動作用看，它是實現(xiàn)權(quán)力下放、精簡機構(gòu)的關(guān)鍵。1986年9月13日，鄧小平在聽取中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組匯報時指出:“政治體制改革的目的是調(diào)動群眾的積極性，提高效率，克服官僚主義。改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位。第二個內(nèi)容是權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系，同時地方各級也都有一個權(quán)力下放問題。第三個內(nèi)容是精簡機構(gòu)，這和權(quán)力下放有關(guān)”［6］。從鄧小平對政治體制改革的內(nèi)容論述中我們不難看出，他提出的三個內(nèi)容之間具有嚴(yán)密的邏輯關(guān)系。先是黨政要分開，劃清黨和政的不同職能。黨管黨的事，政管政的事。黨把應(yīng)該屬于政府管的事情交給政府去管，把行政權(quán)力真正還交政府。只有黨政的橫向權(quán)力職能劃清了，才能弄清有哪些權(quán)、哪些該放、哪些不該放，才能解決好權(quán)力縱向下放問題。只有黨政職能分開，權(quán)力有效下放，避免機構(gòu)重疊和機構(gòu)臃腫，精簡機構(gòu)才能落到實處。這一點，具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。改革開放以來，我們搞了幾次精簡機構(gòu)的改革，往往是前面人員精簡了，職能沒有變，工作量沒有減，結(jié)果不得不再增加人員，重新回到原來的狀況。因此，精簡機構(gòu)的前提是黨政職能分開，只有職能分開才能實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，職能不轉(zhuǎn)變，精簡機構(gòu)只能流于形式，沒有實效，更容易反彈。

2．黨政分開是為了加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。1986年6月28日，鄧小平在中央政治局常委會上講樹立法制觀念時說:“黨政分開，從十一屆三中全會以后就提出了這個問題。我們堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，問題是黨善于不善于領(lǐng)導(dǎo)。黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，不能干預(yù)太多，應(yīng)該從中央開始。這樣提不會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。干預(yù)太多，搞不好倒會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，恐怕是這樣一個道理?！保?］把黨政分開，是為了改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，而最終目的還是為了加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。眾所周知，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向和重大決策的領(lǐng)導(dǎo)。長期以來，人們對黨的領(lǐng)導(dǎo)有一種誤解，以為黨的領(lǐng)導(dǎo)就是黨管一切。鄧小平很早就指出這種錯誤認(rèn)識的危害。1941年他在《抗日民主政權(quán)》一文中講:“這些同志誤解了黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為‘黨權(quán)高于一切’，遇事干涉政府工作，隨便改變上級政府法令;不經(jīng)過行政手段，隨便調(diào)動在政權(quán)中工作的干部;有的地方?jīng)]有黨的通知，政府法令行不通，形成政權(quán)系統(tǒng)中的混亂現(xiàn)象?！保?］1978年3月18日，鄧小平在全國科學(xué)大會開幕式的講話中又指出:“黨委的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治上的領(lǐng)導(dǎo)，保證正確的政治方向，保證黨的路線、方針、政策的貫徹，調(diào)動各個方面的積極性。”［9］黨章規(guī)定，中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的性質(zhì)決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，不是行政領(lǐng)導(dǎo)，更不是技術(shù)和業(yè)務(wù)的直接管理。黨不是政府，不是人民代表大會，也不是檢察院，黨不能包辦行政權(quán)力，不能干預(yù)立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)。黨也不是企業(yè)，不能干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)活動。黨的領(lǐng)導(dǎo)是原則上的領(lǐng)導(dǎo)。黨要把握時代，縱覽全局，掌握國家和社會主義各項事業(yè)的客觀規(guī)律，不斷提出國家和社會前進的方向、目標(biāo)和步驟，及時對一些重大問題作出正確的決策。黨的領(lǐng)導(dǎo)是間接的領(lǐng)導(dǎo)。黨要用自己的綱領(lǐng)、路線指導(dǎo)國家行動。黨要通過在國家機構(gòu)中工作的黨員來貫徹黨的決定，要通過向政府推薦重要干部來保證政治領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)。黨的主張要通過法定程序上升為國家意志，而不是直接對其他國家政權(quán)機關(guān)發(fā)號施令。因此，黨和政分開，更有利于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。第一，實行黨政分開后，黨把繁重的行政事務(wù)還交給政府機關(guān)，黨才有精力和時間集中研究國家社會發(fā)展的大政方針，才能有效地監(jiān)督和指導(dǎo)政府機關(guān)對黨的路線、方針、政策的實施，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)才能更好地實現(xiàn)和加強。1980年12月25日，鄧小平在中共中央工作會議上講道:“從原則上說，各級黨組織應(yīng)該把日常行政工作、業(yè)務(wù)工作，盡可能交給政府、業(yè)務(wù)部門承擔(dān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)除了掌握方針政策和決定重要干部的使用外，要騰出主要的時間和精力來做好思想政治工作……，否則黨的領(lǐng)導(dǎo)既不可能改善，也不可能加強?！保?0］如果黨包辦一切行政事務(wù)，勢必降低黨在國家政治生活中的地位，反而削弱其政治領(lǐng)導(dǎo)。第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)的改善和加強，要靠自身的建設(shè)。毛澤東把建設(shè)一個全國范圍的、廣大群眾性的、思想上政治上組織上完全鞏固的中國共產(chǎn)黨作為一項“偉大的工程”。新民主主義革命時期，黨的建設(shè)是中國共產(chǎn)黨克敵制勝的三大法寶之一。當(dāng)今新的國際和國內(nèi)形勢，對黨的建設(shè)提出了執(zhí)政能力建設(shè)和先進性建設(shè)的新的要求。目前，我們黨員的數(shù)量已經(jīng)超過8000萬，如何保證這個龐大隊伍的先進性和純潔性，如何保證每個黨員的生機和活力，是擺在我們面前的重大歷史性課題。這無疑有很多工作要做，很多問題要處理。只有黨政分開，黨才能真正實現(xiàn)“黨要管黨”;只有拋開繁瑣的行政事務(wù)，黨才能適應(yīng)新形勢的需要，加強學(xué)習(xí)，提高執(zhí)政能力，保持先進性和戰(zhàn)斗力，引領(lǐng)國家和人民，不斷把社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)推向前進。

3．黨政分開有利于社會主義法制建設(shè)。這是鄧小平政治體制改革思想中的重要內(nèi)容之一。民主和法制建設(shè)，是政治體制改革的中心內(nèi)容。1979年6月28日，他在會見日本公明黨第八次訪華團代表時強調(diào):“民主和法制，這兩個方面都應(yīng)該加強，過去我們不足。要加強民主就要加強法制。沒有廣泛的民主是不行的，沒有健全的法制也是不行的。我們吃夠了動亂的苦頭……民主要堅持下去，法制要堅持下去。這好像兩只手，任何一只手削弱都不行?！保?1］但是，改革開放之前，黨政不分、以黨代政的體制，使黨委時不時插手司法系統(tǒng)，干預(yù)司法機關(guān)的辦案工作。負(fù)責(zé)黨紀(jì)的黨的紀(jì)律檢查機關(guān)也時常插手法紀(jì)、政紀(jì)，造成司法不獨立，法制建設(shè)遲遲難以推進。鄧小平非常重視這個問題。他在1986年6月28日給中央政治局常委作“在全體人民中樹立法制觀念”的報告中講道:“糾正不正之風(fēng)、打擊犯罪活動中屬于法律范圍的問題，要用法律來解決，由黨直接管不合適。黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問題，法律范圍的問題應(yīng)該由國家和政府管。黨干預(yù)的太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念。這是一個黨和政府關(guān)系的問題，是一個政治體制的問題?！保?2］由此看來，鄧小平深深體會到了法制社會建設(shè)的關(guān)鍵，是黨政要分開。黨的領(lǐng)導(dǎo)首先是依法領(lǐng)導(dǎo)，黨的路線、方針、政策的實施要通過法定程序上升為國家意志;黨的一切活動都應(yīng)遵循憲法和法律的規(guī)定，在憲法和法律的范圍內(nèi)開展工作，任何個人、任何領(lǐng)導(dǎo)都不能凌駕于法律之上;黨要依照法律從嚴(yán)治黨，嚴(yán)懲黨內(nèi)個別危害黨的純潔性的不法分子。這樣，才能給全體人民樹立守法的榜樣，才能在全體人民中樹立起法制的觀念，才能真正貫徹依法治國的方針。

改革開放三十多年來，我國的社會主義建設(shè)事業(yè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下取得了舉世矚目的成就。今年又恰逢鄧小平南巡談話發(fā)表20周年，舉國上下都在緬懷這位為中國改革開放作出巨大貢獻的歷史偉人，都在重溫鄧小平理論的偉大思想。當(dāng)前，我們正沿著鄧小平所開創(chuàng)的中國特色社會主義的偉大道路闊步前進。在鄧小平關(guān)于政治體制改革偉大思想的指引下，中國特色社會主義政治不斷發(fā)展和完善，黨的建設(shè)新的偉大工程繼續(xù)向前推進。鄧小平關(guān)于政治體制改革的思想依然閃耀著時代的光輝。

［1］毛澤東選集(第1卷)［M］．北京:人民出版社，1991．73．

［2］周恩來選集(上卷)［M］．北京:人民出版社，1980．41．

［3］［6］［7］［12］鄧小平文選(第3卷)［M］．北京:人民出版社，1993．177，177，163－164，163．

［4］［8］鄧小平文選(第1卷)［M］．北京:人民出版社，1993．11，11．

［5］［9］［10］［11］鄧小平文選(第2卷)［M］．北京:人民出版社，1993．329，98，365，189．