周正明 楊愛清 金連芳

（中共迪慶州委黨校 培訓(xùn)部，云南 香格里拉 674400）

迪慶州生態(tài)移民的政策選擇

周正明 楊愛清 金連芳

（中共迪慶州委黨校 培訓(xùn)部，云南 香格里拉 674400）

在生態(tài)脆弱的迪慶州發(fā)展中，移民是一個重要環(huán)節(jié)并有特殊的政策要求。為此，迪慶州必須通過制定或爭取政策，加大教育扶貧的力度，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的綜合承載力，完善城鎮(zhèn)化政策體系，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式，才能穩(wěn)步有序地搞好生態(tài)移民工作。

迪慶州；生態(tài)移民；產(chǎn)業(yè)扶貧；政策建議

迪慶藏族自治州（以下簡稱迪慶州）地處云南西北部，是反分裂、反滲透的前沿，是“三江并流”世界自然遺產(chǎn)腹心區(qū)，是以藏民族為主的多民族聚居區(qū)，特殊的戰(zhàn)略區(qū)位、生態(tài)敏感地帶和民族文化帶成為全省乃至全國維護(hù)穩(wěn)定、生態(tài)安全、文化保護(hù)的重點地區(qū)，推進(jìn)“全國藏區(qū)跨越發(fā)展和長治久安示范區(qū)”的建設(shè)，對于維護(hù)祖國統(tǒng)一，保護(hù)長江、瀾滄江上游生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，弘揚(yáng)繼承優(yōu)秀民族文化具有重大的戰(zhàn)略意義。沒有農(nóng)村的小康，就沒有迪慶全面的小康。而進(jìn)行生態(tài)移民是這一地區(qū)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，本文對此進(jìn)行一些探討。

一、迪慶州易地扶貧開發(fā)的回顧與反思

迪慶州有計劃、有組織、有規(guī)模的開展扶貧開發(fā)活動，始于1987年8月，以成立專門的扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)為標(biāo)志。20多年來，迪慶州開展扶貧開發(fā)工作的艱難歷程，可概括為4個階段：開發(fā)式扶貧階段（“七五”期間）、扶貧攻堅階段（“八五”期間）、實現(xiàn)溫飽階段（“九五”期間）、建設(shè)小康社會階段（“十五”、“十一五”期間）。每個時期針對農(nóng)村貧困的特點和亟待解決的問題采取了傾斜性的對策和措施。主要采取了以下扶貧方式：以工代賑、易地扶貧、安居溫飽、攻堅鄉(xiāng)和民族特困鄉(xiāng)、勞動力培訓(xùn)與轉(zhuǎn)移、整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶持、信貸扶持、掛鉤扶持、對口幫扶，其中易地扶貧，進(jìn)行生態(tài)移民的力度不小，有成效，但也存在問題。

1、易地扶貧搬遷的現(xiàn)狀。對因受生存條件的限制，長期無法脫貧和扶貧成本過高、收益低、返貧率高的高寒山區(qū)、半山區(qū)貧困戶采取易地扶貧模式。迪慶于1999年成立了易地扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，制定了《迪慶州易地扶貧開發(fā)實施方案》，根據(jù)各地不同情況，主要采用移民建鎮(zhèn)（完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)，讓移民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)尋求生存發(fā)展空間）、移民并村（貧困農(nóng)戶就地就近移民搬遷，形成一定的居住規(guī)模，再實施整片整村的扶貧項目）、移民搬遷（在州內(nèi)選擇較適合人居、有條件發(fā)展的地域，有序地進(jìn)行移民搬遷）三種方式推進(jìn)易地扶貧。易地扶貧搬遷項目實施后，迪慶州認(rèn)真貫徹落實此項政策，多方爭取資金，通過不懈努力，易地扶貧搬遷取得了顯著成效。一部分地區(qū)、一部分人通過易地扶貧搬遷發(fā)展了起來，走上了生活富裕的道路。2008年，易地扶貧開發(fā)投入650萬元資金，異地安置15個點、280戶、1300人。其中，香格里拉縣200萬元，異地安置400人；德欽縣200萬元，異地安置400人；維西縣250萬元，異地安置500人。

2、易地扶貧搬遷存在的主要問題。易地扶貧搬遷方式，在扶貧攻堅，解決貧困人口溫飽問題上取得了巨大成就，但不可否認(rèn)的是，易地扶貧搬遷方式也存在著一些不可忽視的問題，這些問題主要集中在移民遷入地：（1）土地矛盾。易地扶貧搬遷方式采取的主要是從農(nóng)村遷移到農(nóng)村，移民仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，靠農(nóng)業(yè)種植維持生活。移民遷移到遷入地后，當(dāng)?shù)鼐用竦耐恋匾M(jìn)行新的調(diào)整，分配給移民，由于土地資源有限，土地分配少，移民增收困難。隨著移民點人口的增加，人多地少的矛盾日益顯現(xiàn)出來，又成為新的制約發(fā)展的因素。（2）水資源緊張。土地和水，是農(nóng)民賴以生存與發(fā)展的兩大自然資源。有的移民安置點有充足的土地資源，但因缺水而受到制約。在缺水、干旱的年份，農(nóng)作物無法栽種，一年的糧食無望，基本生活將無法保障。（3）遷移消耗。移民安置，建房支出是必須的。除國家給每戶移民補(bǔ)助部分建房款外，農(nóng)戶還需自己投入資金來完善住房要求，還要配套建設(shè)廚房、廁所、院壩及購買生活用具等。對部分移民戶來說，這些投入不僅花光了有限的積蓄，而且還負(fù)債累累，根本談不上再謀發(fā)展。（4）造成對遷入地生態(tài)環(huán)境的新破壞。移民安置點的建設(shè)，使人口相對集中，增加了人口數(shù)量，安置點面臨著更多的土地開發(fā)和物質(zhì)消耗，人類活動加劇，必定對周邊環(huán)境產(chǎn)生新的生態(tài)壓力，導(dǎo)致安置點的生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。多數(shù)遷入?yún)^(qū)土地屬山地型，森林覆蓋率在60%以上，但遷入后群眾的生產(chǎn)、生活對薪炭林和用材林需求量增大，在一定程度上影響生態(tài)環(huán)境。項目建設(shè)中的農(nóng)田、公路、水利、安居等工程對天然植被造成破壞。（5）遷入?yún)^(qū)人口安置后，日常環(huán)保也將面臨污水處理、人畜糞便處理和生活垃圾處理等一系列問題。處理不當(dāng)，必將造成環(huán)境污染，影響村容村貌。

3、對易地扶貧的反思。過去以移民建鎮(zhèn)、移民并村、移民搬遷為主要內(nèi)容的易地扶貧搬遷模式，無論是采用縣內(nèi)轉(zhuǎn)移安置還是跨縣轉(zhuǎn)移安置，實質(zhì)上都是“農(nóng)村搬農(nóng)村”，從總體布局而言，移民最終還是沒有移離貧困區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)。時至今天，這種農(nóng)村搬農(nóng)村的扶貧模式已顯示出其不合時宜的一面：第一，從總體上來說，迪慶特別適合人居住、發(fā)展條件好的地域本來就不多。據(jù)調(diào)查，迪慶兩江流域但凡條件稍好的地方都已人滿為患，采用插花安置的方式，加劇了遷入地的人地沖突。第二，開發(fā)新的移民安居點造成了對生態(tài)環(huán)境新的破壞，總體上并沒有緩解農(nóng)村環(huán)境和資源承載量過重的矛盾。第三，由于可利用資源有限，移民與原住民因爭奪資源導(dǎo)致的矛盾有激化趨勢，影響著農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。每一種扶貧模式都有其歷史性和階段性，過去適用不意味著現(xiàn)在適用，由于迪慶農(nóng)村不再具備農(nóng)業(yè)移民的資源基礎(chǔ)，決定了必須去探索新的扶貧模式。

二、迪慶州實施生態(tài)移民的機(jī)遇

如前所述，迪慶州以往的易地扶貧搬遷方式，從某種程度上說，它只解決了移民的生存問題，而沒能從根本上解決移民及遷入地的可持續(xù)發(fā)展問題。因此，有必要突破原有的移民方式，與迪慶城市總體發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局相結(jié)合，進(jìn)行“城市移民”，減少農(nóng)業(yè)人口，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，增加城鎮(zhèn)人口，帶動城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)城市化進(jìn)程。隨著整個國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，特別科學(xué)發(fā)展實踐的各方面的落到實處，迪慶州發(fā)展的新機(jī)遇日益增多。我們必須抓住機(jī)遇，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，大力實施生態(tài)移民，縮小城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)均等化才能有望實現(xiàn)。

1、國家改革重心再一次回歸農(nóng)村的機(jī)遇。2008年10月，黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，圍繞農(nóng)村六大制度的建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)及加強(qiáng)和改善黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)四大塊內(nèi)容，就新形勢下如何推進(jìn)農(nóng)村新一輪的改革提出了意見和措施?！稕Q定》指出：到2020年要基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化的體制機(jī)制，農(nóng)村人均純收入比2008年翻一番，絕對貧困現(xiàn)象基本消除，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)，基本形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，可持續(xù)發(fā)展的能力不斷增強(qiáng)。除了對完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新力度等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定外，為新階段農(nóng)村扶貧開發(fā)工作也指明了方向，提出：完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系，堅持開發(fā)式扶貧，實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接；實行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策，把盡快穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽并實現(xiàn)脫貧致富作為新階段扶貧開發(fā)的首要任務(wù)；重點提高農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力，對沒有勞動力或勞動能力喪失的貧困人口實行社會救助；加大對民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展扶持力度。國家改革的重心再一次回歸農(nóng)村，為新時期迪慶的扶貧開發(fā)注入了新的活力。

2、藏區(qū)工作會議召開的機(jī)遇。2010年，中央召開第五次西藏工作座談會，出臺了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快四川云南甘肅青海省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的意見》，首次把四省藏區(qū)問題納入西藏問題統(tǒng)籌研究支持政策，指出：四省藏區(qū)地處青藏高原，是長江、黃河、瀾滄江等主要河流的發(fā)源地和水源涵養(yǎng)區(qū)，構(gòu)成我國生態(tài)安全重要屏障，生態(tài)地位極其重要；四省藏區(qū)生物、礦產(chǎn)、水資源豐富，綜合利用潛力較大，是我國重要的綜合能源接續(xù)基地，可為我國可持續(xù)發(fā)展提供重要能源支撐；要以保障和改善民生為重點加強(qiáng)四省藏區(qū)社會事業(yè)建設(shè)，加大扶貧開發(fā)力度，增加中央扶貧資金規(guī)模和扶貧貼息貸款投放力度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)易地扶貧搬遷和生態(tài)移民，加快落實生態(tài)移民后期扶持政策，著力解決好轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)農(nóng)牧民長遠(yuǎn)生計問題，并提出各省都要舉全省之力來支持本省藏區(qū)的發(fā)展。2010年6月，中共云南省委藏區(qū)工作會議召開，提出“全國怎樣支持西藏，云南就怎樣支持迪慶”。會議強(qiáng)調(diào)：進(jìn)一步明確和充實政策內(nèi)涵，努力爭取中央政策及項目支持，進(jìn)一步加大資金扶持力度，加強(qiáng)對口支援工作，促進(jìn)迪慶藏族自治州經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步改善，努力在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、維護(hù)社會穩(wěn)定、基層組織建設(shè)等方面走在全國藏區(qū)的前列。一系列藏區(qū)工作會議的召開，為迪慶在新時期深化扶貧開發(fā)工作指明了方向，提供了動力。

3、新一輪西部大開發(fā)的機(jī)遇。2010年7月5日，中共中央、國務(wù)院召開了深入實施西部大開發(fā)工作會議，出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》，意味著西部大開發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)入了加速發(fā)展的新階段。《意見》指出：新形勢下深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，以增強(qiáng)自我發(fā)展能力為主線，以改善民生為核心，以科技進(jìn)步和人才開發(fā)為支撐，更加注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力提升發(fā)展保障能力；更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，著力建設(shè)美好家園和國家生態(tài)安全屏障；更加注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和自主創(chuàng)新，著力推進(jìn)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展；更加注重社會事業(yè)發(fā)展，著力促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和民生改善；更加注重優(yōu)化區(qū)域布局，著力培育新的經(jīng)濟(jì)增長極；更加注重體制機(jī)制創(chuàng)新，著力擴(kuò)大對內(nèi)對外開放。力爭到21世紀(jì)中葉全國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時，從根本上改變西部地區(qū)相對落后的面貌，努力建成一個山川秀美、經(jīng)濟(jì)繁榮、社會進(jìn)步、民族團(tuán)結(jié)、人民富裕的新西部。新一輪西部大開發(fā)號角的吹響，使迪慶扶貧開發(fā)站在了新的平臺和高度上。

4、云南省“兩強(qiáng)一堡”建設(shè)的機(jī)遇。進(jìn)入新世紀(jì)以來，云南省根據(jù)自身實際，不斷調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，在省委八屆八次全會上首次明確提出了“建設(shè)綠色經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、民族文化強(qiáng)省和中國面向西南開放的橋頭堡”的戰(zhàn)略目標(biāo)；在省委八屆九次全會上，又進(jìn)一步指出：要緊緊圍繞三大目標(biāo)，堅持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和教育現(xiàn)代化四輪驅(qū)動，更加注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更加注重統(tǒng)籌對內(nèi)對外開放，更加注重特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更加注重民族團(tuán)結(jié)和邊疆安寧，更加注重生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，把云南建成我國面向西南開放的國際大通道、沿邊開放開發(fā)合作試驗區(qū)和實施“走出去”戰(zhàn)略的先行區(qū)、外向型特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基地、民族團(tuán)結(jié)邊疆安寧示范區(qū)、西南生態(tài)安全重要屏障。云南提出了“八個堅定不移”，就進(jìn)一步增強(qiáng)云南省綜合經(jīng)濟(jì)實力、加大保障和改善民生的力度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、加快發(fā)展科技教育文化事業(yè)、深化改革擴(kuò)大開放、維護(hù)社會穩(wěn)定等內(nèi)容作了詳盡的規(guī)定。在國家深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的背景下，云南省“兩強(qiáng)一堡”戰(zhàn)略目標(biāo)的提出及相關(guān)政策的實施，為迪慶州實施扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合、采用生態(tài)移民等新型扶貧模式提供有強(qiáng)有力的政策支持。

三、加快推進(jìn)迪慶州生態(tài)移民工作的對策

生態(tài)移民是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工作。要成立迪慶州人民政府生態(tài)移民建設(shè)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，確定領(lǐng)導(dǎo)小組成員及具體負(fù)責(zé)部門。還要制定系統(tǒng)政策，通導(dǎo)政策導(dǎo)向，促進(jìn)發(fā)展。

1、加大教育扶貧的力度。我國30多年改革的實踐證明：哪里的農(nóng)民素質(zhì)高，哪里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就快，哪里的農(nóng)民就富裕；而哪里的農(nóng)民素質(zhì)低，哪里的經(jīng)濟(jì)就落后，農(nóng)民就貧窮。同時，農(nóng)業(yè)勞動力的素質(zhì)還決定著農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移速度，鄉(xiāng)下人能否真正成為城里人，農(nóng)民自身的素質(zhì)是最重要的條件，決定著農(nóng)民市民化的成功率。許多地區(qū)的實踐證明：進(jìn)城的農(nóng)民綜合素質(zhì)越高，進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的機(jī)會就越多，成為市民的可能性就越大。因此，實施生態(tài)移民，要加大教育扶貧力度，提高農(nóng)村居民的整體綜合素質(zhì)。一方面為農(nóng)村的發(fā)展提供人才保障，另一方面，為移民進(jìn)城就業(yè)，提高競爭能力打下堅實基礎(chǔ)。

2、增強(qiáng)城鎮(zhèn)的綜合承載能力。省委八屆九次全會指出：必須在構(gòu)建區(qū)域發(fā)展新格局中加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，在完善城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐中加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，在不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力中加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，確保每年不低于一個百分點、力爭以兩個百分點的速度推進(jìn)全省城鎮(zhèn)化，加快形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新格局。伴隨著大量農(nóng)村剩余勞動力涌進(jìn)城鎮(zhèn)，加快培育一批基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ?、吸納人口多的中心城市和建制鎮(zhèn)，勢必成為迪慶實施生態(tài)移民主攻方向之一。為此，（1）加快城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐體系的建設(shè)。要進(jìn)一步加快城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐體系建設(shè)，結(jié)合迪慶旅游、礦產(chǎn)、生物、水電四大支柱產(chǎn)業(yè)的培育和“兩江、三帶、四區(qū)”的生產(chǎn)力布局，根據(jù)資源狀況，培育和發(fā)展壯大各地的特色產(chǎn)業(yè)，并在此基礎(chǔ)上完善市場體系，增強(qiáng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚和吸納就業(yè)的能力，形成城鎮(zhèn)自我擴(kuò)張、自我發(fā)展的內(nèi)在動力，并充分發(fā)揮中心城市和小城鎮(zhèn)的帶動力、輻射力和影響力。（2）提升城鎮(zhèn)的服務(wù)功能。要大力加強(qiáng)城鎮(zhèn)水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和學(xué)校、醫(yī)院、文化體育、住房等配套設(shè)施建設(shè)，并按憲法規(guī)定的公民權(quán)利公平原則、市場經(jīng)濟(jì)體制下機(jī)會均等原則，賦予進(jìn)城農(nóng)民在就業(yè)機(jī)會、福利待遇、子女受教育機(jī)會及簽訂勞動合同權(quán)、確保人身安全權(quán)、參與民主政治權(quán)等方面與市民平等的權(quán)利，通過城鎮(zhèn)服務(wù)功能的提升來提升進(jìn)城農(nóng)民的競爭力。

3、加快制定有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化的政策體系。（1）戶籍政策。生態(tài)移民中的“移”并不是指簡單的人口的地域性的轉(zhuǎn)移，而是指農(nóng)業(yè)人口要轉(zhuǎn)變成為非農(nóng)業(yè)人口。因此，實施生態(tài)移民，戶籍制度改革是關(guān)鍵性的一步。過去我們一直在大力推進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，但由于受現(xiàn)行戶籍制度的約束，雖然有很多的農(nóng)民進(jìn)了城，不再種田，從事了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，成為工人、商人、手工業(yè)者甚至職業(yè)經(jīng)理人，但他們在城市生活的合法性在制度上并沒有得到政府承認(rèn)，身份上仍是“鄉(xiāng)下人”，在權(quán)利上也根本不可能享受到與城市市民同等的公平待遇，以“城市里的農(nóng)民”的身份在城市存在，這就導(dǎo)致出現(xiàn)了農(nóng)村剩余勞動力“轉(zhuǎn)而不移”的問題。如果我們?nèi)圆捎眠@種方式實施生態(tài)移民，那么迪慶州的農(nóng)村剩余勞動力永遠(yuǎn)轉(zhuǎn)移不完，農(nóng)業(yè)人口的比重永遠(yuǎn)不會下降，也不可能實現(xiàn)“通過減少農(nóng)民來富裕農(nóng)民”的目標(biāo)。因此，必須打破以往城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制，盡快制定出針對移民的戶籍政策，穩(wěn)步推進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)合理有序轉(zhuǎn)移，吸納有條件的農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。（2）社會保障政策。由于生態(tài)移民是建立在自愿的基礎(chǔ)上，農(nóng)民愿不愿意移民，一方面取決于遷出地的推力，另一方面取決于遷入地的拉力，而后者是決定性的因素。生態(tài)移民要成功，必須讓移民在遷入地獲得更好的生活，并且有進(jìn)一步發(fā)展的機(jī)會，這樣才能防止回遷或盲目外流。農(nóng)民進(jìn)城后將失去其賴以生存和發(fā)展的最大的保障——土地，進(jìn)城以后又要承受城市生活不確定所帶來的諸多風(fēng)險，能不能被納入城市社會保障體系成為移民最關(guān)心的問題，醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會保障政策將成為決定遷入地拉力大小的最主要因素。因此，必須加快制定針對移民的社會保障政策，將移民納入到城市社會保障體系中，真正完成農(nóng)民向市民內(nèi)涵的轉(zhuǎn)化。（3）住房補(bǔ)貼政策。結(jié)合迪慶三縣城鎮(zhèn)城市廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、保障性住房建設(shè)，采用政府無償提供一定面積的轉(zhuǎn)移安置房或按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)給予購房補(bǔ)貼，保證移民進(jìn)城后住有所居。（4）土地（林權(quán)）流轉(zhuǎn)政策。大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)的流轉(zhuǎn)問題必將提上議事日程。從迪慶州農(nóng)村目前的情況來看，實施生態(tài)移民不宜操之過急，為了讓移民有一個適應(yīng)城鎮(zhèn)生活的緩沖過程，應(yīng)該在3-5年內(nèi)仍保留移民的土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)，并享受相應(yīng)的補(bǔ)償政策。迪慶州實施生態(tài)移民工程后，必須盡快研究和制定兩方面的政策：一是移民進(jìn)城后，在仍擁有土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)的期限內(nèi)，如何根據(jù)十七屆三中全會《決定》及相關(guān)文件精神，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，結(jié)合迪慶農(nóng)村實際推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)流轉(zhuǎn)；二是在規(guī)定期限到期后，如何穩(wěn)定實現(xiàn)移民土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)回歸國家，并按照資源優(yōu)化配置的原則進(jìn)行二次分配。（5）創(chuàng)業(yè)扶持政策。采用免費培訓(xùn)、減免稅費、社保補(bǔ)貼或小額擔(dān)保貸款等方式，為進(jìn)城移民提供最初的創(chuàng)業(yè)扶持，讓移民在城鎮(zhèn)扎下跟來。（6）特殊優(yōu)惠政策。從宏觀的格局來看，因為生態(tài)移民對國家是有利的，國家是受益者，所以，政府給予移民合理的生態(tài)補(bǔ)償也是必然的。鑒于迪慶進(jìn)城農(nóng)民的綜合競爭力還比較弱，應(yīng)該保障移民進(jìn)城后仍有一定的收入來源，讓移民在較長時間（至少5年）內(nèi)仍享受國家給予的生態(tài)補(bǔ)償金和資源補(bǔ)償金。

4、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式。結(jié)合迪慶“兩江、三帶、四區(qū)”生產(chǎn)力布局及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整，立足于各地的資源優(yōu)勢，以市場為導(dǎo)向，在“綠色”、“特色”上下足功夫，著力培育能夠顯著增加農(nóng)民收入的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地的適度集中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展走規(guī)?；⒓s化、產(chǎn)業(yè)化的路子，完善扶持政策，扶持龍頭企業(yè)，通過一體化經(jīng)營，最大限度地吸引農(nóng)村貧困人口參與開發(fā)，讓扶貧企業(yè)在扶貧過程中得到實惠，形成企業(yè)與貧困人口互利共贏的長效機(jī)制。

5、制定長遠(yuǎn)規(guī)劃。生態(tài)移民是一項歷時長、涉及面廣的龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從全國來看，目前尚處于初期實施階段，沒有更多現(xiàn)成的經(jīng)驗和固定的模式可遵循。任何一個環(huán)節(jié)的疏漏與失策，都有可能引發(fā)群眾思想的動搖，影響工作的推進(jìn)。因此，迪慶州相關(guān)部門應(yīng)該提前制定出一個盡可周全的遠(yuǎn)期規(guī)劃，充分考慮實施進(jìn)程中可能出現(xiàn)的土地儲備、戶籍管理、就業(yè)安置、社會保障等問題，協(xié)調(diào)好與人事、規(guī)劃、土管、教育、公安等相關(guān)部門的關(guān)系，盡可能高起點、高質(zhì)量地推進(jìn)迪慶州生態(tài)移民的實施。

責(zé)任編輯：陳文興

F127

A

1671-2994（2012）05-0098-04

2012-06-27

周正明（1965- ），男，云南維西人，中共迪慶州委黨校培訓(xùn)部副教授。研究方向：黨建與民族地區(qū)發(fā)展。

楊愛清（1973- ），女，云南德欽人，中共迪慶州委黨校組織科副教授。研究方向：經(jīng)濟(jì)管理。

金連芳（1971- ），女，云南香格里拉人，中共迪慶州委黨校教研室副教授。研究方向：哲學(xué)與民族文化。