楊成兵

公民的社會(huì)權(quán)利視野下的社會(huì)保障問題探討

楊成兵

社會(huì)保障是現(xiàn)代國(guó)家一項(xiàng)基本的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，現(xiàn)代社會(huì)保障制度的價(jià)值基礎(chǔ)是公民權(quán)利的理念，它所直接對(duì)應(yīng)和滿足的是公民的社會(huì)權(quán)利。但我國(guó)公民的社會(huì)權(quán)利是建立在身份、職業(yè)、收入等基礎(chǔ)上，社會(huì)權(quán)利在促進(jìn)社會(huì)公正方面的作用非常有限。構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)和任務(wù)的提出，為公民社會(huì)權(quán)利的擴(kuò)展提供了可能，也為完善我國(guó)社會(huì)保障、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平提供了政策保障。要從政策層面做出改革與創(chuàng)新，完善我國(guó)社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)公民的社會(huì)權(quán)利。

公民權(quán)利；社會(huì)保障；社會(huì)公平

社會(huì)保障是我國(guó)一項(xiàng)基本的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度,是國(guó)家和社會(huì)依據(jù)一定的法律和規(guī)定,通過(guò)收入的再分配,對(duì)社會(huì)成員的基本生活權(quán)利予以保障的一項(xiàng)重要制度安排。社會(huì)保障是現(xiàn)代國(guó)家保障公民權(quán)利的一項(xiàng)基本措施,社會(huì)權(quán)利作為公民權(quán)利的一項(xiàng)基本內(nèi)容,社會(huì)保障所直接對(duì)應(yīng)的正是公民的社會(huì)權(quán)利。因此,作為現(xiàn)代政治核心概念之一的公民權(quán)利則應(yīng)該成為社會(huì)保障的實(shí)際理念基礎(chǔ),社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展是促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的一個(gè)基本手段。

一、公民的社會(huì)權(quán)利與社會(huì)保障的理論淵源

(一)公民的社會(huì)權(quán)利的淵源及其重要性

近代社會(huì)法治的興起和社會(huì)體制不斷完善,公民必須依靠法治的環(huán)境和社會(huì)體制而生存,公民權(quán)利的行使與保護(hù)越來(lái)越受到人們的關(guān)注。公民權(quán)利的劃分,其理論淵源是十七八世紀(jì)的自然法理論將公民權(quán)利體系分為了人權(quán)與公民基本權(quán)利兩類。所謂人權(quán)是指一個(gè)人生而具有的、不可剝奪的天賦的自然權(quán)利。這種權(quán)利對(duì)每個(gè)人來(lái)說(shuō)當(dāng)然是平等的,沒有任何差異。[1]而公民基本權(quán)利則是個(gè)人進(jìn)入國(guó)家和社會(huì)后,按照“社會(huì)契約”理論將自己本身所享有的一部分人權(quán)交給國(guó)家,并由國(guó)家所確認(rèn)的基本權(quán)利。這種基本權(quán)利不但是人權(quán)在社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的延伸,更是對(duì)人權(quán)的有效保護(hù)形式。因此,公民基本權(quán)利是一個(gè)相對(duì)于人權(quán)的概念,其權(quán)利的來(lái)源是人權(quán)。而作為公民基本權(quán)利重要內(nèi)容之一的社會(huì)權(quán)利,是一種現(xiàn)代政治理念,它基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造就社會(huì)不公平的認(rèn)識(shí),意欲通過(guò)國(guó)家的福利提供保證每一個(gè)社會(huì)成員都能擁有一個(gè)基本的文明生活,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正目標(biāo)。[2]所以,公民的社會(huì)權(quán)利也是人權(quán)的一種延伸和保護(hù),同樣源于人權(quán)的理念。

英國(guó)社會(huì)學(xué)家馬歇爾從公民資格理念出發(fā)對(duì)公民權(quán)利作出了經(jīng)典分類。1949年,馬歇爾在著名演講《公民身份與社會(huì)階級(jí)》中,分析了公民身份的各個(gè)構(gòu)成要素并把公民權(quán)利劃分為三個(gè)組成部分。他認(rèn)為,公民權(quán)利包括基本的法律權(quán)利、政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利三個(gè)部分?；镜姆蓹?quán)利主要包括諸如財(cái)產(chǎn)、個(gè)人自由和司法正義的權(quán)利。政治權(quán)利包含了民主投票的權(quán)利、政治監(jiān)督等參與政治權(quán)力實(shí)施的權(quán)利。社會(huì)權(quán)利則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障的公民權(quán)利,主要負(fù)責(zé)為人們提供法律、工作、教育援助等。二戰(zhàn)后,福利國(guó)家被推到社會(huì)保障的前沿,公民社會(huì)權(quán)利得到確定和擴(kuò)張,逐漸融入到國(guó)家制度框架內(nèi),福利國(guó)家試圖從制度層面保障公民義務(wù)教育、社會(huì)救助、健康保障、保障性住房等一系列社會(huì)權(quán)利,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

另一方面,公民社會(huì)權(quán)利是人類社會(huì)關(guān)系發(fā)展的客觀要求,公民權(quán)利體系的完備程度已成為衡量一個(gè)國(guó)家政權(quán)民主水平與社會(huì)文明程度的重要標(biāo)準(zhǔn),公民的社會(huì)權(quán)利所體現(xiàn)的正是對(duì)社會(huì)平等及社會(huì)需要的關(guān)注,公民社會(huì)權(quán)利的行使與保護(hù)對(duì)完善公民權(quán)利體系和促進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)民主程度的提高具有重要意義。

(二)社會(huì)保障是公民社會(huì)權(quán)利的制度保障

作為現(xiàn)代國(guó)家依法建立、政府主導(dǎo)實(shí)施的社會(huì)保障制度,它是旨在為社會(huì)成員遭遇各種生存風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)人及家庭難以維持基本生活時(shí)提供基本生活保障的一項(xiàng)制度安排,以促進(jìn)社會(huì)的公平與正義即社會(huì)公正為自己的基本目標(biāo)和理想?，F(xiàn)代社會(huì)保障制度的價(jià)值基礎(chǔ)是公民權(quán)利的理念,社會(huì)保障制度直接對(duì)應(yīng)的是公民的社會(huì)權(quán)利,同時(shí)它也支持著包括法律權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利在內(nèi)的整個(gè)公民權(quán)利體系。特定社會(huì)的成員之所以能夠享有特定國(guó)家及其各級(jí)政府提供的社會(huì)保障,是因?yàn)樗蜕鐣?huì)的其他成員一樣平等地?fù)碛械纳鐣?huì)權(quán)利?；谶@項(xiàng)公民的基本權(quán)利,國(guó)家和政府為公民提供社會(huì)保障是其基本的責(zé)任和義務(wù),反過(guò)來(lái),社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展則是促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)權(quán)利的一個(gè)基本手段,社會(huì)保障制度所要促進(jìn)的目標(biāo)的社會(huì)公正,其實(shí)質(zhì)就是社會(huì)成員在與該社會(huì)發(fā)展相應(yīng)的一系列基本權(quán)利面前的平等。因此,完善社會(huì)保障制度既是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公平的需要,也是從制度層面保障公民社會(huì)權(quán)利的重要手段,具體表現(xiàn)在以下方面:一是社會(huì)保障制度緩解了社會(huì)權(quán)利和法律權(quán)利的矛盾,二是社會(huì)保障制度修復(fù)了社會(huì)權(quán)利的危機(jī),三是社會(huì)保障制度改善了公民社會(huì)權(quán)利的運(yùn)行環(huán)境。

社會(huì)保障制度的構(gòu)建是以平等的權(quán)利義務(wù)為主體,它的實(shí)質(zhì)在于分?jǐn)偵鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn),轉(zhuǎn)嫁損失,補(bǔ)償利益,調(diào)節(jié)均衡各種社會(huì)關(guān)系,保護(hù)社會(huì)成員最基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán),促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步。[3]近年以來(lái),我國(guó)通過(guò)建立最低生活保障制度、出臺(tái)義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)減免政策以及擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面等方面,在擴(kuò)展公民社會(huì)權(quán)利方面取得了相當(dāng)大的進(jìn)展。但是,我國(guó)公民的社會(huì)權(quán)利不是建立在公民資格基礎(chǔ)上,而是建立在身份、職業(yè)、收入等基礎(chǔ)上,因此,社會(huì)權(quán)利在促進(jìn)社會(huì)公正方面的作用還非常有限,甚至差別化的社會(huì)權(quán)利本身就是社會(huì)不公正的重要來(lái)源之一。[4]

二、我國(guó)社會(huì)保障存在的問題及其對(duì)公民社會(huì)權(quán)利的影響

社會(huì)保障的基本宗旨是創(chuàng)造、維護(hù)社會(huì)公平。公民社會(huì)權(quán)利的主要內(nèi)容就是公民有權(quán)得到社會(huì)保障制度的保護(hù),享受各種福利計(jì)劃帶來(lái)的好處。但是,我國(guó)社會(huì)保障體系面臨許多問題,制度的缺陷使廣大人民群眾在現(xiàn)實(shí)生活中仍處于無(wú)權(quán)或少權(quán)的狀態(tài),社會(huì)保障對(duì)調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平所發(fā)揮的作用還存在著不足。

(一)農(nóng)村低水平的社會(huì)保障影響農(nóng)民基本生活水平

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)城鄉(xiāng)二元化的格局相當(dāng)明顯,戶籍制度仍然扮演著重要角色,社會(huì)保障主要是在全民所有制單位和城鎮(zhèn)區(qū)縣以上的大集體企業(yè)中實(shí)行。這種格局使城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障出現(xiàn)了巨大的差異,國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位職工可以享受國(guó)家的退休金、公費(fèi)醫(yī)療、福利住房、糧食和副食補(bǔ)貼等各種保障,而農(nóng)民則享受不到這些保障。在社會(huì)保障的市場(chǎng)化、社會(huì)化改革中,由于農(nóng)民購(gòu)買福利的能力相對(duì)不足,甚至最低生活保障權(quán)也難以得到有效保障。如,以屬地原則為管理基礎(chǔ)的“低保制度”將一大批工作、居住在城市的非戶籍人口排除在外,數(shù)量巨大的農(nóng)民工沒有權(quán)利在城市申請(qǐng)“低?！?而只能回到戶口所在地申請(qǐng),但由于城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)的差異,他們極有可能不符合申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn),或者申請(qǐng)到后仍然沒有辦法維持城市的基本生活,其社會(huì)權(quán)利事實(shí)上沒有得到保障。同時(shí),政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支持力度不如城市,使得農(nóng)民在享受義務(wù)教育、社會(huì)保險(xiǎn)、住房等方面的水平明顯低于城市。

(二)城市和農(nóng)村二元化的社會(huì)保障制度不利于公民社會(huì)權(quán)利的運(yùn)行

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在城市地區(qū),社會(huì)化程度很低的傳統(tǒng)社會(huì)保障體制向新型的社會(huì)保障體系轉(zhuǎn)型已經(jīng)完成,確立了養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障制度的基本框架。而農(nóng)村被排斥在上述社會(huì)保障制度之外,我國(guó)農(nóng)村的廣大農(nóng)民基本處于家庭贍養(yǎng)的自我保障狀態(tài)。因此,城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平嚴(yán)重不平衡:首先在最低生活保障方面,雖然目前我國(guó)已經(jīng)開始推行農(nóng)村最低生活保障制度,但是存在隨意性大、不規(guī)范、不統(tǒng)一等問題,離制度化的要求還有很大差距。其次在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)主要是針對(duì)城市居民的,除個(gè)別地區(qū)的試點(diǎn)外,農(nóng)民的養(yǎng)老問題還主要是由家庭來(lái)承擔(dān)。再次在失業(yè)保險(xiǎn)方面,農(nóng)民的失業(yè)一向不被認(rèn)為是一種失業(yè),原因是土地即是國(guó)家向其提供的保險(xiǎn),但由于耕地逐漸減少等原因,農(nóng)民失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在逐漸加大。還有在醫(yī)療保險(xiǎn)方面,農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)在大部分地區(qū)還處于較低水平的階段。社會(huì)保障政策上所實(shí)現(xiàn)的農(nóng)民社會(huì)權(quán)利仍然相對(duì)不足,制度化差異影響了社會(huì)權(quán)利的運(yùn)行環(huán)境。

(三)社會(huì)保障能力不足不利于公民社會(huì)權(quán)利保障

社會(huì)保障包括資金保障和服務(wù)保障兩大系統(tǒng),而資金保障在兩大系統(tǒng)中具有關(guān)鍵的作用。[5]現(xiàn)階段我國(guó)的各項(xiàng)社會(huì)保障實(shí)質(zhì)上就是一種社會(huì)保障資金運(yùn)作的過(guò)程,社會(huì)保障能力不足主要表現(xiàn)在:一是資金不足,一方面國(guó)家財(cái)政投入不能滿足人民日益增長(zhǎng)的需求,另一方面我國(guó)農(nóng)民的社會(huì)保障主要由農(nóng)民自己承擔(dān),再加上社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳缺乏法律規(guī)范,企業(yè)拖欠社會(huì)保險(xiǎn)基金的問題十分嚴(yán)重,更增加了政府預(yù)算的支付壓力。二是社會(huì)保障管理運(yùn)作的法律規(guī)范不足,由于缺乏對(duì)象參與的保障機(jī)制,社會(huì)保障的管理、監(jiān)督、籌資等機(jī)制都不夠健全,目前我國(guó)保障基金難以實(shí)現(xiàn)保值增值,在發(fā)放過(guò)程中還經(jīng)常產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象,造成社會(huì)保障基金的大量流失。三是大部分地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行市縣級(jí)統(tǒng)籌,統(tǒng)籌層次較低,地區(qū)之間基金調(diào)劑受到嚴(yán)重限制。

(四)社會(huì)弱勢(shì)群體社會(huì)權(quán)利的缺失

弱勢(shì)群體的問題是現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)不可回避的現(xiàn)實(shí)。強(qiáng)勢(shì)群體在占有社會(huì)財(cái)富、權(quán)利和知識(shí)等方面處于優(yōu)勢(shì)和優(yōu)先的地位,使他們?cè)谏鐣?huì)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)、公共政策的制定和實(shí)施、社會(huì)輿論的話語(yǔ)權(quán)等方面都有著強(qiáng)有力的影響,而弱勢(shì)群體則很難表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的利益要求。如何使弱勢(shì)群體在社會(huì)資源、財(cái)富和權(quán)利的分配中獲得應(yīng)有的地位,使他們?cè)谏?、就業(yè)、教育、福利方面的社會(huì)權(quán)利得以實(shí)現(xiàn),已成為我國(guó)社會(huì)保障面臨的重大挑戰(zhàn)。

三、完善我國(guó)社會(huì)保障制度的政策建議

社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)權(quán)利的主要手段,同時(shí)公民社會(huì)權(quán)利的落實(shí)在改善民生和建設(shè)和諧社會(huì)的過(guò)程中扮演重要的作用,這就要求我們必須對(duì)社會(huì)保障制度做出相應(yīng)的調(diào)整。

(一)改革戶籍制度,保障公民社會(huì)權(quán)利的統(tǒng)一性

我國(guó)社會(huì)保障體系的建設(shè)中,一直存在著城鄉(xiāng)二元分立的局面:擁有城市戶籍的居民可以享受較好的社會(huì)保障服務(wù);而農(nóng)村地區(qū)的居民無(wú)論是集體保障時(shí)期,還是依靠家庭提供保護(hù),其享受到的社會(huì)保障水平都比較低,甚至廣大的農(nóng)村居民基本處于沒有保障的境地。[6]戶籍制度與福利安排的捆綁造成了當(dāng)前農(nóng)民及農(nóng)民工在城市中受到嚴(yán)重不公平待遇,要想實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平就必須打破這種特殊的身份制和等級(jí)結(jié)構(gòu),改革現(xiàn)存的福利結(jié)構(gòu),最終要使戶籍管理從審核體制過(guò)渡到登記體制,使戶籍管理功能回歸本位,使福利制度與普遍的公民身份而不是與歧視性的戶籍制度相聯(lián)系。[7]公民社會(huì)權(quán)利的特性要求我們把國(guó)家的每一個(gè)公民都納入到社會(huì)保障制度的范圍之內(nèi),讓每一個(gè)公民都感受到自己的權(quán)利。

(二)改革公共財(cái)政體制,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

公共財(cái)政制度不完善是造成城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等的重要原因之一,醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會(huì)救濟(jì)、就業(yè)服務(wù)和養(yǎng)老保險(xiǎn),這些基本公共服務(wù)的提供主要由國(guó)家來(lái)承擔(dān),由于我國(guó)公共服務(wù)的財(cái)政支出偏向于城市以及基金管理不規(guī)范,導(dǎo)致城鄉(xiāng)地區(qū)居民享受的公共服務(wù)嚴(yán)重不均等,大部分農(nóng)村地區(qū)居民的社會(huì)權(quán)利被忽視。因此,公共財(cái)政制度改革應(yīng)當(dāng)逐步提高財(cái)政社會(huì)保障支出比重,支持農(nóng)村人口和低收入群體社會(huì)保障。在具體政策調(diào)整上,一是加大中央財(cái)政投入,并多渠道的籌集社會(huì)保障資金。二是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),縮小不同群體之間的待遇差距。三是健全社會(huì)保障資金管理機(jī)制,提高資金使用效益。建立和完善政府相關(guān)部門既分工協(xié)作又相互制衡的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制,加強(qiáng)公民社會(huì)參與力度。四是明晰財(cái)權(quán)與事權(quán),健全中央與地方的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度,增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。

(三)完善社會(huì)保障法律制度,建設(shè)公民社會(huì)權(quán)利的法治基礎(chǔ)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代民主的推進(jìn),公民的社會(huì)權(quán)利已經(jīng)在各國(guó)憲法中加以規(guī)定,但目前公民社會(huì)權(quán)利的法律保障主要還是體現(xiàn)在國(guó)家社會(huì)保障制度的法制程度上。加強(qiáng)社會(huì)保障制度的法律建設(shè)能夠?yàn)楣竦纳鐣?huì)權(quán)利提供更加充分的保障,目前,我國(guó)在勞動(dòng)、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的立法活動(dòng)正在大規(guī)模進(jìn)行中,但還需要進(jìn)一步完善。一是要制定全國(guó)性福利的基本標(biāo)準(zhǔn),明確社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)與權(quán)限,使社會(huì)保險(xiǎn)管理有法可依。二是要確立穩(wěn)固的經(jīng)費(fèi)保障制度。通過(guò)社會(huì)保障預(yù)算收支立法解決社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的籌集、收繳、保值增值等問題,規(guī)定各個(gè)環(huán)節(jié)中的法律責(zé)任,保證社?；鸬恼＿\(yùn)轉(zhuǎn)。三是健全社會(huì)保障的司法機(jī)制。保證社會(huì)保障參與者的權(quán)益受到不法侵害時(shí),獲得相應(yīng)的司法保護(hù),對(duì)違犯法律規(guī)定的行為依法追究其法律責(zé)任,以法律的形式確定公民基本生活保障的權(quán)利和義務(wù)。

(四)推進(jìn)公共管理體制的改革與創(chuàng)新,發(fā)揮政府的作用

政府應(yīng)把保障和擴(kuò)大公民社會(huì)權(quán)利作為推進(jìn)基本公共服務(wù)均衡化,建設(shè)服務(wù)型政府的首要目標(biāo),把保護(hù)公民,特別是弱勢(shì)群體,免受貧困、疾病、年老、災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)作為公共服務(wù)的重要內(nèi)容。首先,明確政府在承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任中的定位。政府除了承擔(dān)起自身的制定政策、依法行政等責(zé)任外,還需要承擔(dān)弱勢(shì)群體社會(huì)保障的責(zé)任,政府在制定政策時(shí)要充分考慮到弱勢(shì)群體的社會(huì)狀況。其次,中央政府要引導(dǎo)地方政府財(cái)政向有利于居民福利發(fā)展的方向投入,通過(guò)財(cái)政激勵(lì)手段與考核機(jī)制,糾正當(dāng)前地方政府普遍存在的對(duì)財(cái)政做經(jīng)濟(jì)性投資、不關(guān)注再分配與福利增長(zhǎng)的傾向。[8]公共管理體制的改革與創(chuàng)新,是當(dāng)前完善社會(huì)保障制度的有效途徑,只有充分的發(fā)揮中央政府的作用,公民的社會(huì)權(quán)利才有可能得到保障。

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安徽師范大學(xué)政法學(xué)院09級(jí)政治學(xué)理論碩士研究生(郵政編碼241003)

C913.7

A

1672-6359(2012)01-0072-03

(責(zé)任編輯 胡愛敏)