于洪生

（中國浦東干部學(xué)院 政治與公共管理教研部，上海201204）

目前，我國社會進(jìn)入了一個(gè)轉(zhuǎn)型的新時(shí)代，這對每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部來說，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)，戰(zhàn)勝了挑戰(zhàn)就是機(jī)遇。近一年來，加強(qiáng)社會管理頻繁進(jìn)入中央的議事日程，它在中國發(fā)展全局中的地位和作用正在受到各級領(lǐng)導(dǎo)干部和全社會的高度重視。黨中央明確提出要全面提高社會管理科學(xué)化水平，這是一種新的使命，各級領(lǐng)導(dǎo)干部都準(zhǔn)備好了嗎？2011年10月10日至10月30日中國浦東干部學(xué)院舉辦了“城市社會管理專題研究班”（第1期），學(xué)員對象為地級市黨委、人大、政府分管負(fù)責(zé)同志，省區(qū)市和中央國家機(jī)關(guān)有關(guān)廳局級干部，培訓(xùn)采取專題講座、小組討論、現(xiàn)場教學(xué)、案例教學(xué)、學(xué)員論壇等多種教學(xué)方式，使社會管理方方面面的問題得以展開。

一、如何認(rèn)識我國社會管理創(chuàng)新所面臨的形勢

怎樣看待社會管理所面臨的形勢，是專題班學(xué)員關(guān)心的首要問題。大家感到，中央在推進(jìn)社會建設(shè)的同時(shí)，又提出要創(chuàng)新社會管理，既體現(xiàn)了我國現(xiàn)階段改革的深化和發(fā)展，也反映了建黨90年來我黨執(zhí)政能力的提升。目前，我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理領(lǐng)域存在的問題很多，人民群眾對加強(qiáng)社會管理的要求極為迫切。應(yīng)該看到，我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力有了顯著增強(qiáng)，但發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出，解決各種社會問題的物質(zhì)基礎(chǔ)還比較薄弱。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的重要性和緊迫性是不容置疑的，但是，在創(chuàng)新社會管理問題上，既要增強(qiáng)緊迫感，又需要做長遠(yuǎn)的心理準(zhǔn)備。

李君如、宋林飛等老師從不同的角度分析了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的重要性和緊迫性，提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理是化解社會矛盾、抓住戰(zhàn)略機(jī)遇期、完成我們肩負(fù)的現(xiàn)代化使命的必然要求，是遵循共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的必然要求，是應(yīng)對國際局勢復(fù)雜變化及其對我們挑戰(zhàn)的必然要求，同時(shí)，深化改革開放、堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度也必然要求加強(qiáng)社會管理。總體上看，我國社會已進(jìn)入了以工業(yè)化社會、城鎮(zhèn)化社會、法理社會、能動社會、原子化社會、多樣化社會、豐裕社會、公民社會、信息社會、風(fēng)險(xiǎn)社會為特征的新的發(fā)展階段，產(chǎn)生了大量新的社會問題和社會需求，解決這些新的社會問題，滿足新的社會需求，保障人們的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)等基本社會權(quán)利，都對社會管理提出了新的挑戰(zhàn)和新的要求。

來自中央編譯局的學(xué)員何增科從十個(gè)方面概括了社會管理所面臨的形勢。一是工業(yè)化社會帶來的挑戰(zhàn)，高速的工業(yè)化既促進(jìn)了生產(chǎn)力的大發(fā)展，也產(chǎn)生了包括失業(yè)問題、污染問題、工傷和職業(yè)病、老齡化等許多新的社會問題。二是城市化社會帶來的挑戰(zhàn)，人口的高度集中、高密度、高異質(zhì)性和快節(jié)奏等城市特性，引發(fā)了一系列嚴(yán)重的城市社會問題，同時(shí)也產(chǎn)生了新的農(nóng)村社會問題，以及大量人口在城鄉(xiāng)之間來回流動所產(chǎn)生的社會問題。三是法理社會帶來的挑戰(zhàn)，熟人社會和同質(zhì)社會為陌生人社會和異質(zhì)社會所代替，訴諸法律已經(jīng)成為人們解決糾紛爭執(zhí)的重要途徑，由此帶來人們行為方式、社會立法、政策導(dǎo)向等一系列的不適應(yīng)性。四是原子化社會帶來的挑戰(zhàn)，個(gè)人與集體、社群、共同體的關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)變，個(gè)人獲得自由的同時(shí)，也帶來了高離婚率、空巢家庭增多、大齡未婚青年增多、家庭養(yǎng)老功能退化等一系列新的社會問題。五是多樣化社會的挑戰(zhàn)，利益的分化和多樣化促使社會階層結(jié)構(gòu)的變化，不同社會階層在生活方式、居住空間、交友范圍等諸多方面都存在著明顯的差別，人們的價(jià)值觀和思想文化也出現(xiàn)了多樣化的趨勢，如何進(jìn)行有效的社會整合，減少社會的矛盾沖突，凝聚社會認(rèn)同維護(hù)社會團(tuán)結(jié)，對社會管理構(gòu)成了一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。六是來自能動社會的挑戰(zhàn)；七是來自豐裕社會的挑戰(zhàn)；八是來自公民社會發(fā)展的挑戰(zhàn)；九是來自信息社會的挑戰(zhàn)；十是來自風(fēng)險(xiǎn)社會的挑戰(zhàn)。這樣的概括應(yīng)該說是比較全面的。

二、如何形成具有中國特色的社會管理體系

就社會管理的理念來看，許多領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)過市場經(jīng)濟(jì)的洗禮，比較熟悉抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，會搞經(jīng)濟(jì)管理，并總結(jié)出了一套行之有效的辦法，但與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的管理體制、管理理念還沒有完全確立起來。很多人對社會管理比較陌生，還習(xí)慣于用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下那套做法、那套理念來管人、管事、管物。基于這種理念上的偏差，一些人把“社會管理”簡單的理解為“管控”。因此，學(xué)員們圍繞如何理解中央所提出的“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”展開研討，前來授課的老師（李君如、何品偉、李勇等）也特別關(guān)注這一問題，通過系統(tǒng)講授幫助領(lǐng)導(dǎo)干部澄清了認(rèn)識，確立符合中國實(shí)際的社會管理理念。

應(yīng)該說，社會管理是黨和政府的重要職責(zé)，但廣義上的社會管理不局限于政府的社會管理職能，還包括其他主體以及社會自身的管理，國家需要通過制定一系列社會政策和法律規(guī)范，對社會組織和社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，培育和健全社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整各類社會利益關(guān)系，回應(yīng)社會訴求，化解社會矛盾，維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，維護(hù)和健全社會內(nèi)外部環(huán)境，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和自然協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，社會管理體制機(jī)制改革的目標(biāo)是從政府統(tǒng)管的一元化管理模式走向黨和政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公民參與的多主體協(xié)作治理的新型社會管理體制。

通過研討，學(xué)員們更加明確了十六字方針“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的內(nèi)涵。必須堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的原則，而“社會協(xié)同、公眾參與”則是當(dāng)前的關(guān)鍵點(diǎn)，是尤其需要著力改善的。黨委領(lǐng)導(dǎo)就是要注重發(fā)揮黨委在社會管理格局中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，合理配置黨政部門社會管理職責(zé)權(quán)限，解決多頭管理、缺乏有效合力的問題，不斷改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政治優(yōu)勢，并善于引導(dǎo)輿論，充分發(fā)揮各種媒體作用，不斷提高化解社會矛盾的能力。政府負(fù)責(zé)就是要強(qiáng)化政府的社會管理職能，做到職能到位，不越位，不缺位，凡是公民和其他組織通過自律能夠解決的問題，政府不干預(yù)，該由政府管理的事項(xiàng)要管住管好。社會協(xié)同就是要發(fā)揮各類社會組織的作用，組織社會力量參與社會管理，加強(qiáng)以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn)的基層基礎(chǔ)建設(shè)，推動包括社會團(tuán)體、行業(yè)組織、志愿者團(tuán)體等在內(nèi)的各種社會組織發(fā)展壯大，發(fā)揮各類社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，強(qiáng)化各類企事業(yè)單位社會管理責(zé)任。公民參與就是要充分發(fā)揮人民管理的作用，引導(dǎo)公民依法有序參與社會管理，提升自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的能力，加快組建專業(yè)社會工作者隊(duì)伍，健全社會志愿者服務(wù)長效機(jī)制。只有把上述四個(gè)方面有機(jī)統(tǒng)一起來，才能建立起符合中國特色的社會管理體系。

三、如何處理社會管理創(chuàng)新過程中的各種矛盾和關(guān)系

專題班的許多授課老師都談到社會管理的任務(wù)及所面臨的問題，比如；改革社會管理的體制機(jī)制，擴(kuò)大社會管理的主體，再造社會管理流程，加強(qiáng)社會政策的制定與執(zhí)行，完善社會指標(biāo)體系，建立社會運(yùn)行狀況監(jiān)測體系，提升社會尤其是企業(yè)的社會責(zé)任，重視培養(yǎng)和培訓(xùn)社會管理人才，等等。當(dāng)前，特別要注意把保障和改善民生作為創(chuàng)新社會管理工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，著力解決好教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等突出的民生問題；要加快經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會全面進(jìn)步相統(tǒng)一；要進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)，只有堅(jiān)持共同富裕、共享發(fā)展成果的奮斗目標(biāo)，才能維護(hù)社會的持續(xù)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會的整體和諧。

社會管理所肩負(fù)的任務(wù)非常之多，需要處理的矛盾和問題又如此之難，這就需要進(jìn)行權(quán)衡，必須在社會矛盾和問題的處理中解決好各種關(guān)系，下面幾個(gè)關(guān)系尤其重要。一是處理價(jià)值追求與當(dāng)前任務(wù)的關(guān)系，社會管理的邊界目前并不明確，它與社會建設(shè)、民生問題、群眾工作之間有交叉，有時(shí)在談?wù)撋鐣芾頃r(shí)，會出現(xiàn)層次上的差異。上述四個(gè)方面有交集，但其價(jià)值追求是不同的，因此，在制定社會管理任務(wù)時(shí)，要處理價(jià)值準(zhǔn)則與主要任務(wù)之間的關(guān)系，只有目標(biāo)明確，才容易做出成效。

二是解決好黨政主導(dǎo)與多元治理的關(guān)系，今天，黨委政府重視是做好社會管理的前提，但黨政不能包攬社會管理的全部事務(wù)和工作，尤其在社區(qū)，必須動員各類組織參與社會管理，實(shí)現(xiàn)社會管理的共同治理，各類企事業(yè)單位在社會管理中也有相應(yīng)的作用。

三是處理好社會秩序維護(hù)與激發(fā)社會活力的關(guān)系，穩(wěn)定的社會秩序是人們進(jìn)行正常生產(chǎn)生活的環(huán)境和條件，但維穩(wěn)不是社會管理的全部，創(chuàng)新社會管理要把維系社會秩序和激發(fā)社會活力有機(jī)結(jié)合起來，要在保證社會穩(wěn)定的前提下，激發(fā)全社會的創(chuàng)造活力，讓人們心情舒暢地工作和生活。

四是處理好基層創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)的關(guān)系，頂層設(shè)計(jì)主要是指中央層在社會管理問題上有一個(gè)通盤考慮，比如在體制上要協(xié)調(diào)好公安、司法、綜治、信訪、民政等部門的關(guān)系，同時(shí)，社會管理很多的工作在社區(qū)、在基層。當(dāng)“單位人”變成“社會人”之后，社區(qū)成為人們生活和社會交往的地理空間載體，黨委和政府應(yīng)把工作精力和注意力放到社區(qū)，解決好社區(qū)勞動就業(yè)、社會保障、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、收入分配等工作，這些都需在更大范圍內(nèi)、更高層次上設(shè)立一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。目前，各基層單位進(jìn)行社會管理創(chuàng)新的積極性非常高，并創(chuàng)造出許多管理模式和方法，應(yīng)該鼓勵這種改革和創(chuàng)新。當(dāng)然，基層創(chuàng)新是“下”，頂層設(shè)計(jì)是“上”，應(yīng)該“上下配合、整體聯(lián)動”，否則會出現(xiàn)“下改上不改，越改越難改”、“左動右不動，越動越被動”的現(xiàn)象。

五是解決好管理與服務(wù)的關(guān)系，做到寓管理于服務(wù)之中，服務(wù)在先、管理在后。當(dāng)前，重管理、輕服務(wù)的現(xiàn)象還普遍存在，比如，在對待弱勢群體問題上，管理多，服務(wù)少，切實(shí)幫助弱勢群體解決好就業(yè)、醫(yī)療、子女教育、社會保障、住房等實(shí)際困難，使他們感受到黨和政府的關(guān)懷、社會各界的關(guān)心，使他們能從心底里增強(qiáng)對黨和政府的認(rèn)同感，促進(jìn)社會融合，這是非常重要的。

六是處理好硬件建設(shè)與軟件建設(shè)的關(guān)系，社會管理既需要硬件建設(shè)也需要軟件建設(shè)作為支撐。一方面，要加大人力、物力和財(cái)力的投入，改善社會管理所需要的設(shè)施，并配備現(xiàn)代科技手段，比如，公共服務(wù)大廳，把基層社區(qū)的社會資源整合起來，實(shí)行“一站式受理、一站式服務(wù)、一攬子解決”，以方便群眾，提高辦事效率。另一方面，要高度重視社會管理軟件建設(shè)，包括法律、道德、誠信、鄉(xiāng)規(guī)民約、民間習(xí)俗等社會規(guī)范體系的建設(shè)。目前在文化建設(shè)方面我們有許多工作要做，特別是在貫徹十七屆六中全會精神過程中，這項(xiàng)工作必須加強(qiáng)。

七是處理好虛擬社會與現(xiàn)實(shí)社會的關(guān)系，以往主要是針對現(xiàn)實(shí)社會進(jìn)行管理，但在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，虛擬社會越來越成為人們生活一個(gè)新的重要組成部分。在網(wǎng)絡(luò)社區(qū)中存在著信息欺詐、販賣黃毒等違法犯罪活動，有一些人借助網(wǎng)絡(luò)輿論發(fā)泄對社會不滿情緒，利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行社會動員，制造網(wǎng)絡(luò)群體事件，危害社會和諧穩(wěn)定。盡管網(wǎng)絡(luò)社會是現(xiàn)實(shí)社會的反映，但網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)實(shí)遙相呼應(yīng)，已成為當(dāng)今社會的一大特點(diǎn)，所以，要高度重視對虛擬社會的管理，善于運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)工具，為現(xiàn)實(shí)社會管理服務(wù)。

四、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理有哪些途徑和對策

今后怎樣做？是領(lǐng)導(dǎo)干部最關(guān)心的問題，研討期間，選擇了許多案例進(jìn)行分析，從當(dāng)前各地社會管理的樣本中獲得啟示。比如，上海市副市長張學(xué)兵所做的“上海城市社會管理創(chuàng)新探索”講座，安徽銅陵市委書記姚玉舟所做的“社會管理創(chuàng)新的‘銅陵模式’”，還有廣東惠州在社會管理方面的實(shí)踐探索、浙江舟山市的“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”、山西長治市“全面推行網(wǎng)格化管理模式”、江蘇南通市“以社區(qū)社團(tuán)建設(shè)促社會和諧”、湖南嘉禾縣“積極推行一線工作法”，并到江陰考察“幸福江陰 ”建設(shè)，到昆山考察社會管理創(chuàng)新，這些案例各具特色，給學(xué)員啟發(fā)多多。

在案例分析中學(xué)員們逐步認(rèn)識到，在社會管理創(chuàng)新中，必須實(shí)現(xiàn)社會管理手段從以行政手段為主，向綜合運(yùn)用行政手段、法律手段、市場機(jī)制以及社會自助和互助等多種手段轉(zhuǎn)變；社會管理資源的投入和服務(wù)產(chǎn)出主體要由政府這個(gè)單一的主體走向政府、企業(yè)、民間組織、社區(qū)等多元主體共同承擔(dān)；社會管理方式從以行政管制為主轉(zhuǎn)向以提供社會性公共服務(wù)為主；社會管理中的權(quán)力配置格局從政府集中管理轉(zhuǎn)向給社會放權(quán)和為公民增權(quán)；社會管理重心從單位轉(zhuǎn)向社區(qū)；社會政策制定從封閉、神秘方式走向公眾參與、多方協(xié)商和透明化。

今后，在社會管理創(chuàng)新中要重點(diǎn)推進(jìn)如下的體制機(jī)制改革，包括社會組織管理體制、社會保障體制、社會服務(wù)體制、社會工作體制、社會治安體制、社會應(yīng)急體制、社區(qū)管理體制、社會管理領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)制等方面。一是建立社會組織管理體系，目前存在的突出問題是社會組織規(guī)模小、實(shí)力弱和行政化傾向，社會組織營利化傾向明顯，少數(shù)社會組織出現(xiàn)個(gè)人專斷和腐敗現(xiàn)象，為此要針對這些問題，理順管理體制，通過社會組織自身的努力，改變在公眾中的形象，更加充分發(fā)揮相應(yīng)的作用。

二是完善社會保障體系，目前存在的突出問題是黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工享受政府財(cái)政保障而未納入社會保障體系之中，以農(nóng)民工群體為主體的城市非戶籍常住人口未能進(jìn)入城市社會保障體系之中，農(nóng)村居民和失地農(nóng)民缺乏基本社會保險(xiǎn)，社會保障水平的城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別顯著，要針對這類問題穩(wěn)步推進(jìn)社會保障體制改革。

三是建立利益協(xié)調(diào)和保護(hù)體系，目前存在的突出問題是底層社會群體利益表達(dá)渠道不暢通、利益分配格局嚴(yán)重失衡、利益整合機(jī)構(gòu)代表性不足、矛盾調(diào)處機(jī)構(gòu)權(quán)威性不夠。不同的社會階層和集團(tuán)之間特別是強(qiáng)勢社會群體和弱勢社會群體之間缺乏集體協(xié)商和溝通的有效平臺。農(nóng)民工、失地農(nóng)民、國有企業(yè)下崗工人、拆遷戶、婦女、老年人、殘疾人等群體構(gòu)成我國目前主要的社會弱勢群體，他們由于各種原因自身權(quán)益難以得到有效保障，這種狀態(tài)需要不斷改善。

四是加強(qiáng)社區(qū)管理體系建設(shè)，目前存在的突出問題是自治組織行政化，城鄉(xiāng)分割，條塊分割，社會參與不足，“鄉(xiāng)政村治”、“街政居治”的基層社會管理體制在現(xiàn)實(shí)中遭遇困境，由于在城鄉(xiāng)社區(qū)缺乏相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道政府只能依靠居民自治組織來履行自身在基層社區(qū)的社會管理和公共服務(wù)職能，其結(jié)果是居民自治組織日益行政化，成為實(shí)際上的一級政府。同時(shí)居民自治組織缺乏獨(dú)立的收入來源和充足的資源，難以對基層社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行自我管理。

五是不斷健全社會應(yīng)急體系，突出的問題是信息公開性、準(zhǔn)確性不夠，反應(yīng)不及時(shí)，協(xié)調(diào)難度大，應(yīng)急管理中的社會參與嚴(yán)重不足。目前的災(zāi)害災(zāi)難管理體制呈現(xiàn)出部門分割的特征，缺乏應(yīng)對各種自然災(zāi)害的全國協(xié)調(diào)機(jī)制，政府的科層化管理方式束縛了政府的應(yīng)急管理能力，應(yīng)急管理決策、信息傳遞、資源動員中民間組織、企業(yè)、媒體和公民的參與嚴(yán)重不足。

六是逐步完善社會服務(wù)體系，目前存在的突出問題是基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別過大，非戶籍常住人口難以享受所在城市的基本公共服務(wù)，社會性公共服務(wù)供給的專業(yè)化、社會化和市場程度不高?；竟卜?wù)就是針對沒有購買力的那部分社會成員的基本需求而由政府或社會直接無償提供的，一方面要各級地方政府改善相對不足的狀況，另一方面也可以通過市場機(jī)制來加以滿足的，以提高社會性公共服務(wù)專業(yè)化、市場化和社會化程度。

七是建立社會工作體系，這項(xiàng)工作剛剛起步，由于缺乏規(guī)定專業(yè)社會工作者的從業(yè)領(lǐng)域、崗位設(shè)置、資格認(rèn)證、權(quán)利義務(wù)、職業(yè)評價(jià)等一系列基本制度，缺乏統(tǒng)一完善的社會工作人才培養(yǎng)、評價(jià)、使用和激勵保障機(jī)制，缺乏政府購買社會工作服務(wù)機(jī)制，實(shí)際從事社會工作人員專業(yè)化水平不高，難以承擔(dān)相應(yīng)的服務(wù)職能。

八是建立社會安全體系，目前存在的突出問題是城市外來流動人口犯罪現(xiàn)象突出，對外來人口控制限制多而提供的服務(wù)少，他們?nèi)狈ο鄳?yīng)的生存保障。農(nóng)村地區(qū)治安狀況惡化，黑惡勢力容易為害一方，矛盾糾紛較多。非公經(jīng)濟(jì)組織中治安問題突出，雇主侵害工人權(quán)益事件時(shí)有發(fā)生，拖欠克扣工資、延長工作時(shí)間、工傷和安全事故高發(fā)，勞資糾紛成為引發(fā)群體性事件等社會不安定因素的重要原因。