閆德民

(河南省社會(huì)科學(xué)院黨建與政治研究所，河南鄭州450002)

當(dāng)前，我國正處在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要?dú)v史時(shí)期。這一時(shí)期，是公權(quán)力最易于擴(kuò)張和被濫用的時(shí)期。如何制約公權(quán)力特別是一些地方政府的行政權(quán)，防止權(quán)力濫用和腐敗，保障公民權(quán)利不受侵犯，已成為當(dāng)下不容忽視和亟待解決的一個(gè)重要問題。要有效防止地方政府權(quán)力的擴(kuò)張和濫用，就必需加快推進(jìn)對(duì)地方政府權(quán)力制約的法治化。加快推進(jìn)這一法治化進(jìn)程，對(duì)于加強(qiáng)對(duì)地方政府權(quán)力的制約，規(guī)范政府的行政行為，防止公權(quán)力的擴(kuò)張和濫用，維護(hù)社會(huì)公平，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，都具有十分重要的意義。

一、地方政府行政權(quán)擴(kuò)張和失范原因分析

行政權(quán)是國家權(quán)力的一個(gè)重要組成部分，屬于公權(quán)力的范疇。近年來，這種公權(quán)力在一些地方呈現(xiàn)出惡性膨脹和無序擴(kuò)張的趨勢(shì)。公權(quán)力的過度膨脹和肆意擴(kuò)張，勢(shì)必會(huì)對(duì)公民的私權(quán)利構(gòu)成侵害，帶來一系列嚴(yán)重的后果。一個(gè)時(shí)期以來，個(gè)別地方興起了一場(chǎng)以侵占農(nóng)民宅基地和強(qiáng)拆民房為主要標(biāo)志的轟轟烈烈的拆村運(yùn)動(dòng)。在這場(chǎng)拆村運(yùn)動(dòng)中，一些地方政府利用和曲解城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，竟將其作為以地生財(cái)?shù)男峦緩?，違背農(nóng)民意愿，突擊強(qiáng)拆農(nóng)民住宅、征用農(nóng)民宅基地，將大批農(nóng)民趕上高樓。更有甚者，有的地方居然讓農(nóng)民到指定地區(qū)自建住房或購買商品房，但由于拆遷安置補(bǔ)貼根本不夠買房、建房的需要，寒冬里很多農(nóng)民露宿村頭，甚至住進(jìn)了豬圈［1］。這是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的公然踐踏。有評(píng)論指出:“這種幾乎沒有底線的強(qiáng)拆，其直接推動(dòng)因素?zé)o疑在于某些基層公權(quán)的肆意妄為?！保?］近年來在一些地方，暴力拆遷、暴力執(zhí)法、暴力維穩(wěn)等現(xiàn)象也屢見不鮮。2009年3月，24歲青年王帥在通過網(wǎng)絡(luò)在線信訪多次向有關(guān)部門反映當(dāng)?shù)卣`法征地問題未果的情況下，在網(wǎng)上發(fā)了一個(gè)帖子進(jìn)行舉報(bào)、批評(píng)，卻遭當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的跨省追捕，并以“誹謗”的罪名在看守所被關(guān)押了8天，直到其家人答應(yīng)當(dāng)?shù)卣螅车糇约业乩锏墓麡?，他才被以取保候?qū)彽拿x獲釋［3］。這種公權(quán)暴力，是公權(quán)力恣意擴(kuò)張和非法濫用的極端表現(xiàn)。

公權(quán)力的過度膨脹和肆意擴(kuò)張，容易導(dǎo)致權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗，使一些地方腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，政府官員接二連三落馬;容易損及政府的威信和形象，致使政府公信力缺失或下降;容易使地方政府權(quán)力恣意擴(kuò)強(qiáng)，影響中央政令暢通;容易造成政府與民眾的對(duì)立，激化社會(huì)矛盾，引發(fā)突發(fā)性群體事件。例如，近年來以阜陽為中心的皖北地區(qū)先后有18名現(xiàn)任和原任縣委書記因腐敗被查處;公共事件在一些地方一旦發(fā)生，“不明真相的群眾”寧可相信流言，也不相信政府;中央調(diào)控樓市新政受到一些地方政府的冷遇，有的地方政府甚至公然抵制中央新政，繼續(xù)充當(dāng)高房價(jià)背后的推手;鄧玉嬌式的自衛(wèi)性抗?fàn)?、唐福珍式的自殘性維權(quán)、楊佳式的報(bào)復(fù)性攻擊，以及貴州甕安事件、云南孟連事件的發(fā)生……所有這些，都是公權(quán)力過度膨脹、涉嫌侵害私權(quán)利導(dǎo)致的后果。

當(dāng)今中國地方政府權(quán)力的膨脹和擴(kuò)張，是有著深刻的歷史背景和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。20世紀(jì)30年代席卷資本主義世界的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)，暴露了完全自由市場(chǎng)自身無法克服的缺陷和市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)的局限。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯把經(jīng)濟(jì)危機(jī)歸結(jié)于市場(chǎng)失靈，特別是經(jīng)濟(jì)自由化導(dǎo)致的結(jié)果，主張實(shí)行國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和調(diào)節(jié)，以政府行政之手彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、矯正市場(chǎng)失靈。他的主張得到許多西方國家的認(rèn)可。從此，政府干預(yù)主義開始在西方理論界和決策層占據(jù)主導(dǎo)地位，行政權(quán)力也隨之開始了其不斷擴(kuò)張的歷程。歷史上缺乏民主法治傳統(tǒng)，“官本位”、“權(quán)本位”意識(shí)至今仍根深蒂固的中國，天然地容易接受凱恩斯的理論和政策主張。黨的十一屆三中全會(huì)以來的中國改革和發(fā)展，都是由政府主導(dǎo)和推動(dòng)的，中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更是由政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。30多年來中國經(jīng)濟(jì)的高速增長，靠的是強(qiáng)勢(shì)政府能夠“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢(shì)，靠的是政府的強(qiáng)大資源動(dòng)員能力和對(duì)市場(chǎng)乃至生產(chǎn)成本的有效行政管制。所謂的“中國模式”，實(shí)際上就是強(qiáng)勢(shì)政府主導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式。因此，中國政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的程度和規(guī)模在世界上是數(shù)得著的。2008年為應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)，中國政府出臺(tái)實(shí)施了4萬億的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，采取了更加積極的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策，成為全球干預(yù)經(jīng)濟(jì)最積極、最徹底的政府。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨曾經(jīng)評(píng)論說，“中國是最大的凱恩斯主義國家或者說是最主要的國家”［4］，是“凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)最好的學(xué)生，既學(xué)習(xí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也學(xué)習(xí)政府所起的作用”［5］。對(duì)于這一點(diǎn)，至少學(xué)界是有人認(rèn)同的。中國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎曾經(jīng)坦言，我們的確是受到了“凱恩斯理論的影響”［6］。國際著名中國問題專家鄭永年博士則愈加深刻地分析道:“在西方，政府從屬于市場(chǎng)。盡管從總體上看，政府的經(jīng)濟(jì)功能在不斷強(qiáng)化，但政府畢竟還是市場(chǎng)的一部分……但在中國，市場(chǎng)從屬于政府。盡管改革開放以來，市場(chǎng)的空間在擴(kuò)大，其功能也在不斷強(qiáng)化，但市場(chǎng)還是政府的一部分。在很大程度上，市場(chǎng)只是政府實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)(或者政治工程)的一種工具?！睆倪@個(gè)角度來看，“中國政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了凱恩斯主義”［7］。

政府市場(chǎng)干預(yù)成為國家發(fā)展模式的核心，地方政府權(quán)力的膨脹和擴(kuò)張也就難以避免。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種分權(quán)的經(jīng)濟(jì)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府權(quán)力是自上而下、高度集中的結(jié)構(gòu)。中國要成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，核心問題是“放權(quán)”，即中央政府向地方政府放權(quán)，政府向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)主體放權(quán)。這是由中國深化改革的內(nèi)在邏輯所決定的。就目前情況而言，盡管政府向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)主體放權(quán)這方面我們做得還不夠，但中央政府向地方政府放權(quán)這方面還是邁出了很大的步伐，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代的高度集權(quán)已經(jīng)被成功地分解了，已經(jīng)初步形成了“中央政府小，而地方政府大”［8］的基本格局。

中國地方政府權(quán)力的膨脹和擴(kuò)張，同時(shí)還是由地方政府權(quán)力缺乏有效制約的狀況決定的。權(quán)力本身天然地具有侵略和擴(kuò)張的本性。孟德斯鳩說過:“任何擁有權(quán)力的人，都易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！保?］公權(quán)力過度膨脹和擴(kuò)張，極容易導(dǎo)致權(quán)力失控、行為失范，使公民的私權(quán)利受到不法侵害。這就要求通過加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的制約，把我們無意中放出來的這個(gè)“魔鬼”重新放進(jìn)“魔瓶”里。然而，當(dāng)下中國許多地方制約政府權(quán)力的狀況并不令人樂觀，權(quán)力過分集中、一權(quán)獨(dú)大的權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有得到明顯改善，權(quán)力制約機(jī)構(gòu)及其職能弱化、虛化的情況相當(dāng)嚴(yán)重，公眾與政府間信息不對(duì)稱、公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)缺失的狀況令人堪憂，政府權(quán)力越位、錯(cuò)位、缺位和“一把手”權(quán)力過分集中的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，政府公司化、官員商人化、權(quán)力金錢化問題不容忽視。這是一些地方政府公信力嚴(yán)重缺失的原因所在，也是一些地方公權(quán)腐敗得以滋生和蔓延的重要政治生態(tài)。溫家寶總理曾經(jīng)指出:“我們要健全對(duì)政府權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力真正為人民謀福利。中國曾經(jīng)是封建主義影響很深的國家，新中國成立后曾經(jīng)歷十年‘文革’的浩劫，在開放的環(huán)境下又出現(xiàn)一些新的情況和問題。發(fā)揚(yáng)民主，健全法制，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督，仍然是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)?！保?0］溫總理的這一重要論述，是對(duì)地方政府權(quán)力膨脹和擴(kuò)張根源以及遏制權(quán)力膨脹和擴(kuò)張任務(wù)艱巨性的深刻闡明。

二、“制度下腐敗”怪像與地方政府權(quán)力制約法治化

遏制權(quán)力腐敗是人類社會(huì)共同的課題，因?yàn)槿祟愂冀K面臨這樣的選擇:“賦予治理國家的人以巨大的權(quán)力是必要的，但是也是危險(xiǎn)的?！保?1］面臨這一課題，人們唯一正確的選擇是通過制定規(guī)則和制度來約束和規(guī)范權(quán)力。這樣的規(guī)則和制度的缺失，或者規(guī)則和制度不健全、不完善，勢(shì)必影響制約權(quán)力的實(shí)際效果。

從目前我國的實(shí)際情況看，當(dāng)下一些地方之所以出現(xiàn)上述種種濫用公權(quán)力、侵害公民私權(quán)利的腐敗現(xiàn)象，并非是缺失規(guī)制和約束權(quán)力行使的制度，而是這些制度對(duì)地方政府權(quán)力的制約尚缺乏足夠的有效性。這里面，既有制度執(zhí)行不力的問題，亦有制度本身不科學(xué)、不規(guī)范、不嚴(yán)密的問題，更有制度法治化程度低下、剛性嚴(yán)重不足的問題。大量事實(shí)告訴我們，要有效防止公權(quán)力的濫用，不僅應(yīng)把地方政府對(duì)權(quán)力的行使納入法治軌道，同時(shí)還要把對(duì)地方政府權(quán)力的制約納入法治軌道，推進(jìn)其法治化進(jìn)程。

所謂地方政府權(quán)力制約法治化，是指在依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的總體框架下，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，就依法限制地方政府權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利所作出的具體制度安排。它是國家法治原則和基本法治制度在地方政府權(quán)力制約中的具體化，同時(shí)也是法治制度在地方政府權(quán)力制約中的實(shí)踐創(chuàng)新。

法治是指以民主為前提和基礎(chǔ)，以嚴(yán)格依法辦事為核心，以制約權(quán)力為關(guān)鍵的社會(huì)管理機(jī)制、社會(huì)活動(dòng)方式和社會(huì)秩序狀態(tài)。從概念要素上說，法治不僅包含民主理念、民主過程和普遍守法、良法之治在內(nèi)，更包括了限制公權(quán)力這一核心內(nèi)涵。限制公權(quán)力、尊重和保障私權(quán)利，是法治的第一要義。規(guī)制和約束公權(quán)力，是現(xiàn)代法治的題中應(yīng)有之意。法治社會(huì)制定法律，目的是要保障公民私權(quán)利。所有法治國家，無不對(duì)公權(quán)力施以規(guī)制和約束;所有法治社會(huì)，私權(quán)利都會(huì)得到有力保障。依法行政之法須是保障公民私權(quán)利之良法，而非限制公民私權(quán)利之惡法。與處于強(qiáng)勢(shì)的公權(quán)力相比，私權(quán)利總是處于弱勢(shì)。要切實(shí)保障私權(quán)利，就必須對(duì)公權(quán)力施以有效制約。惟有如此，才能使私權(quán)利免遭公權(quán)力的侵犯。

依法行政、建設(shè)法治政府，不僅要有效規(guī)制和約束公權(quán)力的行使，而且還要著力推進(jìn)權(quán)力制約本身的法治化。限制公權(quán)力是現(xiàn)代法治發(fā)展的重要手段，也是依法行政、建設(shè)法治政府的重要內(nèi)涵。法治不僅意味著政府要嚴(yán)格依法行政，還意味著要把對(duì)政府公權(quán)力的制約同時(shí)也納入法治的軌道。對(duì)政府公權(quán)力的制約，也不是沒有規(guī)則可循的無序的隨意之舉，它同公權(quán)力的行使一樣也要嚴(yán)格依法行事，也要以法律為依據(jù)，受法律的規(guī)范和約束，亦即人們通常所說的依法治權(quán)。依法治權(quán)是依法行政的核心和關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)行政法治的重要路徑。只有依法治權(quán)，才能保證依法行政，實(shí)現(xiàn)行政法治。

目前在對(duì)政府公權(quán)力的制約問題上，不少人在思想上存在一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)，亦即只要論及權(quán)力腐敗和權(quán)力制約，動(dòng)輒談制度，言必稱制度。在他們看來，制度似乎是包治百病的靈丹妙藥，只要有了制度，就什么問題都能解決了。其實(shí)，這是一種誤解，是患上了一種“制度崇拜癥”。的確，在制約政府公權(quán)力、防治權(quán)力腐敗方面，制度發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。加強(qiáng)制度建設(shè)，建立健全權(quán)力運(yùn)行的制約機(jī)制，是解決導(dǎo)致腐敗滋生的深層次問題，從源頭上防治腐敗的治本之策。然而需要指出的是，盡管制度十分重要，但它并不是萬能的。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物道格拉斯·C·諾斯曾為制度下過一個(gè)定義:“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，或更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約?！保?2］依筆者之見，作為一種游戲規(guī)則，制度并非是一種單純的技術(shù)性規(guī)范，它既包括制度規(guī)范的制定，亦包括制度規(guī)范的施行。制度規(guī)范一經(jīng)制定，就要貫徹實(shí)施。但是制度規(guī)范的制定和它的貫徹實(shí)施，是兩個(gè)不同的概念。一種制度規(guī)范制定出來了，并非一定能夠得到很好的貫徹，并非一定能夠?qū)φ珯?quán)力形成有效的制約。制度規(guī)范是有約束力的，但是如果以為有了制度規(guī)范，就能夠遏制乃至杜絕對(duì)公權(quán)力的濫用，那只是一種良好的愿望。

當(dāng)下中國重視和強(qiáng)調(diào)制度反腐。為了強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的制約，各地都出臺(tái)了一些制度規(guī)范，作了相應(yīng)的制度安排，有的還經(jīng)過法定程序?qū)⑵渖仙蔀榈胤叫苑ㄒ?guī)。但是，有了制度規(guī)范和地方性法規(guī)，并不意味著就解決了權(quán)力制約問題，就能夠防止權(quán)力的濫用和失范。從各地的現(xiàn)實(shí)情況看，在制度建設(shè)不斷取得進(jìn)展的同時(shí)，卻出現(xiàn)了一種令人尷尬的局面，亦即“制度下的腐敗”:制約權(quán)力的制度規(guī)范愈益增多，然而濫用權(quán)力的腐敗案件卻有增無減;新的制度規(guī)范不斷出臺(tái)，權(quán)力腐敗案件依然多發(fā)頻發(fā)。有些制度規(guī)范不能說制定得不好，但在實(shí)際執(zhí)行過程中卻往往被打了折扣，有的甚至成了連麻雀都難以嚇住的稻草人。以至于胡錦濤同志在中央紀(jì)委十七屆五次全會(huì)上不得不專門強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行力問題。

制度規(guī)范執(zhí)行效果不甚理想，原因可能是多方面的，既有制度規(guī)范本身不健全、不完善的問題，亦有缺失制度規(guī)范執(zhí)行保障機(jī)制的問題，但從根本上說，是制度規(guī)范尚未法治化的問題。加強(qiáng)對(duì)地方政府公權(quán)力的制約，有效防止公權(quán)力的濫用和施權(quán)行為的失范，不僅要靠制度、靠法制，更要靠法治。

制約政府公權(quán)力的制度取向，是當(dāng)下中國構(gòu)建公平公正社會(huì)的迫切要求。法治表現(xiàn)為制度規(guī)范，但是并不簡單的就是制度規(guī)范，其中不可或缺地包含著法律至上、善法之治等法律信仰在內(nèi)的人文精神?！胺杀仨毐恍叛觯駝t將形同虛設(shè)”［13］。法律信仰是法治的精神要件，是法治的內(nèi)在構(gòu)成要素之一。缺失這一精神要件和構(gòu)成要素，即便有成套的法律規(guī)范，也不可能實(shí)現(xiàn)真正意義上的法治。正如有位學(xué)者所言:“一個(gè)社會(huì)如果沒有了社會(huì)公眾對(duì)法律的信仰和尊重，那么就是再多、再完善的法律制度也無法促成一個(gè)國家法治精神的形成，那么要建成法治社會(huì)和合理、公正的法治秩序也只能是一種空想?！保?4］

由于受到歷史文化傳統(tǒng)等多方面因素的影響，目前我國還尚未在社會(huì)層面上形成現(xiàn)代法治國家所應(yīng)有的成熟的法律信仰心理，這是我國法治不健全、不完善的一個(gè)深層原因。也正是因?yàn)槿绱耍瑢?duì)政府公權(quán)力施以制約的法治化程度還相當(dāng)?shù)拖?，遠(yuǎn)不能適應(yīng)預(yù)防和治理權(quán)力濫用與失范的要求。這也正是目前在一些地方雖然有制度規(guī)范、但是權(quán)力濫用和失范現(xiàn)象仍然易發(fā)頻發(fā)的一個(gè)重要根源所在。

作為一種基本價(jià)值維度，權(quán)力制約須在法治軌道上運(yùn)行。從本源意義上說，所謂法治就是要防止公共權(quán)力的濫用，保障人民當(dāng)家作主。法治化的權(quán)力制約是一種剛性的制度約束，惟有這樣的權(quán)力制約才更為有效。推進(jìn)地方政府權(quán)力制約的法治化，既要通過一定的權(quán)力制度體系來實(shí)現(xiàn)和維系權(quán)力制約的合法性，又要著力推進(jìn)相關(guān)制度體系的法治化。

三、推進(jìn)地方政府權(quán)力制約法治化的路徑選擇

推進(jìn)地方政府權(quán)力制約法治化，是破解當(dāng)下一些地方制約權(quán)力的新的制度規(guī)范不斷出臺(tái)、而侵犯私權(quán)利的權(quán)力腐敗案件卻多發(fā)頻發(fā)這一困局的關(guān)鍵所在，同時(shí)也是增強(qiáng)制度規(guī)范剛性、提升制度規(guī)范執(zhí)行效果的重要保障。要以改革創(chuàng)新的精神加快推進(jìn)地方政府權(quán)力制約的法治化，確保地方政府權(quán)力的正確行使。

1．要積極培育社會(huì)主義法治精神。推進(jìn)地方政府權(quán)力制約法治化，培育全社會(huì)特別是地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員的法治精神是前提。法治精神是與人治精神相對(duì)立的先進(jìn)、科學(xué)、文明的法治價(jià)值觀，它涵蓋了善治精神、民主精神、人本精神、公正精神、和諧精神等內(nèi)涵，主要體現(xiàn)為信仰法律、遵從法律、維護(hù)法律的觀念和習(xí)慣。法治精神是法治的靈魂。如果缺失法治精神，缺失對(duì)法律的信仰和嚴(yán)格遵行的自覺，再好的法律、再完備的法律體系都將淪為“法律花瓶”，徒具觀賞價(jià)值而無任何實(shí)際意義。法國社會(huì)學(xué)家克洛德·德爾馬說過:“實(shí)現(xiàn)政治自由的最大危險(xiǎn)不在于憲法的不完備或者法律有缺陷，而在于公民的漠不關(guān)心。”［15］同樣，實(shí)現(xiàn)法律最大的危險(xiǎn)不在于法律的不完備，而在于人們對(duì)法律的漠視。不解決人們對(duì)法律的信仰問題，不改變?nèi)藗儗?duì)法律的冷漠態(tài)度，任何良善的法律都會(huì)成為漠不關(guān)心的犧牲品。一個(gè)地方政府要成為法治政府，推進(jìn)培育法治精神這一基礎(chǔ)性工程很重要。要通過推進(jìn)這一基礎(chǔ)性工程，著力提高人們對(duì)法治價(jià)值理念的理解和認(rèn)同度，大力營造以現(xiàn)代法治精神為核心的法治文化氛圍。

守天下之法者吏也;吏不良，則有法而莫守。地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是地方政府權(quán)力的行使者，地方行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員則是地方政府執(zhí)法權(quán)的行使者，應(yīng)把他們作為法治精神教育的重點(diǎn)。著力提高他們的法治觀念，消除傳統(tǒng)的人治觀念和特權(quán)思想對(duì)他們的影響，引導(dǎo)他們學(xué)習(xí)法律、尊重法律、敬畏法律、信仰法律，牢固樹立法律至上意識(shí)，樹立法律面前人人平等、制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外的意識(shí)，懂得法治乃規(guī)則之治，它只承認(rèn)法律規(guī)范的至上權(quán)威，并明晰法治在法律與權(quán)力的關(guān)系上奉行兩條基本法則:不允許存在游離于法律以外的任何權(quán)力;不容許存在高于法律之上的任何權(quán)威，從而對(duì)法治精神有深刻的理解和高度的認(rèn)同，自覺秉持“行政要依法、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償、違法受追究”的基本理念，真正把法治精神和法治理念內(nèi)化于心、外踐于行，做到言必講法、行必守法，尊重、服從和維護(hù)憲法、法律的權(quán)威。

2．要確保地方政府行政權(quán)力依法規(guī)范運(yùn)行。推進(jìn)地方政府權(quán)力制約法治化，促使地方政府權(quán)力依法規(guī)范運(yùn)行是基礎(chǔ)。地方政府系統(tǒng)的權(quán)力濫用行為，多發(fā)生在行政審批、執(zhí)法監(jiān)督、政府采購等公共資源和行政權(quán)力的運(yùn)行過程中。究其深層次原因，主要是行政權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范。要從根本上解決地方政府濫用行政權(quán)力的問題，必須加快建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。一是要以明確的法律規(guī)范確認(rèn)權(quán)力行為主體行使權(quán)力的法理基礎(chǔ)。權(quán)力主體的施權(quán)行為，必須要有充分的法律依據(jù)。任何缺乏法律依據(jù)的權(quán)力運(yùn)作行為，都是非法的和無效的。根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原則，應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章中明確權(quán)力行為主體違法行使權(quán)力行為的種類，規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。二是要明晰權(quán)力運(yùn)行的邊界。這是權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的基本前提。在現(xiàn)代法治社會(huì)，權(quán)力運(yùn)行須有明晰的邊界。權(quán)力邊界混沌、模糊，必然導(dǎo)致權(quán)力越界運(yùn)行。要明確界定權(quán)力主體的職權(quán)范圍和行權(quán)邊界，并使之法律化、制度化。權(quán)力邊界的明晰及其運(yùn)作監(jiān)督，有賴于制度的剛性約束。權(quán)力主體必須嚴(yán)格按照法定的權(quán)力邊界和職權(quán)范圍運(yùn)作權(quán)力，越界行使權(quán)力并對(duì)私權(quán)利構(gòu)成侵害者，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。三是要有科學(xué)、嚴(yán)密的權(quán)力運(yùn)行程序。這是權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的重要保障。程序是制約權(quán)力運(yùn)行的重要機(jī)制。程序構(gòu)成權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)則。這些規(guī)則是權(quán)力運(yùn)行必須遵循而不能背離的剛性約束。美國最高法院大法官威廉·道格拉斯曾經(jīng)說過:“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。”［16］程序缺失或者程序失靈，必然導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行的隨意性。要保證權(quán)力運(yùn)行程序的規(guī)范化和嚴(yán)密性，必須對(duì)權(quán)力運(yùn)行程序的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行合理設(shè)定。尤其要明確規(guī)定權(quán)力主體行使權(quán)力的方式、方法和步驟，使權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)在時(shí)間和空間上相互銜接，在功能上相互協(xié)同。為此，必須著力推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序的法治化，這是彰顯權(quán)力運(yùn)行程序剛性與尊嚴(yán)的有效途徑。

3．要積極構(gòu)建依法制約地方政府權(quán)力的制度體系。推進(jìn)地方政府權(quán)力制約法治化，構(gòu)建依法制約地方政府權(quán)力的制度體系是根本。當(dāng)下地方政府權(quán)力制約制度不健全和功能失靈，是導(dǎo)致其濫用公權(quán)侵犯私權(quán)現(xiàn)象發(fā)生的一個(gè)重要原因。要確保權(quán)力制約制度的健全與有效，惟一的路徑就是推進(jìn)其法治化。只有這樣，才能有效克服人治語境下權(quán)力制約的主觀隨意性。對(duì)政府權(quán)力制約制度進(jìn)行法治化構(gòu)建，即以縱向分權(quán)制約和正當(dāng)程序約束為原則，將傳統(tǒng)的權(quán)力制約制度納入法治軌道，使其成為法治內(nèi)在的構(gòu)成部分，通過法治化的公法體系和與之相匹配的機(jī)制，對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行明確的法律界定和嚴(yán)格規(guī)制，以有效防止權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生。

從權(quán)力制約模式上說，最高層次的制約機(jī)制是以法律制約權(quán)力，而從權(quán)力制約制度上講，最有效的則是以權(quán)力制約權(quán)力。以權(quán)力制約權(quán)力，是指不同權(quán)力體系之間或同一權(quán)力體系內(nèi)部不同權(quán)力之間的制約。作為一種權(quán)力制約機(jī)制，以權(quán)力制約權(quán)力是建立在權(quán)力制約理論基礎(chǔ)上的。權(quán)力制約理論要求在各權(quán)力系統(tǒng)之間均衡地分配權(quán)力，使之既互相獨(dú)立、分離，又互相對(duì)應(yīng)和制衡，保持一種權(quán)力之間彼此相互牽制的均衡態(tài)勢(shì)。以權(quán)力制約權(quán)力，既要在地方政府系統(tǒng)內(nèi)部適當(dāng)分解決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能由不同部門相對(duì)獨(dú)立行使，著力構(gòu)建不同性質(zhì)的權(quán)力既相互制約、相互把關(guān)，又分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，又要高度重視地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方政府權(quán)力的制約，從制度上確保憲法和法律得到正確實(shí)施，確保行政權(quán)和司法權(quán)得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到尊重和維護(hù)。與此同時(shí)，還要通過改革和探索，逐步實(shí)行司法獨(dú)立，從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，即做到像馬克思所說的“法官除了法律就沒有別的上司”［17］，法官除了向法律負(fù)責(zé)不向任何人負(fù)責(zé)，以加強(qiáng)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約。司法審查是規(guī)制行政權(quán)力的一種有效機(jī)制。所謂司法審查，亦即司法裁判機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的合法性所進(jìn)行的審查。具體說來，就是司法裁判機(jī)關(guān)通過訴訟程序?qū)彶椴⒓m正不法行政行為。在現(xiàn)代法治國家，司法審查無疑是規(guī)范行政權(quán)力的最關(guān)鍵和最核心的部件或要素。在美國著名憲法學(xué)者伯納德·施瓦茨看來，司法審查已經(jīng)成為“憲法機(jī)器中絕對(duì)必要的部件，抽掉這個(gè)特制的螺栓，這部機(jī)器就化為碎片”［18］。在著力構(gòu)建法治國家的當(dāng)代中國，設(shè)置司法審查權(quán)不僅是合理的，同時(shí)也是迫切需要的。應(yīng)先從地方和基層做起，逐步建立適合我國國情的司法審查制度。

4．要著力構(gòu)建法治化的地方政府權(quán)力制約機(jī)制。推進(jìn)地方政府權(quán)力制約法治化，構(gòu)建法治化的地方政府權(quán)力制約機(jī)制是保障。對(duì)地方政府權(quán)力施以制約有多種機(jī)制或模式。雖然這些機(jī)制或模式的具體運(yùn)行方式不同，但是它們卻有著共同的法治訴求。制約權(quán)力的權(quán)力，其本身也是一種權(quán)力，它和包括行政權(quán)在內(nèi)的其他權(quán)力一樣，自身也具有一種內(nèi)在的異化機(jī)制，如果失去制約，同樣也存在被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。要使制約權(quán)不被濫用，同樣需要把它們納入法治化的軌道，以確保其依法行使和運(yùn)行。與一般的權(quán)力行使相比較，制約權(quán)力的權(quán)力的行使具有獨(dú)特的性質(zhì)和特別的意義。權(quán)力制約是權(quán)力正當(dāng)性的保障。如果制約權(quán)力的權(quán)力出現(xiàn)非法治化狀態(tài)，其后果將是非常嚴(yán)重的，甚至比一般權(quán)力行使的非法治化更為嚴(yán)重。要確保制約權(quán)不被濫用，構(gòu)建法治化的權(quán)力制約機(jī)制至關(guān)重要。法治要求權(quán)力制約充分有效。權(quán)力制約機(jī)制建立起來以后，隨時(shí)有失靈或失效的可能。之所以如此，是由權(quán)力必須受規(guī)制和約束的性質(zhì)與權(quán)力具有擺脫規(guī)制和約束的性質(zhì)之間的矛盾所決定的。一旦權(quán)力不受規(guī)制和約束的性質(zhì)占了優(yōu)勢(shì)，權(quán)力制約機(jī)制就可能形同虛設(shè)。為了防止這種可能性的發(fā)生，一個(gè)最根本的路徑就是推進(jìn)權(quán)力制約機(jī)制的法治化，使權(quán)力根本不會(huì)有任何擺脫規(guī)制和約束的機(jī)會(huì)或可能。只有這樣，才能從制度上保障權(quán)力制約機(jī)制的始終有效而不是被虛置。虛置的制約機(jī)制再健全、再完備終究還是虛置的，是不可能形成任何有效的權(quán)力制約的。

推進(jìn)權(quán)力制約機(jī)制的法治化，應(yīng)當(dāng)按照權(quán)力制約自身的本質(zhì)要求和運(yùn)行規(guī)律，依法保障權(quán)力制約行為的獨(dú)立性、權(quán)力制約對(duì)象施權(quán)行為的公開性、權(quán)力制約關(guān)系的對(duì)等性以及制約手段的強(qiáng)制性。依法保障權(quán)力制約主體活動(dòng)的獨(dú)立性，是權(quán)力制約特別是以權(quán)力制約權(quán)力首要的本質(zhì)要求，它要求權(quán)力制約主體必須依法獨(dú)立地行使制約權(quán)，而不受權(quán)力主體和來自其他任何方面的非法干涉。如果權(quán)力制約主體活動(dòng)的獨(dú)立性沒有切實(shí)保證，其他機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人可以隨意干涉，那么它就不可能對(duì)被制約對(duì)象形成有效的制約，勢(shì)必會(huì)蛻變成權(quán)力主體的應(yīng)聲蟲，從而使權(quán)力制約機(jī)制陷于虛置。依法保障權(quán)力制約對(duì)象施權(quán)行為的公開透明，是權(quán)力制約特別是以權(quán)力制約權(quán)力的又一本質(zhì)要求，它要求在一定范圍內(nèi)依法將制約對(duì)象的施權(quán)行為過程及其結(jié)果公之于眾，使其完全置于制約主體和權(quán)利主體的審視之下，嚴(yán)禁暗箱操作，否則亦會(huì)使權(quán)力制約機(jī)制因形同虛置而喪失其應(yīng)有功能。依法保障權(quán)力制約關(guān)系的對(duì)等性，是權(quán)力制約特別是以權(quán)力制約權(quán)力的內(nèi)在要求，它要求依法賦予權(quán)力制約主體與制約對(duì)象相對(duì)等的地位和權(quán)力，以保證其對(duì)制約對(duì)象形成有效制約。否則，如果制約主體處于制約對(duì)象的附庸地位，沒有與制約對(duì)象平等的地位和權(quán)力，那就不可能對(duì)其形成有效的制約。依法保障權(quán)力制約主體制約手段的強(qiáng)制性，是權(quán)力制約特別是以權(quán)力制約權(quán)力又一個(gè)重要要求。制約手段的強(qiáng)制性，是保證制約主體制約權(quán)威的重要前提。制約主體的制約活動(dòng)，必須要有法治的強(qiáng)制力量作保證，否則它將失去應(yīng)有權(quán)威，也難以取得應(yīng)有效果。因此，應(yīng)當(dāng)依法賦予權(quán)力制約主體以強(qiáng)制性的制約手段。

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