洪 涵

（中共云南省委黨校 法學(xué)教研部，云南 昆明 650111）

保障性住房公平分配的法律規(guī)制

洪 涵

（中共云南省委黨校 法學(xué)教研部，云南 昆明 650111）

保障性住房建設(shè)是一項(xiàng)惠及民生的重大工程，公平分配則是關(guān)系該項(xiàng)工程成敗的“生命線”。但目前我國住房保障制度建設(shè)方興未艾，在形式上主要體現(xiàn)為一些低位階的立法和各級政府發(fā)布的規(guī)范性文件，在公平分配方面還存在申請人基本情況難以科學(xué)評估、資格審核不嚴(yán)、執(zhí)法監(jiān)管難、處罰措施不力等問題，需要通過提升立法層次，細(xì)化制度，加強(qiáng)全面監(jiān)管，暢通退出機(jī)制，嚴(yán)格責(zé)任等途徑來加強(qiáng)法制保障。

保障性住房；公平分配；重要性；問題；對策

保障性住房是指政府提供優(yōu)惠政策，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對象、承租或銷售價(jià)格，具有保障性質(zhì)的政策性住房。十二五期間，我國將建成保障性住房3600萬套，以幫助廣大社會公眾漸次實(shí)現(xiàn)“住有所居”的愿望，隨著大規(guī)模建設(shè)的保障性住房的陸續(xù)竣工，做好分配工作也進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。本文將對我國現(xiàn)行保障性住房分配制度作一簡要剖析，并提出完善對策，以期對相關(guān)工作有所助益。

一、公平分配保障性住房的重要性

建國后很長一段時(shí)期，我國城鎮(zhèn)采用的是福利分房制度，住房由政府和企事業(yè)單位統(tǒng)一投資建造、分配上具有福利性、管理上具有非營利性，這一相對僵化的制度，最終既帶來了住房擁擠、危舊房多等現(xiàn)象，也存在難以發(fā)揮房地產(chǎn)的資產(chǎn)效應(yīng)、帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足等問題。于是，改革開放以來，國家積極探索住房制度改革，推進(jìn)福利分房向住房貨幣化轉(zhuǎn)化，尤其是1998年國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號），明確了“穩(wěn)步推進(jìn)住房商品化、社會化”，“逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和中國國情的城鎮(zhèn)住房新制度”，“促使住房開發(fā)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)”，“不斷滿足日益增長的住房需求”的指導(dǎo)思想后，住房改革得到了深入推進(jìn)，“停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化”，“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，“由政府或單位向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供廉租住房”，“發(fā)展住房金融”，“培養(yǎng)和規(guī)范住房交易市場”等成為了改革目標(biāo)。

但是，在隨后的發(fā)展過程中，由于市場機(jī)制不健全、一些地方政府過于依賴土地財(cái)政等原因，又逐漸出現(xiàn)了住房供應(yīng)過度市場化、普通公眾基本住房權(quán)益難以得到保障等現(xiàn)象，所以，2003年以來，國家日益重視促進(jìn)房地產(chǎn)市場的持續(xù)健康發(fā)展，尤其是2005年以來，針對商品房價(jià)虛高的現(xiàn)象，國家先后發(fā)布、實(shí)施了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）、《廉租住房保障辦法》（2007年）、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》（2007年）、《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國辦發(fā)〔2010〕4號）、《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價(jià)過快上漲的通知》（國發(fā)〔2010〕10號）、《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建?！?010〕87號）、《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號）等規(guī)定，大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，從上到下層層建立起目標(biāo)責(zé)任制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、部署實(shí)施和督促檢查，還提出了十二五期間要建成3600萬套保障性住房的目標(biāo)任務(wù)。

通過回顧發(fā)現(xiàn)，我國的保障性住房建設(shè)是一項(xiàng)重大的民生和發(fā)展工程，既是鞏固改革成果、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的需要，更是國家履行社會保障職責(zé)、保障廣大公民基本權(quán)利的現(xiàn)實(shí)需要。而要使這一建設(shè)的目標(biāo)真正得以實(shí)現(xiàn)，“公平分配”問題必須提上議事日程，正如李克強(qiáng)同志2012年2月在全國保障性住房公平分配工作座談會上所指出的：確保公平分配是關(guān)系保障性安居工程成敗及可持續(xù)發(fā)展的“生命線”，對政府公信力和執(zhí)行力也是重要考驗(yàn)。只有做到公平分配，使該保障的群眾真正受益，防止不符合條件者侵占保障房資源，才能實(shí)現(xiàn)政府投入大量財(cái)力人力，保障基本住房需求的政策初衷。

二、我國現(xiàn)行的保障房分配制度

在住房改革探索中，我國逐步形成了廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和公共租賃住房等保障房類型。與保障房建設(shè)實(shí)踐相適應(yīng)，我國的住房保障制度建設(shè)也方興未艾，已有制度主要體現(xiàn)為一些低位階立法和各級政府發(fā)布的規(guī)范性文件，基本形成了以不同類型保障房為調(diào)整對象的廉租房制度、經(jīng)適房制度和公租房制度。其中比較重要的立法和規(guī)范性文件主要有《廉租住房保障辦法》（2007年）、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》（2007年）、《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建?！?010〕87號）等。此外，各地方也出臺了一些規(guī)定，如《云南省公共租賃住房管理暫行辦法》等，這些制度從以下方面對保障房分配問題作出了規(guī)定：

1、準(zhǔn)入制度。在達(dá)到哪些條件才可以申請、享受保障房問題上，現(xiàn)行制度將收入情況、住房條件、戶籍等作為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。例如，按國家規(guī)定，廉租房、經(jīng)適房的分配對象是城市低收入住房困難家庭，公租房的分配對象是城市中等偏下收入住房困難家庭，以及新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員等。在國家規(guī)定基礎(chǔ)上，各地方對準(zhǔn)入條件一般會做出細(xì)化，如云南省將公租房的分配對象規(guī)定為人均住房建筑面積低于13平方米的城鎮(zhèn)中等偏下收入和低收入住房困難家庭、單身人士、新就業(yè)職工；在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)1年以上的云南省籍農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口或外來務(wù)工人員；在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)3年以上的非云南省籍外來務(wù)工人員和符合條件的其他群體。而深圳等發(fā)達(dá)地方，則考慮到外來人口數(shù)量大、房源有限等因素，設(shè)定了戶籍限制，規(guī)定將保障房優(yōu)先分配給擁有本地戶籍者。

2、分配程序。保障房分配的“實(shí)體”正義，需要“程序”正義來成就，分配過程的公開透明，是分配結(jié)果公平公正的有效保障。按現(xiàn)行規(guī)定，保障房分配一般要經(jīng)過申請、審核、公示、輪侯、分配等階段，既要求相關(guān)部門把好審核關(guān)，也要求進(jìn)行公示，便于社會各界監(jiān)督。如云南省規(guī)定公租房申請人可以向戶口所在地或工作所在地的縣（市、區(qū)）申請公租房，但不得同時(shí)在戶口地和工作地申請，申請時(shí)要提交申請表、居民身份證、戶口簿復(fù)印件、收入證明、社會保險(xiǎn)繳費(fèi)證明、住房情況等材料，經(jīng)審核后進(jìn)入公示程序，公示無異議者進(jìn)入輪候庫，之后再對符合條件者，按申請的時(shí)間段、選擇的地點(diǎn)和相應(yīng)戶型面積搖號配租，考慮到概率問題，還規(guī)定兩次未搖到號的申請人，第三次可以直接配租。

3、退出制度。保障房應(yīng)配置給那些最需要它們的人，做到“可進(jìn)可退”。現(xiàn)行制度主要規(guī)定了兩類退出情形，一類是不再符合享受保障房條件的，另一類是存在違法行為的。例如，在廉租房方面，國家規(guī)定應(yīng)根據(jù)已領(lǐng)取租賃住房補(bǔ)貼或配租廉租房的家庭的人口、收入、住房等變化情況，調(diào)整租賃住房補(bǔ)貼額度或?qū)嵨锱渥饷娣e、租金等，不再符合條件的，應(yīng)停發(fā)租賃補(bǔ)貼，或退回廉租房；規(guī)定將承租的廉租房轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租或改變用途，無正當(dāng)理由連續(xù)6個(gè)月以上未在廉租房居住，無正當(dāng)理由累計(jì)6個(gè)月以上未交納租金的，應(yīng)退回廉租房等。

4、責(zé)任制度?，F(xiàn)有制度主要針對以下幾類主體分別作出了責(zé)任規(guī)定：（1）保障房申請人、承租人、購買人等。相關(guān)制度規(guī)定承租人享有按照合同約定使用保障房的權(quán)利，但也要愛護(hù)并合理使用房屋及附屬設(shè)施，不得擅自對房屋進(jìn)行裝修和改變用途，損壞要負(fù)責(zé)修復(fù)、賠償，按時(shí)交納水、電、氣、通信、電視、物業(yè)服務(wù)等費(fèi)用。同時(shí)，對于申請人、承租人、購買人可能出現(xiàn)的騙租、騙購，不按規(guī)定退出保障房，出借、轉(zhuǎn)租、閑置保障房或利用保障房從事其他經(jīng)營活動等影響公平分配的行為，規(guī)定應(yīng)給予警告、取消登記、責(zé)令退還等行政責(zé)任。（2）國家機(jī)關(guān)及其工作人員。在保障房分配中，相關(guān)機(jī)關(guān)及工作人員可能會出現(xiàn)為申請人出具虛假證明材料，資格審查不嚴(yán)，監(jiān)督管理不到位等濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、失職瀆職等現(xiàn)象，現(xiàn)行制度規(guī)定應(yīng)依法給予處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。（3）房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、房屋中介組織等?，F(xiàn)行制度規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以經(jīng)適房名義取得劃撥土地后，以補(bǔ)交土地出讓金等方式，變相進(jìn)行商品房開發(fā)，擅自提高銷售價(jià)；房屋中介機(jī)構(gòu)違規(guī)代理出租、轉(zhuǎn)租保障房，影響到保障房的供給和分配，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

三、現(xiàn)行制度實(shí)施中存在的問題

目前，我國從中央到地方，保障性住房公平分配的制度框架已初具雛形，只是這些制度在形式上僅體現(xiàn)為一些低位階立法和規(guī)范性文件，且實(shí)施中仍存在以下不足：

1、收入情況、住房面積科學(xué)評估難。與社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等其它社會保障舉措不同，住房保障并不面向全體居民，只是保障那些缺乏基本居住條件的群體，而現(xiàn)行制度設(shè)定的準(zhǔn)入條件，就是為了從入口處就把好分配關(guān)，但“低收入”、“中低收入”等標(biāo)準(zhǔn)都是較寬泛的概念，個(gè)人及其家庭成員的收入、住房面積客觀上也難以嚴(yán)格區(qū)分，再加上低收入、中低收入人員的就業(yè)一般不太固定，要審核其收入水平、住房面積并非易事，這些都直接影響到分配的公平性。

2、資格審核不嚴(yán)。科學(xué)評估收入情況、住房面積客觀上存在困難，再加之現(xiàn)實(shí)存在的諸多制度漏洞，個(gè)人信用制度尚未全面建立、單位出具的收入證明等材料可信度低、個(gè)人隱形收入難計(jì)算。所以，雖然目前采用了通過基層公示、監(jiān)督等形式來嚴(yán)格資格審核，但仍難杜絕申請人弄虛作假，一些不符合條件者擠入保障房分配行列的現(xiàn)象。

3、執(zhí)法監(jiān)管難，退出機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)難。獲得住房保障者，其家庭人口、收入等情況還會不斷發(fā)生變化，這就要加強(qiáng)后續(xù)管理，對保障房居住人員、房屋使用情況等進(jìn)行定期檢查，對閑置或轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)售保障房的，擅自改變保障房性質(zhì)的，不履行租賃合同的，要及時(shí)作出處理，及時(shí)清退。但目前的執(zhí)法監(jiān)管，一是調(diào)查取證難，例如，出租保障房者可能會與租房者串通，以彼此是親戚關(guān)系等為由，隱瞞出租事實(shí)，導(dǎo)致難以認(rèn)定違規(guī)行為。二是獲得住房保障者大多屬于弱勢群體，管理單位對采取強(qiáng)制騰房等措施可能產(chǎn)生的負(fù)面影響頗有隱憂，擔(dān)心稍有疏忽就可能引發(fā)沖突甚至形成公共事件，造成被動局面，所以，執(zhí)法監(jiān)管成效不大，退出機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。

4、違規(guī)處罰措施不力。現(xiàn)有制度雖針對不同違法行為規(guī)定了民事、行政、刑事責(zé)任，但總體說來，處罰措施力度還不夠。例如，國家規(guī)定對不按合同約定退回廉租房的，主管部門的處理措施只是“責(zé)令限期退回”或“按合同約定，調(diào)整租金”；對騙取住房保障、違法占用保障房資源的，也只規(guī)定“5年內(nèi)不得再申請保障房”，制裁力度不夠。

四、加強(qiáng)法制建設(shè)，促進(jìn)保障性住房公平分配的對策

公平分配是關(guān)系保障性安居工程成敗及可持續(xù)發(fā)展的“生命線”，是對政府公信力和執(zhí)行力的重要考驗(yàn)，也是實(shí)現(xiàn)保障房建設(shè)目的，使應(yīng)受保障者真正受益的客觀需要。為此，應(yīng)從下述方面進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)，保障公平分配。

1、加強(qiáng)立法工作，細(xì)化公平分配舉措。我國的住房政策一直處于改革探索中，并與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、房地產(chǎn)市場調(diào)控交織在一起，這在客觀上影響著住房保障法制建設(shè)，使得現(xiàn)有制度整體上立法層次較低、過于零散且前后規(guī)定不一，許多領(lǐng)域只能通過政府發(fā)布規(guī)范性文件，依靠行政手段來加以干預(yù)。目前，國家住建部已在著手起草《基本住房保障條例》，并列在國務(wù)院2012年立法工作計(jì)劃中，這一綜合性立法有望對公平分配做出更具體、更有力的規(guī)定，各地方應(yīng)密切關(guān)注國家的立法動態(tài)，及時(shí)以地方性立法的形式，因地制宜地對保障性住房公平分配的舉措作出細(xì)化規(guī)定。

2、執(zhí)法監(jiān)管中加強(qiáng)全面審核和動態(tài)監(jiān)測。現(xiàn)行保障房建設(shè)、分配工作，都在由國家機(jī)關(guān)主導(dǎo)推進(jìn)，在此過程中依法行政、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管顯得非常關(guān)鍵。為嚴(yán)格執(zhí)法、防止違規(guī)，應(yīng)該建立完善審核、監(jiān)測制度，通過加強(qiáng)日常監(jiān)管，形成定期與不定期巡查、抽查機(jī)制，增加入戶調(diào)查次數(shù)，縮短調(diào)查間隔時(shí)間；建立數(shù)字檔案、信用檔案；發(fā)揮部門協(xié)查的作用，提高核查的準(zhǔn)確率等方式，客觀把握保障房申請人的基本情況，動態(tài)監(jiān)測承租人、購買人的家庭人口、住房和經(jīng)濟(jì)收入變化等情況，使符合條件者能公平公正地參加申請、輪侯、獲得保障房，不符合條件者能得到及時(shí)清退。

3、建立有效的清退機(jī)制。針對清退難的問題，研究建立一些長效機(jī)制。在此方面，可以借鑒丹尼斯·J·斯威尼提出的住房過濾理論，鑒于住房會通過高、中、低收入階層逐級向下淘汰原有住房的規(guī)律，建立住房動態(tài)分配模式。如加強(qiáng)不同種類保障房的銜接、轉(zhuǎn)換機(jī)制，鼓勵(lì)條件改善者退出原有保障房，爭取更好的住房條件；又如出臺激勵(lì)政策，對主動退出保障房者給予一定過渡期及過渡期住房補(bǔ)助，或?qū)δ切┩顺隽夥俊⒐夥?，購買經(jīng)適房者，給予低息購房貸款或購房利息補(bǔ)貼、租金補(bǔ)貼等，通過利益驅(qū)動，促使不符合條件者主動退出保障房。

4、嚴(yán)格違規(guī)處罰。一是強(qiáng)化制裁性規(guī)定。例如，與我國大陸“5年內(nèi)不得再申請”的規(guī)定相比，香港的《房屋條例》對故意虛報(bào)資料、騙取保障房的處罰，是可判罰款2萬港元并監(jiān)禁6個(gè)月，法國《建筑與住宅法》的規(guī)定是最高可處以3萬法郎的罰款。二是應(yīng)該加強(qiáng)對執(zhí)法活動的規(guī)范與監(jiān)督。例如，應(yīng)明確強(qiáng)制騰房程序，加強(qiáng)執(zhí)法流程管理，促進(jìn)國家機(jī)關(guān)按程序執(zhí)法。

責(zé)任編輯：陳文興

D922.182

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1671-2994（2012）05-0143-03

2012-08-12

洪 涵（1976- ），女，云南龍陵人，中共云南省委黨校法學(xué)教研部講師、法學(xué)博士。研究方向：法律人類學(xué)、法律社會學(xué)。