盧智增

（桂林理工大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，廣西 桂林 541004）

信息化時(shí)代地方電子政府建設(shè)創(chuàng)新研究

盧智增

（桂林理工大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，廣西 桂林 541004）

通過電子政府建設(shè)推進(jìn)管理創(chuàng)新，已成為各國政府公共行政改革的一個(gè)重要內(nèi)容。本文以廣西玉林市電子政務(wù)建設(shè)為例，闡述了電子政府建設(shè)對公共行政改革的作用，分析了目前地方電子政府建設(shè)存在的問題，并在此基礎(chǔ)上探討了創(chuàng)新電子政府建設(shè)的有效路徑。

信息化；電子政府；作用；問題；路徑

1993年，克林頓政府就提出了構(gòu)建“電子政府”的發(fā)展目標(biāo)。如今，“電子政府”建設(shè)已經(jīng)成為國際上新一輪公共行政管理改革和衡量國家競爭力水平的重要標(biāo)志之一。本文以廣西玉林市電子政府建設(shè)為例，就我國地方電子政府建設(shè)創(chuàng)新進(jìn)行了探索，以期拋磚引玉。

一、電子政府建設(shè)對公共行政改革的作用

1、電子政府建設(shè)對政府職能的創(chuàng)新——由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。面對以信息技術(shù)為載體、以市場化為動力的全球化浪潮的沖擊和以知識創(chuàng)新為內(nèi)核、以產(chǎn)業(yè)信息化為重要特征的知識經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，電子政府的創(chuàng)建與推動，為政府職能由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變提供了重要的物質(zhì)設(shè)備與技術(shù)支持，但更重要的是，它使管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府成為現(xiàn)實(shí)。電子政府的特質(zhì)就在于，它能服務(wù)于政府，即透過電子媒體創(chuàng)新政府的管理和服務(wù)。電子政府是政府在其管理和服務(wù)職能中運(yùn)用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工程流程的重組優(yōu)化，超越時(shí)間、空間和部門分割的制約，全方位地向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明的服務(wù)，是政府管理手段的變革，是加快政府職能轉(zhuǎn)變、提升行政效能、改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)的“助推器”。

2、電子政府建設(shè)對政府結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新——由金字塔模式走向網(wǎng)絡(luò)模式。政府組織結(jié)構(gòu)和組織形態(tài)由金字塔式的垂直結(jié)構(gòu)向“蜘蛛網(wǎng)”式的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，是通過電子政府的逐步完善和建立得以實(shí)現(xiàn)的?，F(xiàn)有的政府組織結(jié)構(gòu)形態(tài)是一個(gè)包含三個(gè)層級的金字塔結(jié)構(gòu)。政府的決策機(jī)構(gòu)處于金字塔的頂部即戰(zhàn)略層，政府的管理機(jī)構(gòu)是金字塔的中間層，政府的實(shí)施機(jī)構(gòu)就是金字塔底部的操作層?，F(xiàn)代信息技術(shù)簡化了中間環(huán)節(jié)，使操作層與戰(zhàn)略決策層直接溝通，打破了金字塔式的管理結(jié)構(gòu)，從而達(dá)到了政府縱向結(jié)構(gòu)的扁平化。例如，玉林市政府在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面有更加激進(jìn)的改變，它把原來由三個(gè)政府部門負(fù)責(zé)的功能合并到一個(gè)部門中去，這一個(gè)部門將負(fù)責(zé)社會安全、健康和家庭服務(wù)、就業(yè)、教育、培訓(xùn)和青年事務(wù)。

3、電子政府建設(shè)對政府工作效率的創(chuàng)新——由“低效運(yùn)作”轉(zhuǎn)向“高效運(yùn)作”。電子政府建設(shè)從根本上改變了過去政府機(jī)構(gòu)普遍存在的“門難進(jìn)、臉難看、話難聽”和辦事推諉、扯皮的現(xiàn)象，向社會提供全天候的24小時(shí)服務(wù)，使社會、公眾隨時(shí)隨地的與政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行各種聯(lián)系，有效提高了政府工作管理、運(yùn)作效率。例如，玉林市依托已有的“一站式”電子政務(wù)綜合應(yīng)用支撐平臺，建立起以市紀(jì)委、監(jiān)察局為使用對象的市級電子政務(wù)網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng)，對市政府機(jī)關(guān)行政行為進(jìn)行信息化監(jiān)督管理，包括監(jiān)管群眾來信、網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上審批處理的在線監(jiān)督、預(yù)警糾錯(cuò)，對各職能部門進(jìn)行績效評估等，提高了監(jiān)察效率和效能監(jiān)察的力度。

4、電子政府建設(shè)對政務(wù)公開的創(chuàng)新——由封閉政府轉(zhuǎn)向透明政府。電子政府建設(shè)，其實(shí)是一種特殊的信息傳播，是對政府形象的“軟傳播”。作為主渠道信息的惟一發(fā)布者，政府應(yīng)本著對民眾高度負(fù)責(zé)的精神，及時(shí)、準(zhǔn)確地傳遞信息，增強(qiáng)信息的公開化和透明度，把信息公開原則真正落到實(shí)處，讓信息公開成為彰顯政府形象和公民權(quán)利的重要載體，這樣，才能在民眾中樹立“執(zhí)政為民”的政府形象，才能建設(shè)“陽光政府”。例如，2011年，玉林市在陸川縣、博白縣率先開展涉農(nóng)資金電子監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)試點(diǎn)工作。今年，玉林市認(rèn)真總結(jié)推廣涉農(nóng)資金電子監(jiān)察系統(tǒng)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，加快建立市、縣兩級民生資金電子監(jiān)管系統(tǒng)，以強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金電子監(jiān)察系統(tǒng)為平臺，推進(jìn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策公開、資金使用公開、資金流向公開、基礎(chǔ)臺賬公開，確保民生工程規(guī)范運(yùn)作。

5、電子政府建設(shè)對政府業(yè)務(wù)流程的創(chuàng)新——促進(jìn)政府業(yè)務(wù)流程的重組和優(yōu)化。電子政府的建立，優(yōu)化整合政府業(yè)務(wù)流程，去除原有流程中繁瑣的環(huán)節(jié)。同時(shí)，優(yōu)化和簡化非增值流程，并把優(yōu)化后的單個(gè)流程進(jìn)行整合，使整個(gè)流程合理快捷。此外，還簡化中間管理層，擴(kuò)大管理者授權(quán)，合并任務(wù)，減少工作人員。重塑后的業(yè)務(wù)流程，不僅能把每個(gè)人的工作潛能調(diào)動起來，還能加大事后監(jiān)督的力度，強(qiáng)化管理責(zé)任，大大提高工作速度。①通過管理流程再造，可以大大提升工作效率和服務(wù)質(zhì)量。

二、地方電子政府建設(shè)面臨的問題

1、建設(shè)意識不強(qiáng)。目前，在對電子政府建設(shè)的認(rèn)識上還存在一些誤區(qū)。一是把電子政府僅僅當(dāng)作政府部門的計(jì)算機(jī)化，不重視軟件的開發(fā)，也不重視業(yè)務(wù)流程的重組，結(jié)果，很多政府部門的計(jì)算機(jī)設(shè)備成為高級打字工具，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。二是把電子政府等同于政府上網(wǎng)，認(rèn)為把政府的一些政策、法規(guī)、條例搬上網(wǎng)絡(luò)就萬事大吉，一些應(yīng)該公開的信息沒有公開，一些可以提供的服務(wù)也未能提供，沒有把傳統(tǒng)的政務(wù)工具同網(wǎng)絡(luò)服務(wù)結(jié)合起來，提供全方位的服務(wù)。②三是在心理上不愿接受電子政府的洗禮。

2、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。我國雖然非常重視網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)，國內(nèi)骨干網(wǎng)已達(dá)1000Gb/s，國際出口達(dá)30Gb/s左右，但影響電子政府實(shí)施的最后“一公里”建設(shè)仍然存在許多問題：計(jì)算機(jī)、有線電視和電信的“三網(wǎng)合一”遲遲不能實(shí)現(xiàn)；各地政府計(jì)算機(jī)、局域網(wǎng)建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的普及率不高；接入到戶的寬帶網(wǎng)工程進(jìn)展緩慢且價(jià)格較高，公眾難以承受；新興數(shù)據(jù)通信設(shè)備基本還處于起步階段，尤其在偏遠(yuǎn)和落后地區(qū)差距更大。

3、應(yīng)用水平停留在較低的層次。一方面，我國電子政府信息資源的開發(fā)和利用存在著“五多五少”現(xiàn)象，即原始信息多，加工整理信息少；孤立分散的信息多，交流共享的信息少；傳統(tǒng)載體方式信息多，電子載體方式信息少：行政性開發(fā)的信息多，市場化開發(fā)的信息少；靜止?fàn)顟B(tài)的信息多，動態(tài)反饋的信息少。另一方面，與西方國家以“區(qū)域性管理為主導(dǎo)”的網(wǎng)絡(luò)體系不同，我國采用的是“區(qū)域管理與行業(yè)管理并存”的網(wǎng)絡(luò)體系，而且，在具體實(shí)施中多以縱向的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為主，逐漸形成了網(wǎng)絡(luò)分離和條塊分割的局面，導(dǎo)致鏈路備份困難，帶寬難以共享，網(wǎng)絡(luò)難以互聯(lián)，管理投入過大，由此引發(fā)了“信息孤島”問題，造成各種資源的極大浪費(fèi)。

4、組織管理體系不完善。目前，各級政府和各個(gè)部門基本上建立了電子政府推進(jìn)機(jī)制和機(jī)構(gòu)，并初步建立了一系列的管理機(jī)制，但是，我國電子政府組織管理體系的建設(shè)已滯后于電子政府發(fā)展的要求，一些深層次的問題仍然沒有得到根本解決，如結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，政府各部門職能交叉、重疊，行政流程不合理，政府各部門間信息資源缺乏有效共建共享機(jī)制等，制約著電子政府的發(fā)展。

5、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。電子政府的良性發(fā)展，必須要搞好戰(zhàn)略規(guī)劃，這是國外發(fā)展電子政務(wù)的普遍經(jīng)驗(yàn)。雖然我國出臺了一些發(fā)展電子政府的具體規(guī)定，但至今還沒有制定全國性的中長期發(fā)展規(guī)劃，特別是沒有出臺統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這種“條塊分割”的管理體制與電子政府的統(tǒng)一性、開放性、交互性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)等自然特性之間必然會產(chǎn)生沖突。③因此，盡早制定統(tǒng)一的規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，整合現(xiàn)有資源，防止重復(fù)建設(shè)和各自為戰(zhàn)，已成為我國電子政府建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

三、創(chuàng)新地方電子政府建設(shè)的有效路徑

1、增強(qiáng)電子政府建設(shè)觀念，強(qiáng)化信息網(wǎng)絡(luò)意識。電子政府建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各級政府部門必須對此有正確的認(rèn)識。一是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)要強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)意識，不僅要把電子政府當(dāng)作“一種新技術(shù)形式”來看待，更要把它當(dāng)作一種全新的政府治理模式來實(shí)踐。二是各級政府信息化辦公室要認(rèn)真履行自己的職責(zé)，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)電子政府建設(shè)規(guī)范化。三是政府公務(wù)員要真正樹立起“以人為本”、“執(zhí)政為民”的思想，認(rèn)識到電子政府建設(shè)是貫徹實(shí)施科學(xué)發(fā)展觀的重要方法，是全心全意為人民服務(wù)的行動體現(xiàn)。例如，玉林市委市政府高度重視電子政府建設(shè)，從2004年開始規(guī)劃，于“十一五”期間駛上發(fā)展的快車道，在技術(shù)體系建設(shè)、發(fā)展模式創(chuàng)新和應(yīng)用推進(jìn)等領(lǐng)域取得了突破性進(jìn)展，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)、高效、安全的電子政務(wù)“玉林模式”，憑借獨(dú)具六型特質(zhì)的電子政務(wù)（經(jīng)濟(jì)型、互聯(lián)型、高效型、無縫型、責(zé)任型和安全型）而聲名鵲起，在一個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了電子政務(wù)的跨越式發(fā)展，為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)電子政府建設(shè)提供了有益借鑒。

2、借鑒各地成功經(jīng)驗(yàn)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各級政府要以發(fā)展電子政務(wù)、實(shí)現(xiàn)“電子政府”為目標(biāo)，借鑒各地成功經(jīng)驗(yàn)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改革政府管理模式，優(yōu)化業(yè)務(wù)工作流程。例如，玉林市采取基礎(chǔ)設(shè)施集約化建設(shè)模式，通過統(tǒng)一規(guī)劃，整合資源，自主開發(fā)，技術(shù)上采取“三分二優(yōu)一庫”的技術(shù)路線，沒拉一條專線，沒建一個(gè)專網(wǎng)，把十個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)（政府門戶網(wǎng)站系統(tǒng)、協(xié)同辦公OA系統(tǒng)、網(wǎng)上業(yè)務(wù)系統(tǒng)、企業(yè)信用信息系統(tǒng)、群眾來信處理系統(tǒng)、電子印章系統(tǒng)、應(yīng)用安全管理系統(tǒng)、電子監(jiān)察系統(tǒng)、政務(wù)信息資源管理系統(tǒng)和政務(wù)資源共享系統(tǒng)）集中在同一套硬件設(shè)備、一套技術(shù)架構(gòu)、一套管理標(biāo)準(zhǔn)和一套安全體系中，最大限度地利用好資源、節(jié)約建設(shè)成本。

3、合理界定政府事權(quán)，構(gòu)筑多層次的電子政府建設(shè)體系。在明確政府職能定位、合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)用信息技術(shù)手段，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和管理模式，構(gòu)筑多層次的電子政府建設(shè)體系。例如，玉林市今年進(jìn)一步放大動態(tài)管理系統(tǒng)的作用，實(shí)行市、縣、鄉(xiāng)三級懲防腐敗體系建設(shè)工作動態(tài)管理全覆蓋，打造“陽光懲防體系”工程。管理系統(tǒng)由指標(biāo)監(jiān)管、后臺管理、工作評價(jià)和新聞中心四大模塊構(gòu)成，具有指標(biāo)發(fā)布、過程監(jiān)督、動態(tài)檢查、考評排名、亮燈預(yù)警、群眾評議、在線辦公等功能，實(shí)現(xiàn)對懲防體系建設(shè)工作項(xiàng)目化管理、在線監(jiān)控和督促檢查，有力促進(jìn)各項(xiàng)工作的落實(shí)。

4、加強(qiáng)規(guī)劃管理，注重信息資源整合。各級政府要建立電子政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方政府的電子政府建設(shè)工作，同時(shí)，加強(qiáng)政務(wù)信息資源整合，打破各級政府部門對信息的壟斷和封閉，建立統(tǒng)一的公共信息平臺。例如，玉林市高度重視政務(wù)信息化管理工作，明確管理機(jī)構(gòu)、服務(wù)人員和資金保障，集中力量管好發(fā)展規(guī)劃、管好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、管好服務(wù)維護(hù)?！笆晃濉逼陂g，通過全市統(tǒng)一的信息化管理機(jī)構(gòu)，利用已形成的技術(shù)資源，為728個(gè)單位構(gòu)建電子公文交換，為400個(gè)單位構(gòu)建了內(nèi)部辦公系統(tǒng)，為159個(gè)單位構(gòu)建了公眾服務(wù)網(wǎng)站，為201個(gè)單位提供統(tǒng)一的網(wǎng)上業(yè)務(wù)服務(wù)，為970個(gè)單位提供防病毒和系統(tǒng)漏洞修補(bǔ)等安全服務(wù)。

5、加強(qiáng)政務(wù)流程再造，提升公共服務(wù)能力。根據(jù)國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施政務(wù)流程再造以后，政府部門的績效水平可以提高40%到60%。因此，政府部門一定要下定決心，堅(jiān)持不懈地推進(jìn)政務(wù)流程再造工作，把傳統(tǒng)以政府職能為中心的行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉蛻魹橹行牡男姓Ｊ?，將傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程的串聯(lián)模式變成并聯(lián)模式，構(gòu)建互連互通、資源共享的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同工作平臺，不斷整合政府職能，優(yōu)化行政管理流程，提升政府績效水平。例如，玉林市通過充分挖掘各部門的資源優(yōu)勢，以整合利用資源為重點(diǎn)，科學(xué)規(guī)劃電子政務(wù)流程，堅(jiān)持“八個(gè)統(tǒng)一”，建設(shè)“一站式”電子政務(wù)綜合應(yīng)用支撐平臺，成功構(gòu)建了辦公OA系統(tǒng)、網(wǎng)上審批系統(tǒng)、企業(yè)信用信息系統(tǒng)、政府門戶網(wǎng)站系統(tǒng)和電子監(jiān)察系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、資源共享，促進(jìn)了科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會的融合，創(chuàng)新了政府管理服務(wù)手段，形成了政府為普通老百姓和廣大投資者提供“一站式”、“一線式”、“一門式”服務(wù)的良好格局，有效地提升了政府的執(zhí)行力和公信力，提高了政府的工作效能。

6、建立健全相關(guān)法律制度，優(yōu)化電子政府建設(shè)的法治環(huán)境。作為電子政府建設(shè)的基石，進(jìn)行整體立法已勢在必行。目前，我國電子政府建設(shè)的立法嚴(yán)重滯后，制約了電子政府的發(fā)展。因此，當(dāng)前最緊要的是要加快研究和制定與電子簽名有關(guān)的立法和法規(guī)，如電子文件法、電子簽名法、電子版權(quán)法、數(shù)據(jù)保護(hù)法、電子身份證法、信息安全法、信息資源的管理傳遞交換條例等，更好地打擊計(jì)算機(jī)犯罪，保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全，為電子政府建設(shè)提供一個(gè)良好的法律環(huán)境。

注釋：

①張春蘭：《發(fā)展電子政務(wù)，優(yōu)化行政流程》，《甘肅統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)》，2003年第5期。

②顧志偉：《我國電子政務(wù)的應(yīng)用及若干問題的思考》，《科技論壇》，2008第5期。

③劉麗紅：《我國電子政務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀分析與對策研究》，《湖北師范學(xué)院學(xué)報(bào)》,2009年第1期。

責(zé)任編輯：劉建文

D625

A

1671-2994（2012）05-0164-03

2012-07-19

盧智增（1973- ），男，湖南江永人，桂林理工大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士研究生。研究方向：行政改革和地方政府學(xué)。

*本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享模式及實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（11XKS010）的階段性成果；教育部人文社會科學(xué)研究西部和邊疆地區(qū)項(xiàng)目 “行政倫理視域下的多元異體問責(zé)創(chuàng)新機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號12XJC630001）的階段性成果；廣西教育廳科研課題 “社會治理變革中的黨政干部網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對機(jī)制研究”（201103YB060）的階段性成果。