孫 衛(wèi)

（中共臨滄市委黨校 基礎理論教研室，云南 臨滄 677000）

邊境地區(qū)村干部村務公開積極性的調動
——以云南省臨滄市為例

孫 衛(wèi)

（中共臨滄市委黨校 基礎理論教研室，云南 臨滄 677000）

村務公開是村民自治的重要環(huán)節(jié)，在基層民主建設中有非常特殊的地位。但從地處邊境的云南省臨滄市的實際看，由于廣大村干部收益很少并已經承擔了很大壓力，所以，他們對新增加的村務公開硬性任務，積極性普遍不是很高。因此，在邊境地區(qū)農村開展村務公開工作時，必須在充分體諒村干部難處的基礎上，通過各類培訓，讓他們充分“發(fā)現(xiàn)”村務公開對減輕村莊治理難度的意義，并消除對該制度在本地區(qū)貫徹的畏難情緒，充分調動他們的積極性。

邊境地區(qū)；村民自治；村務公開；困難

在當前的制度框架下，作為村民自治民主監(jiān)督的重要內容和根本手段的村務公開制度，是村民自治健康發(fā)展的重要保障，不僅回應了民眾的民主訴求，同時增強了我黨執(zhí)政的合法基礎，但村干部、尤其是邊境地區(qū)村干部的積極性不高。因此，抓住邊境地區(qū)農村的特點，調動村干部的積極性，提高村務公開的質量，是關系著整個邊境地區(qū)穩(wěn)定、民族團結和社會和諧的不可掉以輕心的大事。本文以地處云南省西南邊境的臨滄市為例，對此問題提出一些思考。

一、云南邊境地區(qū)村干部在推進村務公開中面臨的特殊困難

臨滄市地處云南省的西南，總面積24469平方公里，與緬甸間的邊境線有290.76公里，轄臨翔區(qū)及永德、耿馬、云縣、鎮(zhèn)康、雙江、鳳慶、滄源等1區(qū)、4縣、3自治縣，其中鎮(zhèn)康、滄源、耿馬三縣屬邊境縣。城鎮(zhèn)化率 32.5%，有彝、佤、傣、拉祜、布朗、白、苗、德昂、景頗等11個世居少數(shù)民族，占總人口的40.1%，是一個典型的集邊境、民族、山區(qū)為一體的地方。要調動村干部積極性，提高村務公開的質量，需要關注以下問題。

1、村干部經濟待遇低，工作積極性不高。作為自治組織，在成熟的情況下，包括津補貼在內的經費依照《村民委員會組織法》應由村民支付，如果由政府出錢，則村民自治組織只是政府的延伸，政府應支付的只是村委會協(xié)助政府工作的那部分。所以，作為民間組織管理層的村干部的報酬稱作津貼而非工資，村干部也就成了為村民辦事并應由村民出錢的管理者。但臨滄市經濟社會不發(fā)達，村集體經濟更加滯后。2011年，臨滄市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入14147元，農民人均純收入只有4318元，在全國州市中居325位，省內只比麗江、迪慶、怒江、昭通稍高。同年，全國農民人均純收入已達6977元，農民人均純收入為4722元。在臨滄市內，各縣發(fā)展也不平衡，臨翔區(qū)和云縣高一些，其他縣普遍低。因此，村民缺乏出錢的能力和愿望，村干部享受的待遇也較單純，即政府提供的本來應成為協(xié)助政府的工作費，獲得的報酬與付出極不相稱，有的農村出現(xiàn)部分村干部越干越窮的現(xiàn)象，一定程度上影響其工作積極性。

2、集體經濟薄弱，不能為鄉(xiāng)村建設提供穩(wěn)定財源。村集體經濟的發(fā)展是村民自治的重要基礎和支撐。我國地域廣闊，經濟發(fā)展不平衡，在經濟不發(fā)達的云南邊境地區(qū)村莊中，由于村民委員會沒有什么直接控制的集體財力，使得鄉(xiāng)村公共建設中嚴重缺乏自主資金，村委會也巧婦難為無米之炊，無法推動更多的村莊建設，或進行一點建設還欠下大筆債務，村委會難以在村民中獲得應有威望。就臨滄市而言，村集體經濟更為薄弱。為此，耿馬縣以實施“三級聯(lián)創(chuàng)”、“云嶺先鋒”工程為抓手，先后幫助42個行政村黨組織建成了一批以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等為主的經費基地，使全縣50%以上的村有了固定的經濟來源，年總收入達260萬元以上，但這些基地能否長期很好的經營，誰也不敢保證。

3、國家在鄉(xiāng)村落實的項目增多，接待和聯(lián)系費用增大。近年來，隨著城市化步伐的加快和國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)力度進一步的加大，臨滄市在國家的支持下實施了如富民興滇工程、飲水安全項目、土地整治項目、農村沼氣國債項目、農村危房改造、農村公路改建項目等許多農村項目。在鄉(xiāng)村公共事務復雜化的同時，過去靠“鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留”來解決的辦公用品、水、電等必要開支，自農村稅費改革后，村委會一般通過從村集體經濟收入中提取、村民個人捐款或從其他途徑獲得解決。因此，在村辦公費用極少，接待和聯(lián)系費用增大的情況下，不少用心做事的村干部要承擔諸如電話費、摩托車的油費、跑鄉(xiāng)鎮(zhèn)跑上級的交往費、接待費等最起碼的“辦公”費用，出現(xiàn)村官工作成為“兼職”的窘境。以“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發(fā)展差距擴大趨勢”為目標的國家《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》出臺后，臨滄市全部縣區(qū)均納入了滇西邊境山區(qū)連片特殊困難地區(qū)，成了國家扶貧工作的主戰(zhàn)場，大量的危房改造、飲水設施建設、基本農田和農田水利、交通、特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展、林業(yè)生態(tài)建設項目將在臨滄市農村落腳，村干部的工作會更多更重。

4、農村青壯年勞動力外出務工，難以籌勞，村內公共事務開展困難。處于邊境地區(qū)的臨滄市，一直是勞動力輸出區(qū)，多年來，各級政府也在通過各種努力促進勞動力輸出，并把它作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的一個重要環(huán)節(jié)。一方面，促進了農民的增收和城市化的進程。2007年，臨滄市共組織培訓富余勞動力5.02萬人，轉移輸出富余勞動力4.47萬人，農民收入增加了3.8億元，比上年增長31%，農民人均增收191元。2011年全市舉辦各類現(xiàn)場招聘會28場次以上，完成15萬人以上農村勞動力的培訓任務，實現(xiàn)新增轉移就業(yè)15萬人，實現(xiàn)轉移收入12億元。另一方面，進城務工者大多是農村的青壯年勞動力，特別是文化程度較高的農村精英，其大量流失，不僅降低了村委會選舉的質量，使村級組織后備人才空虛；同時，進城務工的農民對村莊的公共事務逐漸缺乏興趣，加之交通往返不便等原因，使得他們難以參與鄉(xiāng)村本土的政治生活。臨滄市農村勞動力嚴重不足，每到農村，見到的都是些小孩、老人、婦女，很多村寨，如果不是在年關，即使有人去世，連幫忙的人都難找。

5、村民的權利意識和要求在增長，但缺乏相應的責任感。近年來，市場機制在農村的有效運作及其給鄉(xiāng)村社會催育的主體意識，法制建設的日益完善及其在村民心中樹立起的權利意識和民主意識，無疑從制度和觀念上為農村自治提供了重要條件。鄉(xiāng)村社會結構之變，也使得傳統(tǒng)社會的聯(lián)結方式不斷瓦解，以個人權利為基礎的社會聯(lián)結方式日趨嵌入農民的生活之中，并使得農民從傳統(tǒng)的生活方式中解脫出來，有了不斷高漲的民主訴求和權利訴求，這是一個很好的方向。但較為遺憾的是，在這一過程中，很多村民的義務意識沒有隨之提升，責任感不強，抱怨、懷疑、貪圖便宜、甚至制造破壞的情緒和行為凸顯，如果訴求和目的達不到，動輒以上訪上告的方式來表達。這是當前農村治理困境的一個突出表現(xiàn)，也是治理創(chuàng)新的動力和壓力，對村民自治機制特別是村務公開的完善提出了新要求。

二、闡明相關事項，提高村民對村干部工作的理解和支持

村務公開作為村民自治制度中的重要環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)村民民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，乃至培養(yǎng)與整個國家民主建設所需的成熟公民的重要環(huán)節(jié)，但公開工作是要增加村干部具體負擔的。因此，要通過深入研究、適當?shù)拿摦a培訓和各種宣傳教育，讓廣大邊境地區(qū)村干部深刻地理解，通過村務公開，讓村民充分認識以下實情并增加對自治工作的實質支持，將大大減輕他們對鄉(xiāng)村的治理難度。

1、國家對邊境地區(qū)農村發(fā)展的扶持力度不斷加大，村民承擔的公共成本已經很少。根據人類社會的普遍共識，無論在多大范圍內組織公共生活，都涉及到相關費用，沒有人承擔相關費用，產品和服務就無法生產和提供，如果有人沒有支付費用而享受這種產品和服務，或付出的少而得到的多，那一定是分享了別人的，應該學會感恩。隨著經濟社會的發(fā)展，國家對邊疆地區(qū)的扶持力度越來越大，甚至村干部的津貼也是由國家通過補助來承擔。通過村務公開，讓群眾知道村干部的津補貼本來應該由他們承擔，但他們沒有能力，所以，負擔的已經很少，老百姓也逐漸學會平衡、知足和感恩，并增加責任心和義務感。在邊境地區(qū)村務公開中，要充分利用好地處邊境這個情勢，讓群眾通過兩邊邊民的對比，知道自己能有今天的好日子，并不是因為自己比對國的同民族居民聰明、能干，而是因為生在中國。這樣，可以幫助他們強化作為中國人的自豪感，并增加對中華民族的文化認同，進而利用處在邊境地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢以及云南拓展面向東南亞市場及橋頭堡戰(zhàn)略的大好時機，把民族傳統(tǒng)精神轉化為發(fā)展經濟的巨大動力，促使當?shù)亟洕鐣@得長足的發(fā)展。

2、鄉(xiāng)村公共設施的完善是一個漸進的過程，村干部沒有能力和條件滿足村民對公共物品的需求。農村公共物品能夠改善農業(yè)生產條件，提高農民的生活水平，促進農村經濟社會發(fā)展，而農業(yè)基礎設施是這些公共物品中最重要的組成部分之一。因此，多年來，中央在歷年一號文件中都要重點強調農村公共物品的供給。但由于我國整體上將長期處于社會主義初級階段，不同地區(qū)農村的發(fā)展又極其不平衡，即使在一個行政村這樣的小范圍，自然條件、經濟社會狀況等各方面的差異都很大。因此，邊疆農村的基礎設施要完全達到村民的需求，是暫時做不到的。因此，要通過村務公開，讓群眾清楚地知道，為改善本村的公共物品供給，村干部作了怎樣的努力，國家在財力有限的情況下做了怎樣的投入，這些投入與村干部的努力有些什么聯(lián)系，其最終源頭來自哪里，從而理解村干部們拿著國家給的那點“工資”，是怎樣為村民工作的，村民究竟無償?shù)叵硎芰硕嗌賴业霓D移支付，從而消除村民對國家對村干部的誤解。

3、在落實國家的各項支農惠農政策中，村干部付出了巨大犧牲。隨著大量的國家扶持項目在邊疆農村得到實施，如在臨滄市實施的 “興滇富民工程”、“解五難”、對人口較少民族的特殊扶持工作、對口援助、土地整治、滇西邊境山區(qū)連片特殊困難地區(qū)扶持等，這些工作都離不開干部的配合和支持。在做這些配合和支持工作中，村干部常常沒有任何報酬，而有時電話費就超過津貼。這些情況如果不公開，無論村干部付出多少，村民都會認為村干部從中撈了油水，是腐敗分子。因此，通過村務公開，如按照“政府撥付和接受社會捐贈的救災救助、補貼補助等資金、物資的管理使用情況”須公開的規(guī)定，向群眾說明政府撥付和接受社會捐贈的救災救助、補貼補助等資金、物資的管理，一方面已按公開過的程序和權限管理和使用的同時，公開這一過程中干部們付出了相當?shù)臅r間、精力，以及包括接待、爭取、聯(lián)絡等方面的費用，村民對村干部的艱辛就會有更全面和直接的了解。他們會認識到，村干部加班加點享受的還不如農民工根據勞動法得到的多。根據勞動法，工人特殊日子加班，享受不同等級的加班工資，而村干部很多時候是純粹的義務勞動。

4、村民是村莊的主人，也是促進發(fā)展的第一責任人。要實行村民自治，首先是村民自己管好自己的觀念更好地灌輸給老百姓，一方面增加農民群眾對公共事務參與的自覺，另一方面，防止他們提一些過分的要求。這樣，才能建構起一個使農民自覺將權利義務對等起來，不承擔義務就不能享受權利的社會。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展和民主教育的進步，即使在邊疆農村，人民群眾的權利意識都提高到了一個新的水平，他們總希望以自己的最小付出能夠換回無限多的回報，很多人認為鬧得的孩子好處多，對國家、對村干部“要”的意識特別強，卻不想承擔起碼的責任。而通過村務公開，讓廣大村民認識到，在鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村環(huán)境美化中，第一責任主體不是政府、不是村干部，而是他們自己，但他們的付出卻很少。這樣，即使不能激發(fā)村民的責任意識和投入，也可以使他們更加理性地看待那些他們不滿意的事情，從而減少他們對與他們公共生活聯(lián)系最為緊密的村干部的指責，增加他們的合作精神。

三、完善制度，切實把村務公開工作做實做細，增強村干部工作的規(guī)范性和積極性

村務公開不是《村民委員會組織法》里面的新提法新要求，早在1985年，江蘇、山東、河南等省家庭聯(lián)產承包責任制發(fā)展較好的個別農村，就采用召開會議、張榜公布、印發(fā)手冊等形式，公布村集體的財務收入、宅基地劃分和計劃生育指標分配等情況。但對社會發(fā)育水平較低的邊境農村來說，不僅人們的需要不是那么強烈，很多干部、特別是基層干部的理解也不是很透徹，因此，必須通過各種培訓，使與村務公開相關的干部比較系統(tǒng)地掌握相關技術。從臨滄市的經驗和我國邊境地區(qū)的整體情況而言，要提高邊境地區(qū)村務公開的質量和水平，務必通過脫產培訓、以干代訓等形式，讓廣大村干部（含大學生村官）或有志于當村干部的村民，掌握以下比較專業(yè)的村務公開知識。

1、要以最經濟的方式公開必須公開的事項。當前社會公開有報刊雜志、網絡、廣播電視、手機短訊、公告張貼、辦公地電子屏幕顯示、固定地點查閱、在某些場所設黑板報等形式，大多數(shù)村務公開通常選用公告張貼。但隨著社會的發(fā)展，條件具備的地方可以逐漸采用手機短訊、電子屏幕等新形式。但無論哪一種公開形式，都涉及到電費、通訊費、紙張費等相關費用。因此，在相關材料準備充分的前提下，村委會只能提供最基本、最省錢的，如以黑板報等形式公布大多數(shù)應公開的事項，對于想知道詳細情況或享受較復雜公布形式的，要通過完善制度，讓村民自己承擔費用，依申請公開，并積極促使該制度的完善納入村規(guī)民約的建設范圍。經村民會議反復斟酌沒有通過的，則按照相關政策法律的最低要求辦。

2、理清必須公開的事項和內容。關于公開內容，《村民委員會組織法》第30條用的是“應當”一詞，表明一些是必須公開的，一些屬于例外。前者包括本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；村集體經濟所得收益的使用；本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；土地承包經營方案；村集體經濟項目的立項、承包方案；宅基地的使用方案；征地補償費的使用、分配方案；以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產；村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項；國家計劃生育政策的落實方案；政府撥付和接受社會捐贈的救災救助、補貼補助等資金、物資的管理使用情況；村民委員會協(xié)助人民政府開展工作的情況等。在上述應當由村委會公開的事項中，在實際情況中非屬于同一權重的范疇，結合邊境地區(qū)農村的實際狀況，最需公開的包括政府撥付和接受社會捐贈的救災救助、補貼補助等資金、物資的管理使用情況及村民委員會協(xié)助人民政府開展工作的情況兩項內容。以后者為例，《村民委員會組織法》第5條第2款規(guī)定，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。村民委員會協(xié)助人民政府開展工作的事項，除《義務教育法》、《農村五保供養(yǎng)工作條例》等有關法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)有明確的規(guī)定外，還涉及到黨和國家各項政策在農村的落實，體現(xiàn)在具體工作上，包括協(xié)助人民政府從事：（1）救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（2）社會捐助公益事業(yè)款物的管理；（3）國有土地的經營和管理；（4）土地征收、征用補償費用的管理；（5）有關計劃生育、戶籍、征兵工作；（6）衛(wèi)生防疫管理、本村莊的規(guī)劃建設管理、村級道路的建設和養(yǎng)護、醫(yī)療救助、維護社會治安等其他工作。這些事項做的好壞，攸關群眾的利益，應當向村民公開，接受村民監(jiān)督。

3、充分發(fā)揮大學生村官的作用。2008年以來，為培養(yǎng)人才并緩解就業(yè)壓力，各地都設法選派一些具備一定素質的大學生村官，到村委會任黨支部書記、村委會主任助理或其他村“兩委”職務。讓這些人在和農業(yè)、農村、農民結合的過程中逐漸熟悉中國的三農問題，并在協(xié)助推動村民自治中提高對社會的依法治理能力，最終才可能涌現(xiàn)出一批可以造就的棟梁之才。所以，把村務公開這樣的工作交給常年在村，經驗不多但精力和時間充裕的大學生村官，讓他們熟悉法律政策、熟悉村民、熟悉鄉(xiāng)村社會，學會做長遠規(guī)劃，學會抓制度建設，學會把自己的前途和命運與學習和努力結合。

4、必須公開的事項，應做到簡單明了。例如，村干部的津補貼問題，如果不是由村民負擔，則只要載明以政府規(guī)定給付即可。而沒有集體經濟，相關的公開也就是一句話、一個字（“無”）。公開事項中，除村民會議審議村民委員會的年度工作報告、審議村民委員會成員的工作、撤銷或者變更村民委員會和村民代表會議不適當?shù)臎Q定、計劃生育落實方案擬通過專門的通知公告公開外，其余公開事項可以通過表格形式制作，蓋上公章貼在村委會公告公示欄即可。

5、法律沒有規(guī)定必須公開，但對開展工作有利的一些必要事項，主動公開。有幾個事項，《村民委員會組織法》雖然沒有要求公開，但公開了，對新一屆村委會運作肯定有幫助。一是上屆村委會事務移交的情況?，F(xiàn)在由于各種原因，上一屆村委會落選后，相關人員本來應該將應移交的事務盡快移交，但很多人敗選后連檔案資料、公章、鑰匙都帶走，新村委會對前任的情況無法得知。針對這一很不負責任的做法，修改后的《村民委員會組織法》規(guī)定，“村民委員會應當自新一屆村民委員會產生之日起十日內完成工作移交。工作移交由村民選舉委員會主持，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府監(jiān)督”。若將這一情況納入公開范圍，將會有利于村委會落實責任，開展工作，并使這種不負責任的做法受到譴責。二是村中不良行為。包括村民不孝順贍養(yǎng)老人、侵占公共財產、打架斗毆、違法亂紀、放任牲口影響別人、亂丟垃圾等。這樣，可以使壞事受到更多的監(jiān)督，大家更謹慎地考慮自己做人的后果。如果以村委會名義和影響與群眾的關系，則可以考慮以群眾反映、群眾來信的形式公布，或以此為依據直接與具體當事人聯(lián)系。三是調解成功的案例。要宣傳矛盾的復雜、調解工作的艱苦、調解人員的負責、調解對象最后的通情達理，讓更多的村民逐漸知曉在相處中如何講“理”和“禮”。順便介紹打官司的成本，讓群眾即使發(fā)生矛盾，小事選擇在不傷和氣的條件下接受調解，并理解村干部的苦心，學會自責。四是表揚好人好事。這些事可以很小，因為小事大家都有可能去做并做好，比如勸解別人的矛盾，在投工投勞中舍得出力、孝順父母、幫鄰居修房和處理婚喪事務、多栽一棵樹、支持孩子讀書、給病了的鄰居一點關愛、維護水井等。公開宣傳時，要在實事求是的基礎上多表揚，從而鼓勵更多的人做好事。

D911.8

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1671-2994（2012）05-0173-04

2012-06-27

孫 衛(wèi)（1979- ），女，天津人，中共臨滄市委黨?；A理論教研室講師。研究方向：法治建設。

責任編輯：陳文興