□鄧蓉敬

網(wǎng)絡(luò)輿論與問責(zé)公正
——網(wǎng)絡(luò)輿論引發(fā)的行政問責(zé)現(xiàn)象探討

□鄧蓉敬

網(wǎng)絡(luò)輿論對司法審判的影響已經(jīng)引起重視，但對行政問責(zé)的影響并未受到關(guān)注。行政問責(zé)固有的特性，使得它并不能和司法審判一樣具有較強的“免疫力”。如果不重視行政問責(zé)中的網(wǎng)絡(luò)暴力和輿情審判，整個行政系統(tǒng)將會產(chǎn)生災(zāi)難性的后果。只有將民意和法意有機融合并健全網(wǎng)絡(luò)問責(zé)的程序性規(guī)定，才能確保問責(zé)公正，促進網(wǎng)絡(luò)問責(zé)和網(wǎng)絡(luò)自身的健康發(fā)展。

網(wǎng)絡(luò)輿論;行政問責(zé);公平公正

近年來，網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)致的行政問責(zé)事件接連發(fā)生并有飛速發(fā)展之勢，不能不引起有關(guān)方面的關(guān)注和反思。一方面，公民通過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督政府活動，并對失職瀆職官員提出問責(zé)，體現(xiàn)了公民權(quán)利對行政權(quán)力的有效制約。這種新型的制約機制，有效地彌補了我國權(quán)力監(jiān)督制約機制的不足。另一方面，由于網(wǎng)絡(luò)所固有的特性，網(wǎng)絡(luò)輿論有時并不代表真實的民意，一些極端的、非理性的輿論充斥網(wǎng)絡(luò)，并給政府施加種種壓力。為了盡快地平息網(wǎng)絡(luò)輿論，政府部門往往過分地遷就和妥協(xié)，匆忙地對有關(guān)人員進行問責(zé)。由于問責(zé)的公平與公正缺乏實體和程序保障，有關(guān)人員有時受到不公平對待，其他人員也因此產(chǎn)生失望和抵制心理。同時，這種慣常的思維定勢和操作方式給網(wǎng)民釋放出一些錯誤信號——只要網(wǎng)絡(luò)輿情暴漲，政府就會息事寧人。于是，更多的非理性因素開始滋長，網(wǎng)絡(luò)暴力得以生成，政府又要以更大的動作處理相關(guān)人員。顯然，這種可怕的惡性循環(huán)正在形成。如何合理吸收和采納網(wǎng)絡(luò)輿論中的民意，如何提升網(wǎng)絡(luò)輿論催化下的行政問責(zé)的公平性與公正性，這是擺在我們面前的一個嶄新而棘手的問題。

一、促進行政問責(zé)的深入發(fā)展:網(wǎng)絡(luò)輿論的積極功能

行政問責(zé)是指特定的監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)或上級領(lǐng)導(dǎo)部門就政府部門或政府官員的違法失職行為、不良品行等提出的訓(xùn)誡與懲治。行政問責(zé)的廣度與力度與社會民主政治發(fā)展水平基本上是一致的。社會民主程度愈高，行政問責(zé)的范圍愈廣、力度愈大。網(wǎng)絡(luò)社會的迅猛發(fā)展似乎打破了行政問責(zé)的發(fā)展速率。強大的網(wǎng)絡(luò)力量催生行政問責(zé)事件數(shù)量不斷增加，力度不斷加大，甚至使政府部門時常陷入防不勝防、措手不及的窘境。

網(wǎng)絡(luò)媒體時代，行政問責(zé)固有的封閉性、自決性逐漸開始打破。正如美國麻神理工學(xué)院媒介實驗室主任尼葛洛龐帝指出，在信息網(wǎng)絡(luò)時代，每個人都是沒有執(zhí)照的電視臺。①尼葛洛龐帝:《數(shù)字化生存》，海南出版社1997年版，第107頁。試想，有執(zhí)照的電視臺有時都使政府部門焦頭爛額，何況是那些沒有執(zhí)照的電視臺!更何況，每個人都可能是一個沒有執(zhí)照的電視臺。網(wǎng)絡(luò)輿論對政府管理和政治生活的挑戰(zhàn)可想而知。就行政問責(zé)而言，網(wǎng)絡(luò)輿論的挑戰(zhàn)和沖擊主要體現(xiàn)在以下幾方面:

首先，網(wǎng)絡(luò)輿論用“望遠鏡”和“顯微鏡”觀察政治生活，推動行政問責(zé)的范圍不斷拓寬，力度不斷加大。如果說傳統(tǒng)媒體時代政府部門還可以對某些違法行為遮遮掩掩、避重就輕的話，網(wǎng)絡(luò)時代的政府基本上不具備這種能力。網(wǎng)絡(luò)恢恢，疏而不漏。只要是政府部門或政府人員的違法犯罪行為，網(wǎng)絡(luò)都會進行無情地揭露和批判，直至將違法犯罪人員繩之以法。網(wǎng)絡(luò)輿論不但對違法行政行為進行監(jiān)督，還對合法但不合理、或不良行政行為進行監(jiān)督。政府的自由裁量權(quán)歷來是行政權(quán)力監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，但網(wǎng)絡(luò)可以對任何一起自由裁量行為進行評論和監(jiān)督，促進政府部門不但要合法行政，而且要合理行政。此外，網(wǎng)絡(luò)還時刻關(guān)注官員的廉潔自律、個人品性、工作能力甚至私人領(lǐng)域和業(yè)余生活，一旦有蛛絲馬跡，就會將有關(guān)人員“繩之以網(wǎng)”，有關(guān)部門不得不進行問責(zé)。有時政府官員的不當(dāng)言論也會引起群情激憤，甚至導(dǎo)致官員辭職。如此多層次、多角度的行政問責(zé)事件，在以往是難以想象的。

最后，網(wǎng)絡(luò)輿論以社會常識和道德底線作基礎(chǔ)，推動行政問責(zé)更加趨于公平和公正。在封閉式的環(huán)境中，行政問責(zé)的公平和公正往往受到諸種因素的影響:當(dāng)事人和領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)系密切，受到的懲處可能會較輕;事件傳播開來可能對單位的榮譽造成很大的損失，有關(guān)部門要求適可而止甚至輕描淡寫;事件盤根錯節(jié)，嚴肅處理起來涉及面廣，其中有些人員不得不進行保護，等等。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)輿論全方位、深層次介入行政問責(zé)事件以后，這些因素會逐漸失去效用。網(wǎng)絡(luò)強大的信息搜索和信息提供功能，使得政府部門無法掩蓋事實真相，必須全面徹底地公開事件原委。在事實根據(jù)非常清晰的情況下，網(wǎng)絡(luò)輿論會以社會常識和道德基準作出初步判斷，政府部門的處罰決定不能有太多出入。社會常識告訴人們，罪與罰應(yīng)該基本相當(dāng)，有過錯就要承擔(dān)責(zé)任;而社會的基本道德準則既約束和衡量普通人的行為，又約束和衡量政府官員的行為。在社會常識和道德底線面前，人人都必須接受“無形法官”的審判，政府官員尤其如此。更何況，網(wǎng)絡(luò)中時常潛伏著各種專業(yè)人士和意見領(lǐng)袖，會對政府的決定進行非常專業(yè)的、精辟入理的分析。如果政府部門顯失公正，網(wǎng)絡(luò)輿論會施加強大壓力，說不定會導(dǎo)致更多的問責(zé)事件的發(fā)生。正是這種無處不在、無法回避而又不容忽視的網(wǎng)絡(luò)力量，推動政府部門以事實為依據(jù)，以法律法規(guī)、社會道德和行政倫理為準繩，嚴肅認真、公平公正地處理每一起問責(zé)事件。

二、輿論暴力與問責(zé)偏頗:網(wǎng)絡(luò)輿論的負面效應(yīng)

很早以前，人們就已經(jīng)意識到媒體可能對司法審判造成某種程度的影響。為了防止媒體對司法的不當(dāng)影響，美國主要采取三種方式加以應(yīng)對:其一，延緩訴訟進行。如果某個案件受到媒體的過度報道，估計會對審判公正產(chǎn)生影響，就會延緩對該案件的審判;其二，異地審判。如果某個案件在某個地方已經(jīng)產(chǎn)生很多輿論，就將案件移交給媒體相對關(guān)注較少的地方。當(dāng)然，這只針對在某個區(qū)域內(nèi)影響較大的案件，對全國性影響較大的案件并不適用;其三，從嚴挑選陪審團。剔除已受媒體影響的人選，或者當(dāng)陪審團受到媒介的影響已經(jīng)產(chǎn)生成見時，立即予以更換。①［美］唐納德．M．吉爾摩、杰羅姆．A．巴龍等:《美國大眾傳播法:判例評析》(上冊)，清華大學(xué)出版社2002年版，第357頁。雖然這些措施會有一定效果，但要完全消除媒體對司法審判的影響也是較難的。

網(wǎng)絡(luò)媒體是一種嶄新的媒體。網(wǎng)絡(luò)媒體對司法審判的影響也已引起法律界人士的充分重視。最近幾年，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿論與司法公正的討論方興未艾，人們從正反兩方面對網(wǎng)絡(luò)輿論的影響進行了辯證的、深入的分析。有人認為，網(wǎng)絡(luò)輿論對司法公正的積極作用體現(xiàn)在:借助網(wǎng)絡(luò)輿論傳播在全社會彰顯法律的精神;網(wǎng)絡(luò)輿論有利于實現(xiàn)審判的公正高效;網(wǎng)絡(luò)輿論有利于促進司法人員廉潔自律和文明辦案。網(wǎng)絡(luò)輿論對法院審判的消極作用體現(xiàn)在:網(wǎng)絡(luò)輿論損害司法的權(quán)威性;網(wǎng)絡(luò)輿論往往以“網(wǎng)絡(luò)輿論審判”的形式出現(xiàn);網(wǎng)絡(luò)輿論產(chǎn)生對法官公正審判的壓力。②王軍、崔四星:《論網(wǎng)絡(luò)輿論對法院公正審判的影響與良性互動的策略》，載郭衛(wèi)華主編:《網(wǎng)絡(luò)輿論與法院審判》，法律出版社2010年版，第308頁。當(dāng)然，司法是一項專業(yè)性、獨立性很強的活動，網(wǎng)絡(luò)輿論即使會對司法產(chǎn)生某種程度的影響，也不會撼動司法本身的獨立性基礎(chǔ)和公正根基。

如果說司法審判具有較強的輿論“免疫力”的話，行政問責(zé)的“免疫力”顯然十分脆弱。這是由行政問責(zé)的固有特性所決定的。行政問責(zé)和司法審判雖然都是一種制裁行為，但二者有很大的差異。司法審判是獨立的審判機關(guān)對違法犯罪人員作出的公開審判。由于審判具有公開性，司法機關(guān)必須接受新聞媒體和社會各界的監(jiān)督，任何枉法裁判行為都會面臨巨大的風(fēng)險。因此，司法審判事實上經(jīng)受了媒體監(jiān)督和社會監(jiān)督的長期考驗，網(wǎng)絡(luò)輿論僅僅是這種考驗的繼續(xù)和拓展，不會對司法公正產(chǎn)生革命性影響。與司法審判不同的是，行政問責(zé)常常是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我批評、自我懲戒行為，帶有很大的封閉性，一般不需要經(jīng)過公開裁判的程序。行政問責(zé)歷來難以真正受到外界監(jiān)督，問責(zé)本身的公平性、公正性也常常受到質(zhì)疑。長期的封閉造成了問責(zé)體系本身的脆弱性。在突如其來的、強大的網(wǎng)絡(luò)輿論的壓力下，主持問責(zé)的機關(guān)往往不知所措，全面“屈服”和遷就于網(wǎng)絡(luò)輿論，甚至通過過度處罰盡快平息輿論。越遷就網(wǎng)絡(luò)輿論，網(wǎng)絡(luò)輿論越發(fā)高漲;網(wǎng)絡(luò)輿論一旦高漲，有關(guān)部門又需要更大程度地處罰當(dāng)事人，輿論暴力得以形成。

司法審判除了有嚴格的實體性規(guī)定，還有許多程序性規(guī)定，法院對這些規(guī)定不能隨意取舍。正是嚴格而具體的實體和程序性規(guī)定，為司法審判的公平與公正提供了最基本的制度性保障。我國的行政法治建設(shè)仍然處于初級階段，行政問責(zé)的規(guī)范化、制度化和法治化任重道遠。這些年來，行政問責(zé)的相關(guān)制度雖然不斷地建立和完善，但在實際工作中，制度執(zhí)行并沒有也不可能達到司法審判的嚴格程度，有關(guān)部門根據(jù)不同的情況進行了大量的自由裁量。網(wǎng)絡(luò)問責(zé)是一項嶄新的事務(wù)，從中央到地方都缺乏專門的制度性規(guī)定，受網(wǎng)絡(luò)輿論影響產(chǎn)生的問責(zé)隨意性、不合理性并不鮮見。更何況，我國的行政機關(guān)實行的是首長負責(zé)制。在遇到行政問責(zé)案件時，領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度和意志具有很大的影響力。很多問責(zé)往往會隨領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，隨領(lǐng)導(dǎo)人意志的改變而改變。有時，領(lǐng)導(dǎo)人為了彰顯個人剛直不阿、鐵腕治吏的作風(fēng)，在網(wǎng)絡(luò)輿論面前，可能“小題大做”、速戰(zhàn)速決，雖然平息了輿論，但處罰本身的公平與公正并未經(jīng)過充分的認證。

司法機關(guān)雖然也要注重民意，但與行政機關(guān)對民意的態(tài)度可以有很大的不同。特別是在司法審判中，司法機關(guān)必須保持審判的獨立性和公正性，盡可能地減少網(wǎng)絡(luò)輿情的干擾，最多只是適當(dāng)吸收網(wǎng)絡(luò)輿情中經(jīng)過過濾的、合情合法的民意。行政機關(guān)與公眾的日常生產(chǎn)生活聯(lián)系更為密切，更為廣泛，行政管理工作需要更多地取得公眾的理解和支持。尊重民意、吸納民意，歷來是行政工作的重要出發(fā)點和歸宿點。網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生以后，很多行政機關(guān)經(jīng)常性地在網(wǎng)絡(luò)上收集民意，體察民情，把網(wǎng)絡(luò)輿情作為民意的重要組成部分。從改進工作的角度來講，這是十分必要的，也是十分有益的。和行政機關(guān)的其他工作一樣，網(wǎng)絡(luò)輿情也逐漸地滲透到行政問責(zé)之中，有關(guān)部門對其越來越重視。如果行政問責(zé)中沒有充分吸收和采納網(wǎng)絡(luò)輿情中的主流民意，政府部門要么被陷入輿論的漩渦，要么今后許多工作都無法獲得社會的理解和支持。這樣，網(wǎng)絡(luò)輿情在行政問責(zé)中的影響越來越大，大有蓋過其他因素之勢。如果簡單地用網(wǎng)絡(luò)輿情取代或者蓋過真正的民意，行政問責(zé)中的“網(wǎng)絡(luò)審判”也就在所難免了。

行政問責(zé)中的輿論暴力與輿情審判，在短時期來看似乎是一個迫不得已的現(xiàn)象，從長遠來看，它造成的社會后果恐怕是災(zāi)難性的。從當(dāng)事人來看，自己的不當(dāng)言行引起社會的不滿，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，接受相應(yīng)的處罰。但網(wǎng)絡(luò)輿論的放大效應(yīng)非常明顯。本來是一件很小的事情，過去經(jīng)過批評教育或許就可以解決問題，或者通過溫和的批評教育會更好地達到教育人和感化人的雙重目的。但網(wǎng)絡(luò)輿論往往將極小的事件放大，歪曲當(dāng)事人本意，斷章取義，以偏概全，或者故意詆毀當(dāng)事人，把當(dāng)事人“置于死地”而后快。在抽樣調(diào)查和深度訪談中，我們發(fā)現(xiàn)，有些人經(jīng)過十七八年乃至近二十年的艱苦奮斗好不容易晉升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一級的干部，卻由于某些非主觀過錯行為免職，個人的挫折感可想而知。而且，這樣的挫折感還會在公務(wù)人員中逐步蔓延，有些人甚至對當(dāng)前的問責(zé)制度感到恐懼和失望，對公職人員的前途感到迷惘和消沉。缺乏公正與公平的網(wǎng)絡(luò)問責(zé)，摧毀的是很多人對人生、對社會的信心，以及對整個行政組織的信任。

從網(wǎng)絡(luò)的社會功能來看，網(wǎng)絡(luò)作為一種新型的媒介，作為監(jiān)督政府的一種新的途徑和新的方式，它的社會功能是不可低估的。如果網(wǎng)絡(luò)能夠健康地發(fā)展和運行，在行政問責(zé)中發(fā)揮積極作用，它必將彌補我國權(quán)力監(jiān)督體制的不足，為我國權(quán)力監(jiān)督機制的發(fā)展和完善作出重要貢獻;如果網(wǎng)絡(luò)的非理性因素不斷滋長，網(wǎng)絡(luò)審判在行政問責(zé)中大規(guī)模地存在，網(wǎng)絡(luò)本身的發(fā)展也將受到致命的打擊。一個輿論暴力、情感宣泄充斥的網(wǎng)絡(luò)，不但不能形成以理性、協(xié)商和責(zé)任為基礎(chǔ)的公民社會，反而會蛻變?yōu)榛煜暵?、加深沖突和仇恨的虛擬暴力社會。這樣的網(wǎng)絡(luò)不但不會得到大多數(shù)責(zé)任公民的支持，反而會使人們逐漸地疏遠它、排斥它，最后淘汰它。因此，網(wǎng)絡(luò)輿情審判初看起來是網(wǎng)絡(luò)的勝利，網(wǎng)民的勝利，但從根本上講，它是網(wǎng)絡(luò)的失敗，網(wǎng)民的失敗，是網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)民的慢性“自殺”行為。

成礦母巖往往具有多期多相的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，一般巖石具有斑狀結(jié)構(gòu)。在產(chǎn)狀較復(fù)雜的花崗巖中，常含有多層中粒及細粒斑狀花崗巖，前者為第1期，后者為第2期。無論是第1期還是第2期，它們在成分上都有顯著的差異變化，如第2期有細晶巖、花崗斑巖、微斜花崗巖、閃長玢巖以及煌斑巖巖脈。

從行政機關(guān)本身來看，權(quán)威性、公正性是行政機關(guān)的重要特征。行政機關(guān)建立的根本目的，就是為了維護社會最起碼、最基本的公平和秩序，促進社會和諧、文明和理性地發(fā)展。無論何時何地，行政機關(guān)都不能以犧牲權(quán)威性和公正性為代價，迎合和偏袒理性缺失的行為。在行政問責(zé)中一味地向網(wǎng)絡(luò)輿論妥協(xié)，過分地遷就網(wǎng)絡(luò)中的不太完整、不太真實的民意，在短時期內(nèi)似乎得到了網(wǎng)民的認可和支持。但長此以往，政府最為可貴的對公平正義價值的恪守喪失了，以及建立在公平正義基礎(chǔ)之上的自身的權(quán)威性也得到侵蝕。它為社會樹立的不是尊重秩序與規(guī)則、注重平等與公正的典范，而是提供了倚強凌弱、以權(quán)壓法的消極示范。因此，如果任憑網(wǎng)絡(luò)輿情主宰行政問責(zé)行為，政府就會被網(wǎng)絡(luò)“綁架”，被輿情“綁架”，最終在輿情的漩渦中失去自身真正的獨立自主性與合法性資源。對于現(xiàn)代政府和法治社會而言，無疑這是一場災(zāi)難，一場與社會發(fā)展趨勢背道而馳的深重災(zāi)難。

三、合民意性與合法律性的有機融合:問責(zé)公正的必由之路

正因為網(wǎng)絡(luò)輿論對行政問責(zé)正反兩方面的效應(yīng)都非常明顯，我們必須辯證地看待網(wǎng)絡(luò)輿論，正確地處理網(wǎng)絡(luò)輿論，揚長避短，興利除弊，使之在行政問責(zé)中盡可能發(fā)揮正面效應(yīng)，進一步推動行政權(quán)力的制約和公民權(quán)利的保障。

誠然，由于網(wǎng)絡(luò)的匿名性、虛擬性、互動性、開放性與情緒感染性等特征，網(wǎng)絡(luò)上的許多現(xiàn)象已經(jīng)超出人們的想象。在互幫互助、正義伸張、道德激勵、建言獻策等許多真善美存在的同時，虛假言論、情緒宣泄、誹謗攻擊、煽動蠱惑等假丑惡也不時地體現(xiàn)出來。于是，贊頌網(wǎng)絡(luò)者有之，力主封殺網(wǎng)絡(luò)者亦有之。我們認為，不管網(wǎng)絡(luò)對行政問責(zé)帶來多大的挑戰(zhàn)和沖擊，政府始終必須保持理性、開放和包容。這是因為:

許多事物都有正反兩方面的意義，網(wǎng)絡(luò)也不例外。正如馬克思所言:“一切東西都有好的一面和壞的一面，好的一面應(yīng)當(dāng)吸收，而壞的一面則應(yīng)拋棄。”①《馬克思恩格斯選集》第3卷，第251頁。對于網(wǎng)絡(luò)，我們同樣別無選擇。盡管它給政府管理和政治生活出了一道又一道難題，盡管它把政府部門和政府官員一次又一次推到風(fēng)口浪尖，但是，我們無法拒絕它，也不能拒絕它。在不回避、不對立的情境下，政府在網(wǎng)絡(luò)輿論的批判中不斷走向成熟，行政問責(zé)在網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督中不斷向前發(fā)展。

網(wǎng)絡(luò)是一種新型的媒體，重視媒體的作用也就必須重視網(wǎng)絡(luò)的作用。隨著社會的發(fā)展，人們對新聞媒體與良治政府之間關(guān)系的認識越來越深刻。在美國許多案件的審理中，法官們的評論無不閃爍著真知灼見。例如，在密爾斯訴阿拉巴馬(Mills V．Alabama)一案中，最高法院認為，“新聞媒體充當(dāng)而且旨在充當(dāng)防止政府官員濫用權(quán)力的烈性消毒劑的作用。它是保證民選官員對人民負責(zé)的法定手段?！雹?84 U．S．a(chǎn)t 219．Quoted by Achal Mehra:Free flow of information:a new paradigm，Westport，Connecticut:Greenwood Press，Inc，1986，p．12．在美國訴紐約時報(United States V．New York Times)一案中，聯(lián)邦法院認為:“為了更好地維護表達自由和人民的知情權(quán)，使之發(fā)揮更大的價值，權(quán)力部門必須忍受一個脾氣壞的、固執(zhí)的而又無處不在的新聞媒體?！雹?28 F．Supp．324，331(S．D．N．Y．1971)．Quoted by Achal Mehra:Free flow of information:a new paradigm，Westport，Connecticut: Greenwood Press，Inc，1986，p．11．在紐約時報訴美國一案中，法官胡果·布萊克(Hugo Black)說道:“只有一個自由的不受限制的新聞媒體才能有效地揭露政府的欺詐行為。新聞自由的最大功能在于防止政府的任何機構(gòu)欺騙人民?！雹?03 U．S．713，717(1971)，Quoted by Achal Mehra:Free flow of information:a new paradigm，Westport，Connecticut:Greenwood Press，Inc，1986，p．12．杰斐遜總統(tǒng)則用精練的語言概括了自己的思想:“我們應(yīng)該擁有一個沒有報紙的政府還是沒有政府的報紙，如果要我在此二者之間作出選擇，我會毫不猶豫地選擇后者?！雹軨larifying and Protecting the Right of the Public to Information，Congressional Record，June 20，1966，p．13653．

網(wǎng)絡(luò)媒體是當(dāng)今最為活躍的媒體之一，尊重媒體的表達自由同樣必須尊重網(wǎng)絡(luò)的表達自由。雖然網(wǎng)絡(luò)媒體上的言論時常挑戰(zhàn)政府的忍耐力，但熱烈的、充分的網(wǎng)絡(luò)表達并非一定是壞事——“沉默的公民或許會成為獨裁者的理想臣民，但對于民主制度來說，卻是一場災(zāi)難?！雹蘖_伯特·達爾:《論民主》，北京:商務(wù)印書館1999年版，第105－106頁。

網(wǎng)絡(luò)是信息技術(shù)發(fā)展的一個新的階段和形式，也是社會監(jiān)督的一種新的方式。從農(nóng)業(yè)時代、工業(yè)時代再到信息時代，每個時代都有科學(xué)技術(shù)的重大突破，每項重大技術(shù)也都不斷地被運用到生產(chǎn)、生活、政府和社會管理等各個領(lǐng)域。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在其他領(lǐng)域得到廣泛運用的同時，也自然地向政府和社會管理領(lǐng)域滲透。因此，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是科技進步和社會發(fā)展的必然結(jié)果。當(dāng)今時代，由于公共事務(wù)日益紛繁和復(fù)雜，行政權(quán)力也不斷向社會各領(lǐng)域滲透和擴張。權(quán)力的擴張必然帶來權(quán)力監(jiān)督、權(quán)力制約的新難題。沒有與之適應(yīng)的監(jiān)督機制和監(jiān)督方式，權(quán)力或許會像脫韁的野馬，放蕩不羈，奔騰肆虐。在某種程度上講，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的出現(xiàn)，正是與權(quán)力擴張相抗衡，是權(quán)力肆虐的“天敵”。權(quán)力擴張后的政府如果要保持健康和穩(wěn)定，必須自覺接受網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督，在網(wǎng)絡(luò)的幫助下及時清除體內(nèi)的病菌和毒素，及時約束貪欲的膨脹和誘惑的滋長。如果說傳統(tǒng)的行政問責(zé)方式與傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟社會環(huán)境相適應(yīng)，今天的網(wǎng)絡(luò)問責(zé)方式也是當(dāng)今政治經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求和必然產(chǎn)物。主動適應(yīng)環(huán)境和社會的變化，是新的歷史時期公共部門和公共官員的素質(zhì)要求與道德自覺。

那么，在行政問責(zé)中，如何甄別、吸納和融合網(wǎng)絡(luò)輿情中所體現(xiàn)的真實民意呢?網(wǎng)絡(luò)時代也是全民監(jiān)督時代，只要發(fā)現(xiàn)政府官員的違法亂紀行為，網(wǎng)民都可能將線索提供給網(wǎng)絡(luò)?，F(xiàn)在的許多行政問責(zé)事件，最初都是因為網(wǎng)民提供了線索或圖片。因此，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)在行政問責(zé)中的作用，首先必須十分重視網(wǎng)絡(luò)的線索提供功能。紀檢監(jiān)察機關(guān)雖然有自己的信息渠道，但完全依靠人員有限、物力有限的監(jiān)督機關(guān)畢竟不能發(fā)現(xiàn)和解決所有問題。借助網(wǎng)絡(luò)，依靠網(wǎng)民，紀檢監(jiān)察機關(guān)的觸角不斷延伸，最終形成一張無形的、全覆蓋的、強大的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，這是網(wǎng)絡(luò)輿情最大的貢獻。為了保障信息暢通，應(yīng)該鼓勵地方型、主流型網(wǎng)站的建立與發(fā)展，讓網(wǎng)民在當(dāng)?shù)赜绊戄^大的網(wǎng)站上發(fā)布監(jiān)督信息。事實上，有些地方(如浙江溫州、天臺等地)的網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)在此方面取得了令人矚目的成就，政府部門、網(wǎng)絡(luò)負責(zé)人、網(wǎng)民之間建立了相互信任、相互合作、相互監(jiān)督的良好關(guān)系。

在行政問責(zé)的調(diào)查處理階段，要建立網(wǎng)絡(luò)輿情的收集、甄別、吸納和快速反饋機制。紀檢監(jiān)察部門要成立專門的網(wǎng)絡(luò)輿情收集、分析與研判機構(gòu)。行政問責(zé)事件發(fā)生以后，該機構(gòu)負責(zé)全面收集、甄別輿情，并將輿情的主要內(nèi)容梳理后及時匯報給問責(zé)決策部門。決策部門在參考網(wǎng)絡(luò)輿情并依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)作出處理決定后，及時將處理結(jié)果和處理依據(jù)反饋給網(wǎng)絡(luò)和其他媒體。需要指出的是，決策部門對網(wǎng)絡(luò)上的任何輿論必須進行理性、冷靜的分析，決不能遷就和盲從網(wǎng)絡(luò)輿論，決不能受網(wǎng)絡(luò)輿論的影響有意加重對當(dāng)事人的處罰。對于網(wǎng)絡(luò)上的不真實報道或者謠言，網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人要及時給予澄清。對于重大復(fù)雜的案件，必要時可以邀請網(wǎng)民代表全過程參與事件調(diào)查和處理，確保整個行政問責(zé)過程的公開與公正。

鑒于目前網(wǎng)絡(luò)輿情引發(fā)的行政問責(zé)處理程序簡單，處理依據(jù)不夠明晰，處理結(jié)果較為隨意的情況，有必要建立和完善相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章等。有些問責(zé)事件可能是典型的已經(jīng)觸犯刑律的案件，依法由法院追究當(dāng)事人刑事責(zé)任即可;有些問責(zé)事件是明顯的行政違法事件，只要依據(jù)原有的法律法規(guī)處理即可。但行政問責(zé)中的很多事件，很多并不是違法犯罪案件，甚至相關(guān)的行政規(guī)章和紀律規(guī)定也沒有明確地加以界定，一旦網(wǎng)絡(luò)輿情暴發(fā)，紀檢監(jiān)察部門往往草率處理，既缺乏嚴肅性，也缺乏公正性。因此，對于此類案件，必須出臺專門的處理規(guī)定。要對常見的網(wǎng)絡(luò)問責(zé)事件分門別類地加以研究，根據(jù)事件的類別、性質(zhì)和嚴重程度提出相應(yīng)的處理意見。這樣，政府部門每次決定都是依照有關(guān)規(guī)定、有關(guān)程序進行，在全社會樹立了嚴格依法辦事、依規(guī)辦事的形象，也有利于引導(dǎo)全社會的法治意識、規(guī)則意識，而不至于讓網(wǎng)民隨時隨地在網(wǎng)絡(luò)上進行肆無忌憚的泄憤和演繹無邊無際的輿情暴力。

為了實現(xiàn)合民意性與合法律性的有機融合，還必須重視行政問責(zé)的聽證程序。在我國，將聽證程序運用到紀律處分中并不多見，網(wǎng)絡(luò)輿論引發(fā)的行政問責(zé)采用聽證程序的則更少。紀檢監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)該對重大復(fù)雜案件或者當(dāng)事人提出聽證要求的案件進行認真聽證。聽證參與人員可以由當(dāng)事人、紀檢監(jiān)察機構(gòu)人員、人大政協(xié)代表、專家學(xué)者、媒體代表、公眾代表、網(wǎng)民代表等組成。允許各方代表進行充分的討論和辯論，允許當(dāng)事人進行申述和答辯。聽證程序既是一個事實真相的調(diào)查程序，又是一個處理建議的論證程序。聽證的程序和規(guī)則設(shè)計等可以參照國外的公開調(diào)查制度(Public Inquiries)進行。①王名揚:《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1987年版，第122頁。在不影響保密規(guī)定和隱私權(quán)規(guī)定的情況下，聽證甚至可以通過網(wǎng)絡(luò)進行直播，既保證處理過程的公開透明，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，又充分尊重網(wǎng)民的知情權(quán)，也讓事實得到澄清，理性得到張揚。

為了實現(xiàn)合民意性與合法律性的有機融合，同樣必須尊重當(dāng)事人的法律救濟權(quán)利。法諺云:有權(quán)利就有救濟，沒有救濟也就沒有權(quán)利?，F(xiàn)在的行政問責(zé)事件，尤其是那些網(wǎng)絡(luò)輿論反響比較強烈的事件，有關(guān)部門作出處理決定以后，當(dāng)事人很少進行權(quán)利救濟，許多網(wǎng)民似乎也忽略了當(dāng)事人的這種正當(dāng)權(quán)利。痛快淋漓地對當(dāng)事人進行指責(zé)和批判，而又不重視當(dāng)事人的救濟權(quán)利，這也正是網(wǎng)絡(luò)不成熟，“網(wǎng)言可畏”的地方之一。不管當(dāng)事人有什么過錯，網(wǎng)民有指責(zé)的權(quán)利，紀檢監(jiān)察部門有處理的權(quán)力，但當(dāng)事人同樣具有申請救濟的權(quán)利。尊重和保障救濟權(quán)利，是法治國家的必然要求，也是文明社會的重要標志。因此，必須盡快完善網(wǎng)絡(luò)問責(zé)的程序性規(guī)定，包括調(diào)查程序、處理程序、救濟程序等。要明確規(guī)定當(dāng)事人具有哪些救濟權(quán)利，可以選擇哪些救濟渠道，以怎樣的程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)利救濟，等等。救濟程序的完善，有利于尊重和保障處于不利地位的當(dāng)事人的人格尊嚴和正當(dāng)權(quán)利，有利于減少網(wǎng)絡(luò)輿情中非理性因素的滋長和蔓延。只有將網(wǎng)絡(luò)輿情中真實合理的民意和代表法律規(guī)定與法律精神的法意相融合，網(wǎng)絡(luò)社會才會健康成長，行政問責(zé)才會真正完善，我們才能真正邁向文明與法治的國度。

(責(zé)任編輯:嚴國萍)

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1007－9092(2012)05－0044－06

鄧蓉敬，中共浙江省委黨校《當(dāng)代社科視野》編輯部助理研究員，主要研究方向為行政管理理論與實踐。本文系中共浙江省委黨校青年教師學(xué)術(shù)促進會2012年度青年課題“網(wǎng)絡(luò)輿論與問責(zé)公正:網(wǎng)絡(luò)輿論引發(fā)的行政問責(zé)研究”(QCH201213)的階段性成果。