李全勝

（中共汝州市委，河南 汝州 467500）

一、基于村級(jí)治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力關(guān)系分析

治理結(jié)構(gòu)是指擁有公共權(quán)力、參與治理過(guò)程的各種政黨、政府、自治組織等之間的權(quán)力配置和相互關(guān)系，以及由此形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)狀況。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著原來(lái)的鄉(xiāng)村治理體系的解體，中國(guó)政治和社會(huì)發(fā)生了深刻的變化，逐漸形成了鄉(xiāng)政村治的格局。[1]這種現(xiàn)存的村級(jí)治理結(jié)構(gòu)是較為復(fù)雜的。治理強(qiáng)調(diào)村民自治組織、黨政系統(tǒng)、其他社會(huì)組織、社會(huì)力量和管理方式對(duì)村級(jí)事務(wù)的共同參與。當(dāng)前中國(guó)村級(jí)治理過(guò)程中存在著三個(gè)體制內(nèi)主體，村級(jí)黨組織（支部、總支、黨委，下同）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)。從中國(guó)當(dāng)前的鄉(xiāng)政村治的治理模式出發(fā)，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)分析這些治理主體之間的權(quán)力關(guān)系：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織之間的權(quán)力關(guān)系

從中國(guó)的制度安排來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是基層行政機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。也就是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力來(lái)源除了上級(jí)政府的授權(quán)以外，主要來(lái)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，是黨設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村黨組織，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。

黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的通知》（中發(fā)[1996]第22號(hào)）明確指出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治、思想和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，不得包辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照憲法和法律的規(guī)定獨(dú)立行使職權(quán)，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)大膽開(kāi)展工作。在后來(lái)制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（1999年3月）中進(jìn)一步規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)和群眾組織，支持和保證這些機(jī)關(guān)和組織依法充分行使各自職權(quán)。然而，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的實(shí)際運(yùn)行中，依然不同程度地存在黨政不分、以黨代政等問(wèn)題。實(shí)際的情形是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的權(quán)力最高，責(zé)任最大，是法規(guī)、政策、決策、決定貫徹落實(shí)的行政基線，加之近年來(lái)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的整合和弱化，已經(jīng)形成了比較突出的“有限權(quán)力和無(wú)限責(zé)任”格局，法律、政策規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的職責(zé)和定位，但在群眾的社會(huì)活動(dòng)和生產(chǎn)生活中，仍然是無(wú)論什么事都找黨委、政府，黨委、政府的“全能”形象和地位在農(nóng)村農(nóng)民中“根深蒂固”。由于黨政班子職權(quán)縮減和交叉任職，黨政工作在基層很難分清，往往是“捆在一起”開(kāi)展工作。作為基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，無(wú)從監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政工作，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的邊緣地位。[2]

（二）村治組織之間的權(quán)力關(guān)系

村黨組織領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和共青團(tuán)、婦聯(lián)會(huì)、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國(guó)家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)。村委會(huì)是村民自治的載體，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

但現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，兩委（黨組織、村委會(huì)）職責(zé)不清，加上發(fā)展階段村民素質(zhì)、干部能力、職責(zé)任務(wù)等局限，村民自治制度的設(shè)計(jì)目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。在一個(gè)村莊內(nèi)部，村民自治能否順利發(fā)展，各項(xiàng)工作能否順利完成，一個(gè)重要的方面，要看黨組織、村委會(huì)的工作關(guān)系好壞。長(zhǎng)期以來(lái)，由于“一元化”的領(lǐng)導(dǎo)體制和縣、鄉(xiāng)兩級(jí)治理模式的直接影響，現(xiàn)在大多數(shù)農(nóng)村仍是黨直接全面負(fù)責(zé)，村黨組織書(shū)記幾乎包攬了村委會(huì)的全部工作，有的甚至連村的財(cái)權(quán)也都由村黨組織統(tǒng)攬。也有些情況是，村委會(huì)主任強(qiáng)勢(shì)，矛盾雖未激化，但黨的領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法很好體現(xiàn)，黨的工作不能有效展開(kāi)。當(dāng)然，大多數(shù)情形是一主一輔的“捆綁運(yùn)轉(zhuǎn)”情況，即近似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的情況。也有極少數(shù)更糟糕的“分庭抗禮”的現(xiàn)象甚至“癱瘓”的情形。盡管造成兩委關(guān)系復(fù)雜的原因是多方面的，但從根本上講，還是缺乏體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，確保農(nóng)民當(dāng)家作主、切實(shí)依法辦事的村民自治運(yùn)行機(jī)制、辦事程序。這就是當(dāng)今農(nóng)村一些黨組織、村委會(huì)產(chǎn)生矛盾的總根源，也是村干部之間、村干部（包括黨組織、村委會(huì)）與農(nóng)民群眾之間產(chǎn)生矛盾的總根源。兩委干部往往倚仗各自的權(quán)力和影響，互不買賬，嚴(yán)重?fù)p害了黨組織的形象，也影響了村民自治的有效展開(kāi)。[3]

同時(shí)，村級(jí)治理組織的權(quán)力異化，使“四個(gè)民主”難以同步落實(shí)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的精神，村民自治是村民的自治，而非村民委員會(huì)的自治。村民自治的自治權(quán)應(yīng)該由全體村民行使，為全體村民服務(wù)。村民會(huì)議是村民自治的決策機(jī)構(gòu)，而村民委員會(huì)是村民會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。但是在當(dāng)前村級(jí)治理中，行使自治權(quán)的主體往往演變成了村委會(huì)，而村委會(huì)的權(quán)力又往往集中于村委會(huì)主任。極個(gè)別地方的村干部一旦掌握了村委會(huì)的權(quán)力，便為所欲為，為非作歹，不僅恣意加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，侵吞集體資產(chǎn)，而且還橫行鄉(xiāng)里，欺男霸女，成了危害村民的村霸。[4]

（三）鄉(xiāng)政與村治之間的權(quán)力關(guān)系

村民自治制度推行以來(lái)，由于法律關(guān)系上存在村級(jí)自治與鄉(xiāng)、縣、市、省治理層級(jí)的法律斷層，所以法律上至今尚未明確界定區(qū)劃上包含而法律關(guān)系也應(yīng)該由上位法支配下位法的法理關(guān)系，從而符合實(shí)際的依法治理和依法行政。因此，不能正確處理鄉(xiāng)村關(guān)系的問(wèn)題仍然普遍存在。從宏觀上講，中國(guó)當(dāng)前的鄉(xiāng)政與村治可以擇要用以下三種關(guān)系來(lái)概括：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與農(nóng)村黨組織之間的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，體現(xiàn)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)在村民自治范圍內(nèi)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，體現(xiàn)的是村民自治原則；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)與村級(jí)組織之間在貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策、國(guó)家法律法規(guī)、政府公共政策等事務(wù)方面的行政管理與被管理的關(guān)系，體現(xiàn)的是依法行政原則。

1．領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系

《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》與《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。不僅如此，為了加強(qiáng)和改進(jìn)黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)，加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，保證農(nóng)村改革和發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》還根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的要求，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的主要職責(zé)，以及兩者的關(guān)系做出了明確的規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委自身建設(shè)和以黨組織為核心的村級(jí)組織建設(shè)，而且也要領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)和群眾組織，支持和保證這些機(jī)關(guān)和組織依照國(guó)家法律法規(guī)及各自的章程充分行使職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村的領(lǐng)導(dǎo)，不僅限于對(duì)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)包括村民委員會(huì)在內(nèi)的村級(jí)組織同樣負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、支持和保證這些組織依照國(guó)家法律法規(guī)及各自的章程充分行使職權(quán)的重任。從村黨組織方面來(lái)看，貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和上級(jí)黨組織及本村黨員大會(huì)的決議，是其首要職責(zé)。

2.指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系

1982年《憲法》規(guī)定，農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由村民選舉，村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律予以規(guī)定。1998年11月，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議，制定并通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。該法不僅對(duì)村民委員會(huì)的自治性質(zhì)、組織原則、運(yùn)營(yíng)程序、工作職責(zé)等都做了具體的制度安排，而且，對(duì)村民委員會(huì)與村黨支部、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)等組織的關(guān)系也有明確的表述。這些規(guī)定明確村民委員會(huì)已不是一級(jí)政府，也不是政府的派出機(jī)構(gòu)，而是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村級(jí)治理結(jié)構(gòu)性質(zhì)的改變，必然使得它與鄉(xiāng)政的關(guān)系發(fā)生相應(yīng)的改變，即兩者之間已不可能再是過(guò)去那種行政隸屬性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)政與村委會(huì)的關(guān)系定為：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)；村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。這一規(guī)定，至少明確地表述了兩個(gè)問(wèn)題，其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責(zé)任對(duì)村中事務(wù)進(jìn)行必要的、力所能及的指導(dǎo)、支持和幫助，村委會(huì)也應(yīng)該歡迎并接受來(lái)自鄉(xiāng)政府依法給予的指導(dǎo)、支持和幫助；其二，鄉(xiāng)政府不得借指導(dǎo)、支持和幫助之名，干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村民委員會(huì)有權(quán)對(duì)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。所以，“鄉(xiāng)政村治”過(guò)程中，只要能夠明確界定依法屬于村民自治之事的范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)又都各司其責(zé)，就會(huì)規(guī)避宏觀上的錯(cuò)位和偏失。但是，在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)這樣兩個(gè)性質(zhì)完全不同的治理結(jié)構(gòu)，在其權(quán)力互動(dòng)中，雖然絕大多數(shù)能夠依照法規(guī)履職盡責(zé)，但也不同程度地存在兩種傾向：一方面一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍習(xí)慣于領(lǐng)導(dǎo)，而不能更好地實(shí)施指導(dǎo)，以至于仍把村民委員會(huì)看作是自己下面的腿腳，工作中還是上指下派，使得村委會(huì)被動(dòng)應(yīng)付，因而無(wú)法更好地開(kāi)展村民自治工作，這種現(xiàn)象被稱為附屬行政化。另一方面不少村委會(huì)往往借村民自治之名，拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法進(jìn)行的指導(dǎo)，以至于使自己變成了游離于政府依法行政之外的不管地帶，從而出現(xiàn)過(guò)度自治化的傾向。[5]

3．管理與被管理關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與包括村民委員會(huì)在內(nèi)的村級(jí)組織之間，還體現(xiàn)了在行政過(guò)程中的管理與被管理關(guān)系。《憲法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)政工作的職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)在《地方組織法》中有明確的規(guī)定，除了有執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令的職權(quán)之外，同時(shí)也擁有執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作的職權(quán)。所以，依法行政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本行為準(zhǔn)則和要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其所管轄的所有村莊，有合法的行政管轄權(quán)，村民、村委會(huì)、村民代表會(huì)議、黨組織等村莊內(nèi)的任何組織和個(gè)人，都不能以任何理由拒絕或不服從國(guó)家基層政權(quán)機(jī)關(guān)的依法行政行為。

總之，鄉(xiāng)村關(guān)系反映出來(lái)的問(wèn)題是國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的治理問(wèn)題，是國(guó)家職能在農(nóng)村社會(huì)的體現(xiàn)，其核心是社會(huì)管理和資源配置。因此，鄉(xiāng)村關(guān)系隨著國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及鄉(xiāng)村利益的調(diào)整也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。

二、村民自治框架中權(quán)力沖突的保障工具缺失——基于法律救濟(jì)的視角

通過(guò)以上對(duì)中國(guó)當(dāng)前村級(jí)治理模式中，各個(gè)治理主體之間權(quán)力沖突的分析，可以想見(jiàn)在權(quán)力沖突中需要有效的保障工具來(lái)支撐才能實(shí)現(xiàn)真正的村民自治。作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的農(nóng)村基層民主制度，在其發(fā)展過(guò)程中，由于利益視角的差別，各權(quán)力主體之間基于對(duì)自身利益的考量，必然會(huì)發(fā)生沖突。[6]加之相關(guān)規(guī)定的欠缺或模糊，司法未能有效地介入糾紛的解決，嚴(yán)重影響了村民自治權(quán)的有效行使，妨礙了村民自治在農(nóng)村的健康發(fā)展。

綜觀現(xiàn)有法律對(duì)村民自治權(quán)救濟(jì)的規(guī)定，明顯存在諸多不足。

（一）救濟(jì)途徑不通暢

從內(nèi)部救濟(jì)來(lái)看，村民自治涉及自治主體、自治內(nèi)容或自治權(quán)、自治權(quán)的行使、自治組織的設(shè)置與權(quán)限及其自治法律保障等內(nèi)容，但現(xiàn)有村民委員會(huì)《組織法》規(guī)定的幾乎只是作為自治體工作機(jī)構(gòu)的村民委員會(huì)的產(chǎn)生、職權(quán)和運(yùn)轉(zhuǎn)，整體上只能是一部規(guī)范自治體管理機(jī)構(gòu)的組織法，而對(duì)村民資格、村民權(quán)利、村民會(huì)議的組織形式和運(yùn)行規(guī)則、村財(cái)務(wù)等直接關(guān)系村民權(quán)利的內(nèi)容，《村民委員會(huì)組織法》沒(méi)有規(guī)定或缺乏可操作性的規(guī)定。[7]村民會(huì)議制約、糾正村民委員會(huì)的效果經(jīng)常得不到實(shí)現(xiàn)，無(wú)法解決村民自治中產(chǎn)生的各種權(quán)利糾紛。

對(duì)外部救濟(jì)而言，其一，由于村民自治體為基層群眾性自治組織，不是國(guó)家機(jī)關(guān)，而依據(jù)中國(guó)憲法和法律，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象是國(guó)家機(jī)關(guān)，因此，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理”村民自治中自治體內(nèi)部出現(xiàn)的權(quán)利糾紛之規(guī)定本身即與法相抵觸，實(shí)際上是此路不通。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是國(guó)家基層行政機(jī)關(guān)，在其管轄范圍內(nèi)行使行政管理權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與村民、村民委員會(huì)之間存在著管理與被管理的行政關(guān)系，但《村民委員會(huì)組織法》第15條、第22條與第4條形成沖突：一方面，“指導(dǎo)、支持和幫助”是一種彈性很大的法律用語(yǔ)，表現(xiàn)在具體的行為方式上并不存在硬性約束，往往是可為可不為、可多為可少為，而第15條、第22條卻是硬性規(guī)定。另一方面，第4條規(guī)定基層人民政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，而第15條、第22條涉及的內(nèi)容恰恰“依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，行政救濟(jì)遭遇兩難困境。其三，依據(jù)村民委員會(huì)《組織法》，村民委員會(huì)具有雙重含義，一為地域概念，是由戶籍為該地域的全體村民組成的村民自治體；二為組織概念，是自治體為實(shí)現(xiàn)特定目的而選舉主任、副主任和委員設(shè)立的具有管理職權(quán)的自治機(jī)構(gòu)。作為自治體的村民委員會(huì)，其自治權(quán)直接源于自治體內(nèi)個(gè)體村民權(quán)利的集合，它是一個(gè)基層群眾性組織，不符合行政訴訟的主體資格。但它又是依法成立的具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)、能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的組織，可以成為民事訴訟主體，甚至作為單位犯罪成為刑事訴訟主體。作為自治機(jī)關(guān)的村民委員會(huì)則只是村民自治體內(nèi)部設(shè)立的管理機(jī)關(guān)，不具有獨(dú)立的主體資格，它既不能成為行政訴訟主體，也不能成為民事訴訟、刑事訴訟主體，其行為法律后果應(yīng)由其代表的自治體承擔(dān)。村民委員會(huì)法律定性的雙重性，也對(duì)村民自治實(shí)踐中個(gè)體村民自治權(quán)益的救濟(jì)設(shè)置了障礙。

（二）救濟(jì)程序不規(guī)范

法治社會(huì)，法律既要規(guī)定公民等社會(huì)主體的基本權(quán)利，同時(shí)也必須對(duì)權(quán)利的保護(hù)設(shè)定救濟(jì)程序，否則，權(quán)利在實(shí)際運(yùn)作中極易出現(xiàn)虛置。《村民委員會(huì)組織法》作為村民自治的一部基本法，程序性規(guī)定極為簡(jiǎn)略，甚至存在缺失，嚴(yán)重影響了村民自治實(shí)踐的有序運(yùn)轉(zhuǎn)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第20條規(guī)定“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”，但當(dāng)出現(xiàn)此類情況時(shí)，如何啟動(dòng)救濟(jì)和保護(hù)、向誰(shuí)提出救濟(jì)和保護(hù)，缺乏明確規(guī)定。第22條規(guī)定，村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度，但通過(guò)何方式、在何地公開(kāi)以及如何查實(shí)公開(kāi)內(nèi)容的真實(shí)性等缺乏規(guī)定，公布的時(shí)間和內(nèi)容也是彈性極大。當(dāng)村民自治體內(nèi)兩大自治機(jī)構(gòu)發(fā)生沖突時(shí)，根本就無(wú)法找到有效調(diào)解和處理沖突的相關(guān)程序和制度，村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)也必然會(huì)常常落空。

（三）責(zé)任追究不明確

在《村民委員會(huì)組織法》中，幾乎沒(méi)有任何法律責(zé)任方面的具體規(guī)定，只是籠統(tǒng)地規(guī)定了一些義務(wù)性規(guī)范，而沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定違反這些義務(wù)性規(guī)范行為的法律后果。如《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)、涉及村民利益的有關(guān)事項(xiàng)村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定、村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)并應(yīng)保證公布內(nèi)容的真實(shí)性、不得以賄賂等不正當(dāng)手段破壞村民委員會(huì)選舉、自治體機(jī)構(gòu)討論決定事項(xiàng)不得違法侵犯村民合法權(quán)利等等，但都沒(méi)有明確違反這些法律規(guī)定應(yīng)追究的相應(yīng)的法律責(zé)任以及由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)追究。因此，出現(xiàn)此類違反義務(wù)性規(guī)范行為時(shí)，由于法律責(zé)任追究依據(jù)的欠缺，基層執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)難以介入，在內(nèi)部救濟(jì)無(wú)法解決沖突的情況下，外部救濟(jì)也無(wú)法發(fā)揮有效作用。

三、當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村村級(jí)治理中司法救濟(jì)的思考與途徑

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村村級(jí)治理中村民自治制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)需要一種理性的、審慎的法律力量予以平衡。法律恰當(dāng)?shù)厝谌氪迕褡灾蔚拿裰鬟M(jìn)程，有助于規(guī)范制約民主模式對(duì)個(gè)體農(nóng)民權(quán)利的損害，從而保障村莊自治體權(quán)利的完整。要在村民自治的進(jìn)程中增加法律機(jī)制的制度供給和現(xiàn)實(shí)救濟(jì)，降低各方權(quán)利沖突成本，充分發(fā)揮各類法律救濟(jì)方式的作用，保障村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（一）村級(jí)治理中司法介入的程序樣式

當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村村級(jí)治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力沖突的救濟(jì)體系零散而不完善。從立法角度來(lái)看，1998年的《村民委員會(huì)組織法》沒(méi)有規(guī)定糾紛解決的具體措施，該法2010年修訂時(shí)試圖在這方面做出改進(jìn)，其第36條規(guī)定：“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。村民委員會(huì)不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項(xiàng)的，由上一級(jí)人民政府責(zé)令改正。”這一規(guī)定在制度層面構(gòu)建了村民自治權(quán)的司法和行政救濟(jì)措施，其中內(nèi)部權(quán)利沖突由司法程序予以裁解，外部權(quán)力沖突主要由行政命令解決。但需要注意的是，在相關(guān)訴訟法律沒(méi)有修改之前，上述救濟(jì)措施如何具體實(shí)施尚不可知，司法機(jī)關(guān)也沒(méi)有出臺(tái)詳細(xì)的法律解釋或?qū)ｉT(mén)意見(jiàn)。所以在實(shí)踐中，法院受理村民自治糾紛時(shí)，如村民選舉、集體收益分配、征地補(bǔ)償?shù)劝讣?，究?jìng)適用何種訴訟程序，民事訴訟還是行政訴訟，舉證責(zé)任如何分擔(dān)，調(diào)解和執(zhí)行程序如何進(jìn)行，凡此種種，都沒(méi)有一個(gè)清晰的界定。這種原則性的規(guī)范表面上為村民自治進(jìn)程中的權(quán)利沖突提供了可供選擇的救濟(jì)路徑，但實(shí)際上卻導(dǎo)致救濟(jì)體系更加混亂。

同時(shí)，我們必須注意到一個(gè)趨勢(shì)，那就是中國(guó)司法權(quán)力面對(duì)農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題的態(tài)度正在發(fā)生改變。一直以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的各類糾紛由于糾葛了轉(zhuǎn)型時(shí)期的諸多利益因素，涉及面廣、規(guī)則不明確、裁判執(zhí)行難度大，易引發(fā)群體性事件，所以基層司法機(jī)關(guān)出于規(guī)避職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，往往采取一種保守主義態(tài)度，在法律沒(méi)有明文規(guī)定的情況下，一般不予受理。但新世紀(jì)以來(lái)，面對(duì)農(nóng)村社會(huì)不斷增長(zhǎng)的權(quán)利需求以及法治國(guó)家話語(yǔ)的不斷強(qiáng)勢(shì)，司法機(jī)關(guān)開(kāi)始轉(zhuǎn)變司法導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)以能動(dòng)主義的積極姿態(tài)介入社會(huì)發(fā)展。在這種背景下，司法機(jī)關(guān)也在嘗試以法律的權(quán)威為村民自治開(kāi)辟一條救濟(jì)通道。2005年實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（法釋[2005]6號(hào)）對(duì)農(nóng)村土地承包糾紛做出了司法解釋，其中涉及承包合同糾紛、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛、承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛。2007年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第63條第2款規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人做出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷。”2010年1月1日起開(kāi)始實(shí)施《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》，該法對(duì)因訂立、履行、變更、解除和終止農(nóng)村土地承包合同糾紛，做出了準(zhǔn)司法的糾紛解決方式。一些地方法院還曾制定專門(mén)的意見(jiàn)解決村民自治中的權(quán)利沖突?；诜ㄔ旱闹辛⑿院蜋?quán)威性，以及程序主義所帶來(lái)的信賴效應(yīng)，從新農(nóng)村建設(shè)的長(zhǎng)期目標(biāo)來(lái)看，有關(guān)村民自治事務(wù)范圍內(nèi)發(fā)生的糾紛，更適宜通過(guò)司法救濟(jì)的方式解決。將村民自治實(shí)踐中的權(quán)利沖突納入司法救濟(jì)，較之內(nèi)部救濟(jì)和行政救濟(jì)更具有現(xiàn)實(shí)性、可行性、權(quán)威性。[8]即使如此，在司法介入村民自治的具體程序方面，仍有許多問(wèn)題值得進(jìn)一步梳理和考量。本文在此主要論述以下兩個(gè)問(wèn)題：

1．司法介入程序的選擇

根據(jù)村民自治過(guò)程中發(fā)生的糾紛種類，選擇民事訴訟還是行政訴訟是啟動(dòng)司法程序首先要解決的問(wèn)題。除村民選舉資格確認(rèn)案件適用民事訴訟特別程序外，現(xiàn)行法律對(duì)此并沒(méi)有明確的規(guī)定。

《民事訴訟法》第3條對(duì)民事訴訟的受案范圍作了界定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟”。其中訴訟標(biāo)的明確限定為“財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系”。此外這一條文還與中國(guó)民法相呼應(yīng)，將訴訟主體限定為平等的民事主體。按照現(xiàn)行法律，村民委員會(huì)是農(nóng)村集體土地的管理者，享有集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，村民委員會(huì)以集體財(cái)產(chǎn)所有人的身份進(jìn)行民事活動(dòng)時(shí)，例如代表村莊與村民簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)合同，即是比較典型的民事法律關(guān)系。在此過(guò)程中引起的糾紛應(yīng)適用民事訴訟程序。最高人民法院研究室在2001年 《關(guān)于人民法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問(wèn)題的答復(fù)》中也認(rèn)為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛”?！爱?dāng)事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第108條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理”。但是，需要注意的是，村民委員會(huì)作為村民集體授權(quán)的公共組織，代表村莊進(jìn)行公共管理活動(dòng)，其行為帶有準(zhǔn)行政性。因此，應(yīng)區(qū)分不同的事項(xiàng)，選擇不同的救濟(jì)方式。村民委員會(huì)進(jìn)行社會(huì)集資、宅基地分配、村民集體成員資格確認(rèn)等事項(xiàng)不宜適用民事訴訟。此時(shí)作為公共管理者的村民委員會(huì)，與村民個(gè)體之間發(fā)生的糾紛，如果選擇民事訴訟程序至少在三個(gè)方面存在缺陷：（1）權(quán)力的不平等影響了民事訴訟介入的正當(dāng)性。民事訴訟側(cè)重于解決平等主體之間的民事糾紛，訴訟程序的構(gòu)造也是以雙方法律地位平等為根基，賦予訴訟雙方以對(duì)等的訴訟權(quán)利。但很顯然，村民委員會(huì)和村民之間的法律地位并不對(duì)等。村委會(huì)擁有的社會(huì)公權(quán)力是個(gè)人無(wú)法享有的。通過(guò)民事訴訟解決村委會(huì)與村民之間的糾紛必然面臨司法介入的正當(dāng)性詰問(wèn)。（2）法院審查重點(diǎn)的不同影響了民事訴訟介入的適當(dāng)性。民事訴訟以解決糾紛為目的，強(qiáng)調(diào)訴訟雙方的意思自治；而司法審查的重點(diǎn)在于權(quán)力監(jiān)督和制約。在村民自治的大部分權(quán)利沖突中，爭(zhēng)議的關(guān)鍵點(diǎn)在于村民委員會(huì)的權(quán)力是否合法、合理行使，司法程序?qū)Υ逦瘯?huì)權(quán)力的審查處在一個(gè)相當(dāng)?shù)偷乃?。這種審查僅僅是附帶性的。一般而言，只能是合法性審查，而難以做到合理性審查。（3）專業(yè)分工的不同影響了民事訴訟介入的合理性。從專業(yè)分工上來(lái)說(shuō)，民事審判庭缺乏處理這一類與公共權(quán)力的行使相關(guān)糾紛所需的專業(yè)知識(shí)，進(jìn)入實(shí)際操作后效果堪憂。

2．司法介入程序的修正

《村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織……辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議?！边@條規(guī)定明確了村民委員會(huì)的職權(quán)，包括管理集體財(cái)產(chǎn)、提供公共產(chǎn)品、維持社會(huì)秩序、協(xié)助基層政權(quán)完成部分職能等。其中村莊集體財(cái)產(chǎn)管理和分配的沖突類型我們已作了分析；對(duì)于村委會(huì)協(xié)助完成部分基層政權(quán)職能的行為，也可以根據(jù)行政委托理論以行政復(fù)議、行政訴訟的方式予以救濟(jì)。至于村委會(huì)提供公共產(chǎn)品、維護(hù)社會(huì)秩序過(guò)程中與村民發(fā)生的法律關(guān)系，雖然經(jīng)常以財(cái)產(chǎn)糾紛的方式表現(xiàn)出來(lái)，但實(shí)際上涉及的是一些復(fù)雜的公法關(guān)系。村委會(huì)行使的是由全體村民賦予的公共權(quán)力，而這些公共權(quán)力的范圍則來(lái)自 《村民委員會(huì)組織法》、《農(nóng)業(yè)法》和《人口與計(jì)劃生育法》等法律的規(guī)定。盡管《行政訴訟法》第2條對(duì)行政主體的范圍做了比較大的限制：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，將行政訴訟的訴訟標(biāo)的界定為具體行政行為，同時(shí)該法第11條又將公民可訴范圍限定為與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的權(quán)益。而隨著現(xiàn)代政府職能的急劇變化，行政訴訟理論和司法實(shí)踐已不再拘泥于上述條文的硬性規(guī)定。[9]（P228）

（二）村級(jí)治理中的司法體制完善

憲政的精義在于“一切權(quán)利皆可訴”，國(guó)家負(fù)有不得拒絕司法審判的義務(wù)。司法權(quán)具有客觀性、中立性、公正性、高度的程序性、權(quán)威性、終局性等特點(diǎn)，可以使?fàn)幾h得到公正的解決，使被侵犯的權(quán)利得到有效、及時(shí)的救濟(jì)。根據(jù)“司法最終原則”，司法權(quán)的本質(zhì)決定了它是實(shí)現(xiàn)村民自治權(quán)利最有力的保障。因此，應(yīng)盡快完善相關(guān)法律，將侵害村民自治權(quán)利的糾紛納入司法審查之中。

1．完善《行政訴訟法》

明確規(guī)定侵犯村民自治權(quán)的行政訴訟受案范圍，修訂《村民委員會(huì)組織法》、《行政訴訟法》等，通過(guò)完善立法，明確司法保障的地位和作用，明確基層政府干預(yù)村民自治權(quán)行為的行政訴訟受案范圍，為司法介入村民自治權(quán)沖突的解決提供法律依據(jù)。主要應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（1）明確規(guī)定村民自治事項(xiàng)的具體內(nèi)容和范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，可以提起行政訴訟。

（2）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)工作給予指導(dǎo)的事項(xiàng)范例。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)而不予指導(dǎo)或違法、強(qiáng)制性行政指導(dǎo)的行為，可以提起行政訴訟。

（3）對(duì)于通過(guò)村民會(huì)議制定和修改的村民自治章程、村規(guī)民約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行備案審查過(guò)程中有違法、失職行為的，可以提起行政訴訟。

（4）對(duì)于“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的，村民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)政府舉報(bào)及有關(guān)主管機(jī)關(guān)反映，行政機(jī)關(guān)不答復(fù)或不履行職責(zé)的，可以提起行政訴訟。

（5）對(duì)于在村民與村民委員會(huì)之間發(fā)生的自治權(quán)糾紛，如村委會(huì)不依法公開(kāi)村務(wù)、土地承包權(quán)糾紛等。可以將村民委員會(huì)視同行政機(jī)關(guān)，允許村民提起行政訴訟。

2．完善《民事訴訟法》

中國(guó)《民事訴訟法》對(duì)于縣、鄉(xiāng)人大代表的直接選舉中選民資格的糾紛設(shè)立了特別程序。但這一程序并不直接適用于村民自治中選民資格的糾紛，村民的選舉權(quán)是村民實(shí)現(xiàn)自治的基本政治權(quán)利，關(guān)系到村民切身利益。如果不將村民的選舉糾紛納入司法救濟(jì)的范圍，則無(wú)法保障村民委員會(huì)選舉的合法進(jìn)行。因此，應(yīng)完善《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，規(guī)定村民自治選舉中選民資格的糾紛可以依法提起民事訴訟，[10]（P156）將村民選舉權(quán)糾紛納入民事訴訟的受案范圍。

3.加強(qiáng)對(duì)嚴(yán)重破壞村民選舉權(quán)的刑事司法監(jiān)督

在《刑法》中增設(shè)”破壞公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪“，即在村民選舉過(guò)程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件、故意破壞選舉設(shè)施、擾亂選舉秩序等手段破壞選舉或者妨礙村民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，可以給予相應(yīng)的刑事處罰。

4.建立對(duì)村規(guī)民約的司法審查制度

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！痹趯?shí)踐中。一些地方的村規(guī)民約常常存在著一些違法的條款，造成了對(duì)少數(shù)人權(quán)利的侵害和鄉(xiāng)村社會(huì)的不公正。因此，有必要對(duì)其進(jìn)行司法審查?？梢酝ㄟ^(guò)修訂《村民委員會(huì)組織法》，規(guī)定對(duì)于村民委員會(huì)、村民代表會(huì)議或者村民會(huì)議制定通過(guò)的規(guī)范性文件或會(huì)議決議有爭(zhēng)議的，任何村民均有權(quán)提起司法審查的訴訟，請(qǐng)求人民法院予以合法性審查。

5.設(shè)立村民代表訴訟制度

村民代表訴訟制度，是指當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)等農(nóng)村基層行政機(jī)關(guān)或自治組織及成員侵犯村民集體權(quán)益時(shí)，村民個(gè)人為了集體的利益而依法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會(huì)等基層組織提起訴訟，要求其承擔(dān)法律責(zé)任的制度。村民代表訴訟是公益訴訟的一種。公益訴訟分為公訴和私訴兩種，公益訴訟是指利害關(guān)系人或者相關(guān)人以自己的名義提起的旨在維護(hù)社會(huì)利益的訴訟。從保護(hù)利益的效果來(lái)看，公益私訴比公訴更有效、更及時(shí)。當(dāng)前，中國(guó)還沒(méi)有公益私訴的法律制度，對(duì)保護(hù)村民自治權(quán)利非常不利。因此，設(shè)立村民代表訴訟制度是村民行使自治權(quán)的重要保障。

6.賦予自治組織和村民均享有原告資格

不管針對(duì)侵犯村民自治權(quán)的行為提起的是行政訴訟還是民事訴訟，均應(yīng)賦予自治組織和村民相應(yīng)的訴權(quán)。無(wú)論是行政訴訟法還是民事訴訟法，通常都認(rèn)為享有訴權(quán)的應(yīng)當(dāng)是”與該行為有法律上利害關(guān)系的人“。有無(wú)法律上的利害關(guān)系，不能僅僅理解為權(quán)利義務(wù)的增減或內(nèi)容上的變化，還應(yīng)理解為只要某個(gè)行為對(duì)某個(gè)人或組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，原則上就認(rèn)為該個(gè)人或組織是法律上的利害關(guān)系人，應(yīng)當(dāng)享有訴權(quán)，具有訴訟主體的資格。因此，不管是行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)侵犯村民自治權(quán)的行政行為，還是發(fā)生在村民自治內(nèi)部的自治權(quán)糾紛，或是村民違反自治規(guī)則或法規(guī)的行為，其結(jié)果都會(huì)影響每個(gè)村民自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，每個(gè)村民都同該侵權(quán)行為具有法律上的利害關(guān)系。所以，應(yīng)賦予自治組織和每個(gè)村民訴權(quán)，對(duì)于侵犯村民自治權(quán)的行為，自治組織及本村村民均有權(quán)提起訴訟。

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