李勇華

（浙江農林大學 農村發(fā)展研究所，浙江 臨安 311300）

2006年10月中共十六屆六中全會以來，在國家民政部的統一部署下各地開展了農村社區(qū)建設。什么是“農村社區(qū)建設”？許多地方把它理解成城市社區(qū)模式下鄉(xiāng)。具體地說，“農村社區(qū)建設”，也稱農村“社區(qū)化”建設，就是在統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的宏觀背景下，把城市社區(qū)建設的模式移植到農村基層社會 （一般是建制村），讓農民與城市居民一樣享受主要由政府提供的公共產品和公共服務，“讓農村人像城市人一樣生活”。

這是國家一項重大的支農惠農政策，是公共財政、公共產品與公共服務下鄉(xiāng)的重要形式，旨在打破城鄉(xiāng)二元困境，逐步實現城鄉(xiāng)一體化，破解三農困局。它是一項農民百姓拍手稱快的民心工程。

但是，隨著農村“社區(qū)化建設”的大規(guī)模展開，一個問題不經意間就如影隨形地悄然產生了，就是農村基層社會依照城市社區(qū)模式“建設”，就必然會衍生出農村基層社會如同城市社區(qū)模式 “管理”的問題，即“（城市）社區(qū)化建設”難免甚至必然帶來“（城市）社區(qū)化管理”。這種社區(qū)化管理與農村原有法定的村民自治制度如何銜接，就自然成為一個重大的現實問題擺上議事桌面。

一、農村社區(qū)化建設與管理的內涵

按一般歷史邏輯，典型的社區(qū)最早形成于農村，而非城市。德國社會學家滕尼斯認為，社區(qū)既是社會的最簡單形式，又是一種自然狀態(tài)。這種社區(qū)實際是一種傳統農業(yè)形態(tài)下的社區(qū)，其主要特征是成員對本社區(qū)具有強烈的認同意識，重感情、重傳統，相互了解。[1]（P357）費孝通先生稱之為“熟人社會”。 它是因長期共同生活而形成的，由具有共同的習俗和價值觀念的同質人口所組成的關系密切的社會共同體。在我國，“社區(qū)建設”最早開始于城市。早在20世紀50年代初期，城市就建立了居民委員會，實行城市社區(qū)自治。1954年12月，全國人大剛建立不久就頒布了《城市居民委員會組織條例》，規(guī)定居民委員會屬于城市居民自治組織。1982年憲法第111條正是比照居民委員會而將村民委員會定性為群眾自治組織。2000年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)出通知轉發(fā)《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》,開始在全國城市普遍開展社區(qū)建設。于是，才有了現今城市社區(qū)建設與管理向農村延伸的問題，“農村社區(qū)化建設與管理”，實質上就是城市社區(qū)建設與管理樣式下鄉(xiāng)。

城市的社區(qū)建設與管理樣式能否完全下鄉(xiāng)？下鄉(xiāng)后社區(qū)化管理與農村原有法定的村民自治制度能否有效銜接？

先來審視“農村社區(qū)化建設與管理”的具體內涵。

但凡“農村社區(qū)建設與管理”必有二大內容。一是城市公共產品和公共服務下鄉(xiāng)。國家民政部2007年3月下發(fā)的《全國農村社區(qū)建設實驗縣（市、區(qū)）工作實施方案》就指出：積極推進為民服務代理制度，改進服務方式，探索引導社會救助、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、社會治安、科技教育、文化體育、勞動保障、法律服務等公共服務進農村社區(qū)的機制，使政府公共服務覆蓋到農村。這方面可稱城市社區(qū)建設內容下鄉(xiāng)。二是城市社區(qū)管理模式下鄉(xiāng)。這不是說把農村的村民委員會改為城市的居民委員會，而是指把對城市居委會管理的一些做法轉接移植到農村村委會及其村干部頭上。最典型的就是全國普遍推行的村干部“公職化”。同樣，村干部“公職化”不是指把村干部變?yōu)楣珓諉T，而是指如同對城市社區(qū)干部的管理一樣，國家把對公務員管理的某些做法變通移植到村干部管理上?！肮毣钡暮诵膬热菔钦Ц洞甯刹康摹肮べY”，具體內容有四：確定村干部最低收入保障；由政府統籌按時足額發(fā)放村干部工資；全面推進村干部養(yǎng)老保險制度；政府強化對村干部的目標考核。[2]有“月薪制”、“年薪制”等。還有一些地區(qū)，更是認為“傳統的村委會管理體制與農村經濟社會發(fā)展、與農民群眾日益增長的物質文化需求不相適應”，“從社會管理服務的角度看，城市社區(qū)的組織化、社會化程度比村更高，管理服務功能比村更健全，管理體制比村更完善”，因而，干脆在農村社區(qū)建設中，在每個農村社區(qū)建立起了具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構性質的 “社區(qū)管理委員會”。社區(qū)管委會一般由3-5人左右組成，人員經費和工作經費由市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級財政承擔，村“兩委會”的主要干部納入管委會，拿政府“工資”，“不再領取由村級集體經濟支付的固定補貼”。[3]對村干部“公職化”，特別政府支付村干部的“工資”，相關政府部門普遍而有力的解釋是：它是屬于政府的基本公共服務范疇，“城市的社區(qū)干部能享受，農村的村干部為什么不能享受？”

二、城鄉(xiāng)社區(qū)管理模式的異同

城市人所享受的公共產品和公共服務下鄉(xiāng)是一件利國利民（特別是農民）的大好事。但問題是：城市社區(qū)的管理模式能下鄉(xiāng)嗎？

為此，我們需要再審視一下城市社區(qū)管理的居委會模式與農村社區(qū)管理的村委會模式的同與異。

城市社區(qū)的居委會和農村社區(qū)的村委會都是城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織?！吨腥A人民共和國居民委員會組織法》第二條規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織?！钡谌龡l規(guī)定：居民委員會的任務有：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；辦理本居住地區(qū)居民的公共事務和公益事業(yè)；調解民間糾紛；協助維護社會治安；協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作；向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第二條也規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！钡谖鍡l規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！笨梢?，城市居委會和農村村委會都是我國基層群眾性自治組織，它們與基層政權的關系是“指導”與“協助”的關系，而非“領導”與“服從”的上下級從屬關系。

但是，雖然同是基層群眾性自治組織，兩者在內容上具有同質性，在形成上具有借鑒性，在結果上具有互動性。但兩者處于不同的背景和生態(tài)之下，在制度變遷的背景、組織結構及其運行機制、發(fā)展走向等方面各有自己的特點。[4]徐勇分析了城市居民委員會與農村村民委員會不同的制度變遷的背景和初始路徑，得出城市社區(qū)自治與農村村民自治在制度特點方面的不同之處:第一，農村村民自治一開始就具有較強的自發(fā)性，“自治”的特點較為突出；城市社區(qū)自治則具有很強的政府規(guī)劃性，其“自治”特性尚未充分顯現出來。第二,農村村民自治建立在土地等生產資料集體共有基礎上；而城市社區(qū)沒有共同的經濟基礎所維系。第三,農村的村民委員會具有一定的經濟管理職能,自治活動的內容不僅有公共社會事務，還包括經濟事務；在城市,經濟事務主要由各種企業(yè)所承擔,社區(qū)自治組織一般不承擔管理經濟事務的職能，自治活動的內容主要是非經濟的社會發(fā)展方面?？傊r村村民自治強調村民參與，具有較強的民間性、平等性色彩；城市社區(qū)自治具有很強的政府規(guī)劃性，因而，具有較強的行政化色彩。[4]城市社區(qū)自治組織這種與生俱來的“行政化”色彩，在組織架構和運作機制上表現得更加充分。在城市社區(qū)建設初期，政府部門自覺不自覺地按政府模式建構社區(qū)組織，如在社區(qū)建設之中,一些地方按照地方行政組織的模式成立社區(qū)管理委員會，社區(qū)領導人被稱之為“小巷總理”；按照地方人大的模式建立社區(qū)成員代表大會而未建立社區(qū)成員大會制度，前者被稱之為“小人大”；按照地方政協的模式建立社區(qū)協商議事會。如加上社區(qū)黨組織，社區(qū)與國家系統一樣，也建立了所謂“四大班子”領導機構。行政化的社區(qū)組織在運作機制方面具有較強的精英化色彩和代議性民主的特點，社區(qū)成員的廣泛直接參與嚴重不足。如社區(qū)居民委員會的選舉基本上都是實行社區(qū)成員代表大會間接選舉，社區(qū)干部實行招聘、考試與選舉相結合，社區(qū)事務的決策主要由社區(qū)居民委員會做出，很少經過社區(qū)成員代表大會討論，更沒有召開過社區(qū)成員會議。[4]

再進一步分析，相比于農村的村民委員會，城市社區(qū)居民委員會的“行政化”運行還表現于以下幾個方面。第一，社區(qū)負責人報酬工資化?！毒游瘯M織法》第十七條明確規(guī)定：“居民委員會的工作經費和來源，居民委員會成員的生活補貼費的范圍、標準和來源，由不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級人民政府規(guī)定并撥付”。這完全不同于1998年《村民委員會組織法》對村委會成員的規(guī)定：“村民委員會成員不脫離生產，根據情況，可以給予適當補貼”（第九條）。第二，與基層政權的關系從屬化。雖然法律上基層政權組織與居委會的關系是“指導”與“協助”的關系，但實際上，由于居委會成員的工資和工作運作經費都掌握在基層政權機構手中，因而，與農村的村委會相比，居委會更加聽命于基層政權機構，基層政權機構普遍視居委會為自己的下屬機構，事實上的 “領導—被領導”“命令-服從”的關系更加嚴重。

三、村莊集體資產需村民“自治權”的守衛(wèi)

由此，可以看出，城市社區(qū)的管理模式不能簡單下鄉(xiāng)。因為，伴隨城市社區(qū)管理模式下鄉(xiāng)的必然是城市社區(qū)與基層政權的關系模式下鄉(xiāng)。這種伴隨而來的自治社區(qū)與基層政權的關系模式必然嚴重損害、扭曲村民自治制度。

雖然城市社區(qū)自治與農村村民自治同為我國基層群眾自治組織，但在與基層政權的關系處理上，村民自治比居民自治更敏感、更緊要、更關鍵。這首先是因為，城市自治社區(qū)基本上沒有或很少有社區(qū)居民共有的資產，而農村自治村莊則普遍有大量的村民共有的集體經濟和資產，如土地、房屋、集體積累、村有企業(yè)、土地征收款等。保證村民對這些集體資產享有充分而平等的所有權、使用權、收益權和處置權，不受他人（任何個人和組織）侵占，是村民自治權的生命所系、靈魂所在。為此，《村民委員會組織法》規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”（第八條）。涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；從村集體經濟所得收益的使用；本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；土地承包經營方案；村集體經濟項目的立項、承包方案；宅基地的使用方案；征地補償費的使用、分配方案；以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產；村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項（第二十四條）。捍衛(wèi)這些集體資產不受基層政府的隨意侵害，就成為村民自治的一項核心內容，同時也是村民自治的一大難點、國內國際社會關注的一大焦點，這已被無數事實所反復證明。相比于城市社區(qū)自治，農村村民自治需要更多更強的相對于國家基層政權的自主性與自治權。

況且，“自治性”或“自治權”不足，“行政化”和“準政府”有余，一直以來是學界公認的我國村民自治的一大病垢。其直接的表現是：在治理事務上，村委會“村務”“政務”“一肩挑”，角色混雜，政社不分，實際狀況是村務可推、政務難違，村委會大部分精力是承接政務，政府事務成了第一任務（責任），政府代理人成了第一角色?！皳P者20世紀90年代末在河南一個村的調查,村委會要完成的‘上級’任務多達100多項,可謂不堪重負?！盵5]在與政府關系上，鄉(xiāng)—村關系“剪不斷、理還亂”，“領導”還是“指導”？又如何“指導”？由此導致全國65%以上（實際更多）的村委會運行方式擺脫不了傳統的行政模式，表象自治化、實質行政化，村委會只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構，難以發(fā)揮自治功能。[6]（P476-477）村委會“成為名義上的自治，實際上的‘準政府’組織”。[7]（P215）

在這種“自治性”已經很為孱弱，甚至奄奄一息的狀況下，如果再通過農村“社區(qū)化”建設，把城市社區(qū)與基層政權的關系模式也不慎引入鄉(xiāng)村，那么，作為我國四大政治制度之一的“基層群眾自治制度”主要成就與標志的村民自治制度的命運就不得不令人堪憂了。2010年我們課題組深入鄉(xiāng)、村實地對村干部“公職化”（主要是政府給村干部發(fā)“工資”和支付養(yǎng)老保險）的實際效應進行了實證調研。調研結果表明，“公職化”對村干部的角色行為產生了明顯的影響，村干部的利益代表性更加政府化；“公職化”對鄉(xiāng)—村關系也產生了影響，村干部更加聽命于政府，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系更加緊密。[8]

四、結論：城市社區(qū)與城市基層政府的關系模式不可下鄉(xiāng)

在實施統籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略，公共財政向農村傾斜、公共產品向農村延伸，以實現城鄉(xiāng)公共服務均等化的千古未有之善政中，我們千萬要注意防治“好心辦壞事”的悲哀。

筆者在《公共服務下沉背景下農村社區(qū)管理體制創(chuàng)新模式比較研究》一文中指出，公共服務下沉背景下國家某些職能乃至機構的進村，最關鍵的是如何與現有法定的黨領導下的村民自治制度相銜接，直言之，就是如何能不影響不沖擊不損害作為中國特色重要政治制度之一的村民自治制度。國家力量和事務“進入”村莊雖勢所必然，但進入“路徑”的選擇須十分謹慎或精準，一不小心就會觸犯、損害村民自治法定制度。因而，必須慎之又慎。無論是何種體制改革都要把握一個原則或尺度：不可因為改革客觀上加重既有的村民委員會“二政府”“兩不像”（既不像政權組織又不像自治組織）的狀況，更不可主觀上通過改革加重這種狀況，尤其是不可使這種狀況正式制度化、徹底顯性化乃至法定化。那就不但從實質上而且也從形式上徹底葬送了村民自治制度。[9]具體到農村建制村的“社區(qū)化”建設與管理而言，城市的公共財政應該下鄉(xiāng)，城市的公共服務應該下鄉(xiāng)，農村人應該享受城市人早已享受的公共財政和公共服務，應該“讓農村人與城市人一樣生活”，但要注意厘清農村基層組織與城市基層組織的不同特性，厘清公共產品與服務的不同種類，細心甄別那些公共產品可以下鄉(xiāng)，那些公共產品不宜或不可下鄉(xiāng)。不能一時興起，簡單地以“城市的社區(qū)干部能享受，農村的村干部為什么不能享受？”一句豪言，把一些不該特別是不能下鄉(xiāng)的，譬如村干部的“公職化”和城市社區(qū)與城市基層政府的關系模式，也籠統下鄉(xiāng)了。主觀上是“仗義為農”（譬如村干部“公職化”也的確可以減輕村級集體的經濟負擔），客觀上侵害了農民兄弟的根本利益（扭曲和蛻化了村莊的“自治”特質和村民的“自治”權利）。一不留神，把好事做成了壞事。

由此，我們的結論是：農村基層社會可以仿照城市社區(qū)的模式進行“社區(qū)化”建設，城市社區(qū)居民所享受的基本公共服務和公共產品應該下鄉(xiāng)，應該努力讓農村人享受如城市人一樣的生活與服務，城市社區(qū)的某些管理模式也可以引入鄉(xiāng)村（如“專職社工制度”、“社區(qū)志愿者組織”等），但就整體上而言，城市社區(qū)的管理模式，特別是其中的城市社區(qū)與城市基層政府的關系模式切不可夾帶著下鄉(xiāng)，引入鄉(xiāng)村社會。因為，村莊里有為數可觀的集體資產要靠村民的 “自治性”和“自治權”來守護，一息尚存的村民的“自治性”和“自治權”需要我們倍加呵護。

[1]中國大百科全書·社會學[M].北京：中國大百科全書出版社,1991.

[2]沈玉林.呼喚村干部公職化管理[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2002，（9）.

[3]李勇華.農村社區(qū)管委會:對村民自治的除弊補缺——公共服務下沉背景下農村社區(qū)管委會體制的實證研究 [J].學習與探索，2009，（2）.

[4]徐勇.“綠色崛起”與“都市突破”——中國城市社區(qū)自治與農村村民自治比較[J].學習與探索，2002，（4）.

[5]徐勇.現代國家的建構與村民自治的成長——對中國村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋[J].學習與探索，2006,（6）.

[6]張厚安.中國農村基層政權[M].成都：四川人民出版社，1992.

[7]徐勇.中國農村村民自治[M].武漢：華中師范大學出版社，1997.

[8]李勇華.村干部“公職化”對村民自治的實際影響及其政策建議[J].探索，2011，（5）.

[9]李勇華.公共服務下沉背景下農村社區(qū)管理體制創(chuàng)新模式比較研究——來自浙江的調研報告[J].中州學刊，2009，（6）.