李江 馬覓

（中共怒江州委黨校 教研室，云南 六庫 673100）

監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展問題思考

李江 馬覓

（中共怒江州委黨校 教研室，云南 六庫 673100）

監(jiān)獄企業(yè)是我國監(jiān)獄系統(tǒng)組織罪犯進(jìn)行勞動改造最適宜、最有效的形式，隨著市場的不斷變化和監(jiān)獄體制的改革創(chuàng)新，監(jiān)獄企業(yè)的生存發(fā)展面臨一系列機(jī)遇和挑戰(zhàn)。本文通過分析目前監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)歸納其存在的主要問題，并從現(xiàn)實(shí)入手，提出了在監(jiān)獄體制改革總體目標(biāo)下監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展的可行性思路。

監(jiān)獄企業(yè)；現(xiàn)狀；問題；對策

《國務(wù)院批轉(zhuǎn)司法部關(guān)于監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見的通知》中明確提出了監(jiān)獄企業(yè)的性質(zhì)——“監(jiān)獄國有獨(dú)資公司及其子公司或分公司是改造罪犯工作的組成部分，主要任務(wù)是為監(jiān)獄改造罪犯提供勞動崗位、為改造罪犯服務(wù)，不同于以營利為目的的社會企業(yè)，但也要講求效益?！边@說明我國的監(jiān)獄企業(yè)是特殊的國有企業(yè)，因其承擔(dān)了改造罪犯、為監(jiān)獄刑罰執(zhí)行職能服務(wù)的特殊社會職能，在企業(yè)發(fā)展方向、發(fā)展模式和經(jīng)營管理方式的選擇上就有異于普通的社會企業(yè)。從這一角度看，監(jiān)獄企業(yè)的生存和發(fā)展存在先天不足，致使“也要講求效益“的實(shí)現(xiàn)困難，更重要的是，嚴(yán)重影響了其社會職能的發(fā)揮，最終導(dǎo)致監(jiān)獄刑罰執(zhí)行職能實(shí)施的不順暢。因此，在現(xiàn)有條件下，進(jìn)一步理順監(jiān)獄體制改革的路徑，研究監(jiān)獄企業(yè)的發(fā)展問題，探索監(jiān)獄企業(yè)的發(fā)展出路，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展和改革的現(xiàn)狀

我國監(jiān)獄在設(shè)計(jì)之初，根據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)行監(jiān)企合一、監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)開支直接來源于監(jiān)獄企業(yè)、監(jiān)獄辦社會的模式。這一體制符合當(dāng)時特定的經(jīng)濟(jì)社會安排，也符合當(dāng)時政治生活的需要。然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展完善，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展模式，已越來越不適應(yīng)新時期新形勢下市場經(jīng)濟(jì)對監(jiān)獄企業(yè)提出的新要求，監(jiān)獄企業(yè)這一實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄刑罰執(zhí)行和罪犯勞動改造重要渠道的社會職能難以得到有效發(fā)揮。導(dǎo)致的直接后果，就是監(jiān)獄企業(yè)因面臨的市場風(fēng)險不斷增加而提高了運(yùn)行成本，承擔(dān)了監(jiān)獄本不該承擔(dān)的市場實(shí)體責(zé)任，同時，監(jiān)獄企業(yè)也弱化了監(jiān)獄作為國家機(jī)關(guān)的刑罰執(zhí)行職責(zé)，而監(jiān)獄企業(yè)則因監(jiān)獄職責(zé)的特殊化、固定化而不能充分按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律去經(jīng)營運(yùn)行，難以適應(yīng)市場并參與競爭，經(jīng)濟(jì)效益低下。

其實(shí)，監(jiān)獄企業(yè)的改革早已拉開帷幕，2002年，根據(jù)司法部對全國監(jiān)獄普遍調(diào)研的結(jié)果，國務(wù)院就已經(jīng)提出了“全額保障，監(jiān)企分開，收支分開，規(guī)范運(yùn)行”的監(jiān)獄體制改革總體目標(biāo)。2003年1月31日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《司法部關(guān)于監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》，監(jiān)獄體制改革逐步展開。然而，由于歷史遺留問題較多，監(jiān)獄體系過于龐大，監(jiān)獄和企業(yè)權(quán)利交織不清，監(jiān)獄企業(yè)組織經(jīng)營管理方式較為多樣等問題，改革進(jìn)展一直比較緩慢。2007年11月1日，國務(wù)院批準(zhǔn)了《司法部關(guān)于全面實(shí)行監(jiān)獄體制改革指導(dǎo)意見》，全面部署監(jiān)獄體制改革。2008年6月，司法部召開全國監(jiān)獄體制改革工作會議，監(jiān)獄體制改革全面鋪開。隨著“全額保障，監(jiān)企分開，收支分開，規(guī)范運(yùn)行”的監(jiān)獄體制改革目標(biāo)的全面確立和施行，監(jiān)獄的懲罰和改造職能不斷強(qiáng)化，全額保障的監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障體制和監(jiān)企分開的管理體制初步建立，監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范運(yùn)行基本實(shí)現(xiàn)。但從改革的實(shí)施情況來看，監(jiān)獄企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r距離改革的目標(biāo)還存在一定的差距，監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)在各自的管理和生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)限上還存在職責(zé)不明、權(quán)利交叉的事實(shí)，監(jiān)獄企業(yè)作為罪犯勞動改造工作得以開展的基本載體和市場競爭參與者的雙重身份還存在矛盾。圍繞罪犯勞動改造工作和生產(chǎn)經(jīng)營活動，監(jiān)企之間又產(chǎn)生了一些新的矛盾和問題，深化監(jiān)獄體制改革，推動監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展已成為當(dāng)務(wù)之急。

二、監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展存在的主要問題

1、監(jiān)獄企業(yè)立法缺失。現(xiàn)行的法律并沒有對監(jiān)獄企業(yè)進(jìn)行明確定位，其法律地位模糊，就連《監(jiān)獄法》都沒有對其企業(yè)性質(zhì)進(jìn)行規(guī)定，這與監(jiān)獄企業(yè)承擔(dān)的特殊社會職能是不對等的，監(jiān)獄企業(yè)在市場上面臨不公平境地，不符合市場經(jīng)濟(jì)和法治社會的要求。隨著監(jiān)獄體制改革的不斷深入，監(jiān)獄企業(yè)的立法顯得更為迫切。

2、監(jiān)獄企業(yè)自主性不強(qiáng)。監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)的特殊關(guān)系又決定了二者在各自相對獨(dú)立的活動上是存在密切關(guān)聯(lián)的，甚至是事實(shí)上的上下級關(guān)系。這樣一來，法律地位上的平等性和管理權(quán)限上的隸屬性，使得監(jiān)企分開變得有名無實(shí)，監(jiān)獄企業(yè)在新的“監(jiān)企不分”情況下喪失了其應(yīng)有的自主地位，監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)在新的制度安排下的相互監(jiān)督制約功能，因?yàn)楸O(jiān)企關(guān)系的不對等而失去意義，二者同時面臨著“失控”的風(fēng)險。

3、監(jiān)企生產(chǎn)管理還存在矛盾，收支分開不徹底。在新型監(jiān)獄體制下，一些監(jiān)獄簡單以“一刀切”的形式割裂監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)的職責(zé)，以為這樣就是“監(jiān)企分開”。這種職能劃分方式，將罪犯勞動改造權(quán)和生產(chǎn)管理權(quán)統(tǒng)一包攬給監(jiān)獄，使生產(chǎn)過程中原料成本控制、技術(shù)工藝、物資供給、產(chǎn)品產(chǎn)量質(zhì)量、勞動考核等本應(yīng)與產(chǎn)品流通供給、營銷等共同構(gòu)成企業(yè)發(fā)展規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)分割開來，人為造成了監(jiān)獄企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的不順暢。同時，監(jiān)獄企業(yè)卻要承擔(dān)起全部經(jīng)濟(jì)責(zé)任，自負(fù)盈虧。因此，從某種意義上來說，一些監(jiān)獄企業(yè)收益依然等同于監(jiān)獄收益，監(jiān)獄民警的獎金、津貼等各種經(jīng)費(fèi)來源出處依然不明確，監(jiān)企收支分開仍然不徹底。顯然，生產(chǎn)管理環(huán)節(jié)與效益環(huán)節(jié)的脫鉤，使得管理過程中經(jīng)費(fèi)的產(chǎn)生缺失了依據(jù)，監(jiān)獄企業(yè)該如何理性對待這一支出成為了問題。

4、監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目與罪犯勞動改造實(shí)際需求間存在矛盾。監(jiān)獄企業(yè)同時承擔(dān)著創(chuàng)造效益的企業(yè)責(zé)任和為罪犯改造提供服務(wù)的社會責(zé)任。作為市場經(jīng)濟(jì)實(shí)體，企業(yè)當(dāng)然希望不斷引進(jìn)優(yōu)勢項(xiàng)目擴(kuò)大再生產(chǎn)，然而，監(jiān)獄企業(yè)因?yàn)橐?wù)于罪犯勞動改造，在選擇生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目上不可能像普通社會企業(yè)那樣擁有較大的自主權(quán)。按照監(jiān)獄體制改革的要求，監(jiān)獄企業(yè)應(yīng)逐步把生產(chǎn)活動從戶外轉(zhuǎn)移到獄內(nèi)，大力發(fā)展勞務(wù)加工生產(chǎn)，監(jiān)獄企業(yè)要依據(jù)自身特點(diǎn)選擇符合監(jiān)獄實(shí)際的“兩頭在外”的勞動密集型生產(chǎn)項(xiàng)目，大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，這是一個必然趨勢。然而，一些監(jiān)獄企業(yè)，為了創(chuàng)造更高效益，引進(jìn)了不適合的生產(chǎn)項(xiàng)目，不符合罪犯勞動改造的客觀需求；一些監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目提供的勞動崗位數(shù)量不能滿足罪犯勞動改造的需要，造成罪犯勞動力閑置；一些監(jiān)獄企業(yè)提供的勞動崗位不符合罪犯自身特點(diǎn)，不利于罪犯勞動改造積極性的提高。這些情況不但影響了罪犯勞動改造的效果，也給監(jiān)獄企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)造成了障礙。

5、監(jiān)獄企業(yè)辦社會的職能難以分離。隨著監(jiān)獄體制改革的進(jìn)一步深化，監(jiān)獄辦社會這一傳統(tǒng)職能越來越成為監(jiān)獄企業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)，監(jiān)社分離的不徹底，使監(jiān)獄企業(yè)背負(fù)了沉重的政策性和社會性負(fù)擔(dān)。一些地方政府未將戶口長期不在監(jiān)獄系統(tǒng)的非正式用工人員納入就業(yè)安置管理的范疇，致使這部分人成為數(shù)量龐大的“邊緣人”。另外，監(jiān)獄企業(yè)工人隊(duì)伍年齡層次已逐步老化，技術(shù)構(gòu)成也較為單一，與之相矛盾的是監(jiān)獄企業(yè)越來越嚴(yán)格的工人招聘條件和越來越少的招聘數(shù)量，這進(jìn)一步影響了監(jiān)獄企業(yè)中工人資源的開發(fā)和利用，工人隊(duì)伍變得越來越不穩(wěn)定。

三、深化監(jiān)獄體制改革，推進(jìn)監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展的對策

1、完善立法，明確監(jiān)獄企業(yè)的法律地位。監(jiān)獄企業(yè)立法應(yīng)是一個漸進(jìn)的過程，要在監(jiān)獄體制改革過程中，在修改和完善《監(jiān)獄法》的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際需要制定和出臺能與監(jiān)獄體制改革相銜接的監(jiān)獄企業(yè)制度法規(guī)，及時解決監(jiān)獄企業(yè)改革進(jìn)程中出現(xiàn)的各種問題，在此基礎(chǔ)上不斷歸納總結(jié)，為“監(jiān)獄企業(yè)法”的盡快出臺奠定政策法規(guī)基礎(chǔ)，最終明確監(jiān)獄企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)、目標(biāo)、任務(wù)，解決其身份地位、特殊職能和特殊待遇等問題。只有這樣，才能充分發(fā)揮其為監(jiān)獄刑罰執(zhí)行服務(wù)的社會職能，滿足市場和政府采購的需要，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。

2、統(tǒng)一規(guī)范監(jiān)企分開運(yùn)行模式，明確監(jiān)獄企業(yè)的自主地位。要進(jìn)一步明確監(jiān)企職責(zé)，監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)的責(zé)任界限應(yīng)該主要體現(xiàn)在對罪犯的管理分工上而不是在生產(chǎn)方面。在監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)過程中，監(jiān)獄的職責(zé)應(yīng)主要體現(xiàn)在為生產(chǎn)提供人力資源、維護(hù)生產(chǎn)勞動秩序、記錄罪犯勞動表現(xiàn)、保護(hù)罪犯勞動過程中的人身安全、預(yù)防和打擊生產(chǎn)過程中的違紀(jì)行為和破壞行為等方面。監(jiān)獄企業(yè)則主要負(fù)責(zé)對生產(chǎn)過程中生產(chǎn)計(jì)劃、原料成本、生產(chǎn)定額、技術(shù)工藝、物資供給、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品產(chǎn)量質(zhì)量等環(huán)節(jié)進(jìn)行管理和把控。所有與生產(chǎn)有關(guān)的技術(shù)性問題均應(yīng)由監(jiān)獄企業(yè)負(fù)責(zé)，包括對罪犯勞動績效和勞動產(chǎn)品進(jìn)行的評價，監(jiān)獄以此作為罪犯勞動表現(xiàn)的考核依據(jù)對罪犯進(jìn)行獎懲?！氨O(jiān)企分開的運(yùn)行模式必須統(tǒng)一為生產(chǎn)經(jīng)營一體化分離，監(jiān)獄企業(yè)要在對應(yīng)的監(jiān)區(qū)罪犯生產(chǎn)場所建立負(fù)責(zé)生產(chǎn)管理的分廠（場）組織機(jī)構(gòu)，關(guān)鍵要害崗位和技術(shù)輔導(dǎo)崗位的工人屬企業(yè)的生產(chǎn)管理人員，在監(jiān)獄企業(yè)民警的直接監(jiān)督和授權(quán)管理下，對罪犯進(jìn)行直接的生產(chǎn)指導(dǎo)?！雹?/p>

3、調(diào)整監(jiān)獄企業(yè)的生產(chǎn)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，產(chǎn)品實(shí)行政府采購。時任司法部常務(wù)副部長陳訓(xùn)秋曾指出：監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整要堅(jiān)持“兩個堅(jiān)持、一個繼續(xù)、一個優(yōu)化、一個退出”，其中兩個堅(jiān)持是指監(jiān)獄企業(yè)要堅(jiān)持發(fā)展適合于政府采購的生產(chǎn)項(xiàng)目，同時要堅(jiān)持發(fā)展適合于罪犯改造、能起到職業(yè)技能培訓(xùn)作用的勞務(wù)經(jīng)濟(jì)。一方面，監(jiān)獄企業(yè)應(yīng)逐步從技術(shù)密集型、資金密集型、高技術(shù)風(fēng)險、高環(huán)境危害和對生產(chǎn)安全要求較高等風(fēng)險大、競爭強(qiáng)的行業(yè)中退出，以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主要發(fā)展方向。罪犯勞動力成分復(fù)雜、整體素質(zhì)偏低，發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，不但能在較短時間內(nèi)使大部分罪犯掌握生產(chǎn)技能，使之產(chǎn)生成就感，促進(jìn)其價值體現(xiàn)，在刑滿釋放時能掌握一技之長，為其回歸社會提供條件，而且，也更容易量化罪犯的勞動成果，便于干警組織管理，為罪犯改造效果評價提供量化依據(jù)。另一方面，監(jiān)獄企業(yè)既然是政府全額出資的特殊法人企業(yè)，那么，就應(yīng)該和其它類型的特殊法人企業(yè)一樣，從事公共產(chǎn)品的加工生產(chǎn)。地方政府應(yīng)建立和完善監(jiān)獄產(chǎn)品采購制度，“爭取通過立法手段取得政府采購監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品的長期穩(wěn)定的支持”④，“使政府機(jī)關(guān)依照法定的政府采購方式優(yōu)先采購監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品”⑤，以此來配合和支持監(jiān)獄企業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型。由于監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品類型眾多，質(zhì)量保障，價格低廉，能滿足部分政府采購的需要，所以，這對于政府而言并非負(fù)擔(dān)，而是政府和監(jiān)獄企業(yè)的“雙贏”。在政府采購政策的支持下，監(jiān)獄企業(yè)應(yīng)以罪犯改造的實(shí)際需要和政府采購目錄為依據(jù)進(jìn)行規(guī)劃性生產(chǎn)，如辦公桌椅、紙張印刷、制式服裝、市政標(biāo)識、汽車牌照、汽車維修等。⑥

4、強(qiáng)化監(jiān)獄的勞動改造職能，實(shí)現(xiàn)監(jiān)企協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)?！案脑烊恕笔潜O(jiān)獄工作的宗旨，監(jiān)獄工作的核心問題，就是將罪犯改造好。司法部提出監(jiān)獄工作要以提高改造質(zhì)量為中心，且堅(jiān)持“以刑滿釋放人員的重新違法犯罪率作為衡量監(jiān)管改造工作的首要標(biāo)準(zhǔn)”，可見，對罪犯的改造質(zhì)量提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。監(jiān)企分開后，監(jiān)獄的罪犯改造職能只有在明確監(jiān)企各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，通過同監(jiān)獄企業(yè)的科學(xué)配合，充分實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄企業(yè)服務(wù)勞動改造的價值功能，才能得以實(shí)現(xiàn)。監(jiān)獄要把罪犯勞動改造質(zhì)量的提升作為監(jiān)獄工作的重中之重，監(jiān)獄企業(yè)既然作為監(jiān)獄改造目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要工具和手段，就必須圍繞這一原則進(jìn)行生產(chǎn)。要不斷拓展多元化的勞務(wù)經(jīng)濟(jì)模式，并且從罪犯的整體特點(diǎn)出發(fā)，提供形式多樣且簡單、易學(xué)、易操作的罪犯勞動崗位，為豐富罪犯勞動技能提供平臺，使其在獄內(nèi)學(xué)會的職業(yè)技能能夠適應(yīng)社會的需求；要明確監(jiān)獄在生產(chǎn)過程中對罪犯的管理，僅限于提供勞動力、維護(hù)生產(chǎn)勞動秩序、記錄罪犯勞動表現(xiàn)、保護(hù)罪犯勞動過程中的人身安全、預(yù)防和打擊生產(chǎn)過程中的違紀(jì)行為和破壞行為等方面的事務(wù)性管理，而監(jiān)獄企業(yè)在生產(chǎn)過程中的管理，則僅限于與生產(chǎn)有關(guān)的技術(shù)性管理。監(jiān)獄企業(yè)要不斷探索和完善適應(yīng)市場需要的現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展管理模式。

5、徹底分離監(jiān)獄辦社會的職能，減輕監(jiān)獄企業(yè)的負(fù)擔(dān)。監(jiān)獄企業(yè)在監(jiān)社分離改革過程中要大力推進(jìn)“犯退工進(jìn)”工程，將原有不符合監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，不適合罪犯改造需要，違背監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目分離出去，妥善安置和利用分流工人，建立工人企業(yè)，待企業(yè)發(fā)展較為成熟便可發(fā)展股份制，吸引社會資金，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的有效收回和企業(yè)的轉(zhuǎn)型改制。監(jiān)獄辦社會職能的分離是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各級地方政府應(yīng)該結(jié)合監(jiān)獄辦社會的實(shí)際情況進(jìn)行綜合指導(dǎo)和分類管理。要逐步將監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部的社會管理職能完全移交給地方政府，真正實(shí)現(xiàn)屬地管理，不再區(qū)分系統(tǒng)內(nèi)外?！鞍ㄉ鐣伟?、戶籍管理、社會救助、退休工人的管理、道路和交通建設(shè)、就業(yè)和社會保障管理、計(jì)劃生育、社區(qū)管理等，與監(jiān)獄所在地的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展一同納入地方發(fā)展規(guī)劃”⑦。在監(jiān)獄企業(yè)中，除符合政策規(guī)定的限額保留三類人員以外的人員要堅(jiān)決進(jìn)行清退，采取多種有效方式進(jìn)行分流安置（如分流到新建立的工人企業(yè)中），在實(shí)現(xiàn)分離監(jiān)獄辦社會職能，減輕監(jiān)獄企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時，維護(hù)分留人員的權(quán)益，保證社會的安定團(tuán)結(jié)。

注釋：

①高寒：《監(jiān)企分開后的監(jiān)獄企業(yè)定位研究》，《集團(tuán)經(jīng)濟(jì)研究》，2006年第9期。

②潘玉明：《對新型監(jiān)獄體制下監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展加快轉(zhuǎn)型的思考》，《法制與社會》，2009 年第 11 期（中）。

③④⑤⑥⑦莊廣陵、付孟生：《新體制下監(jiān)獄企業(yè)存在的主要問題及改革對策》，《中國監(jiān)獄學(xué)刊》，2009年第4期。

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1671-2994（2012）05-0130-03

2012-07-26

李 江（1983- ），男，云南香格里拉人，中共怒江州委黨校教研室助教、碩士。研究方向：行政管理的理論與實(shí)踐。

馬 覓（1981- ），女，云南大理人，云南省第三女子監(jiān)督干警、碩士。研究方向：環(huán)境資源法。

責(zé)任編輯：陳文興