肖 任

（中共湛江市委黨校 黨建教研室，廣東 湛江 524032）

城鎮(zhèn)化背景下構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局面臨的主要問題及對策

肖 任

（中共湛江市委黨校 黨建教研室，廣東 湛江 524032）

城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來了整個社會的深刻變化，如何順應(yīng)形勢構(gòu)建好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局是推進(jìn)城鄉(xiāng)社會良性發(fā)展的關(guān)鍵所在。城鎮(zhèn)化背景下構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局面臨的主要問題為：城鄉(xiāng)黨建工作不相聯(lián)、城鄉(xiāng)黨建主體不平等、基層黨組織的作用不顯著。為此，要統(tǒng)籌組織設(shè)置，建立城鄉(xiāng)基層黨組織覆蓋網(wǎng)絡(luò)；統(tǒng)籌資源配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層黨建資源共享；統(tǒng)籌黨員管理，構(gòu)建城鄉(xiāng)黨員動態(tài)管理體系；統(tǒng)籌保障機制，確保城鄉(xiāng)基層黨建工作正常運行。

城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；基層黨建新格局；問題；對策

隨著改革開放的不斷深入，我國經(jīng)濟社會面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，與之相伴的是城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，到2011年底，我國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到51.27%，①這標(biāo)志著中國數(shù)千年來以農(nóng)村人口為主的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，同時,也意味著人們的生產(chǎn)方式、職業(yè)結(jié)構(gòu)、消費行為、生活方式、價值觀念都將發(fā)生極其深刻的變化。面對城鎮(zhèn)化帶來的新變化，如何順應(yīng)形勢加強基層黨的建設(shè)，構(gòu)建好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局，是實踐科學(xué)發(fā)展觀、全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程、推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的關(guān)鍵所在。

一、城鎮(zhèn)化背景下構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局面臨的主要問題

在城鎮(zhèn)化過程中，我國城鄉(xiāng)之間的傳統(tǒng)隔閡逐漸被打破，城鄉(xiāng)之間流動越來越頻繁，城市人和農(nóng)村人對身份“區(qū)分”的關(guān)注度在不斷減弱，城鄉(xiāng)關(guān)系整體上進(jìn)入了以城帶鄉(xiāng)并向城鄉(xiāng)交融發(fā)展的新階段。然而，囿于舊有體制的制度慣性等因素影響，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局仍面臨一些問題。

1、城鄉(xiāng)黨建工作不相聯(lián)。黨在城市和農(nóng)村都有穩(wěn)固的基層組織，“但城鄉(xiāng)二元分割使黨的基層組織建設(shè)也存在城鄉(xiāng)二元的情況”。②由于城市黨建和農(nóng)村黨建在工作范疇、工作領(lǐng)域、工作環(huán)境、工作對象上的差異性，城鄉(xiāng)黨組織各自畫地為牢，井水不犯河水，導(dǎo)致工作謀劃不一致，工作部署不統(tǒng)一，工作推進(jìn)不同步，存在著就農(nóng)村黨建抓農(nóng)村黨建、就城市黨建抓城市黨建，城市黨建與農(nóng)村黨建相互割裂、互不相關(guān)的現(xiàn)象。由于我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟模式，城市經(jīng)濟社會發(fā)展明顯快于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，這種經(jīng)濟發(fā)展模式直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)黨建沿著各自的發(fā)展軌道推進(jìn)，致使工作內(nèi)容不同步，存在著農(nóng)村黨建與城市黨建相互割裂的現(xiàn)象。一是城鄉(xiāng)管理體制上的差異性。城鄉(xiāng)基層黨員在思想理念、管理方式、活動內(nèi)容等方面的管理上存在明顯的差異性。城市黨組織，特別是機關(guān)黨組織對黨員的教育管理比較規(guī)范，而農(nóng)村黨組織對黨員的教育管理比較松散。二是在開展活動上的差異性。城市黨組織活動相對比較豐富，而農(nóng)村黨組織活動內(nèi)容單一。這種長期形成的二元結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建工作的開展。三是在組織建設(shè)上的差異性。城市機關(guān)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)能按黨章及有關(guān)規(guī)定有序進(jìn)行，責(zé)權(quán)明確，黨政關(guān)系比較融洽。由于村級黨組織和村（社區(qū)）委會之間職權(quán)劃分不很明晰，“兩委”關(guān)系不夠協(xié)調(diào)。這種農(nóng)村基層的管理體制和城鄉(xiāng)二元分割體制，制約了城鄉(xiāng)基層黨組織相互間的交流和溝通，成為城鄉(xiāng)黨組織互相分離、互不了解的主要根源。

2、城鄉(xiāng)黨建主體不平等。經(jīng)濟上的二元結(jié)構(gòu)，也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)黨建主體的不平等。城市和農(nóng)村的黨員在就業(yè)、收入等方面存在明顯的差異性。城市黨組織活動經(jīng)費上有保障，所以，開展黨的活動比較正常，而農(nóng)村黨組織卻因經(jīng)費困難無法開展活動；城市機關(guān)黨員干部能干事、干成事的，在政治上就有進(jìn)一步發(fā)展的奔頭，農(nóng)村黨員和村干部卻受體制的制約，工作做得再好，也難有升遷的機會；城市黨員經(jīng)常有機會接受各種培訓(xùn)，提高個人素質(zhì)，而農(nóng)村黨員因經(jīng)費困難和時間有限等原因，除村主要干部每年有機會接受專門培訓(xùn)外，大多數(shù)黨員則基本上得不到專門培訓(xùn)的機會。城鄉(xiāng)黨建主體的不平等，加劇了城鄉(xiāng)黨建工作之間的鴻溝，嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)黨建工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。長期以來，黨組織的管理模式主要是按行政或地域關(guān)系，實行以具體行政單位或區(qū)域為單位建立基層黨組織，并以嚴(yán)格的行政隸屬關(guān)系納入各自的條塊范圍。一是機關(guān)黨組織垂直機關(guān)管理，負(fù)有自己的職責(zé)。機關(guān)黨組織的主要職能是協(xié)助、監(jiān)督、保證三項職能，所以，黨和國家機關(guān)中黨的基層組織，主要是協(xié)助行政負(fù)責(zé)人完成任務(wù)、改進(jìn)工作，對包括行政負(fù)責(zé)人在內(nèi)的黨員進(jìn)行監(jiān)督，不領(lǐng)導(dǎo)本單位的業(yè)務(wù)工作。二是農(nóng)村黨組織按照行政區(qū)域設(shè)置，物質(zhì)基礎(chǔ)不牢固。農(nóng)村基層黨組織主要是按照行政區(qū)域設(shè)置，村黨支部一般是按行政村來設(shè)置。很多村的集體經(jīng)濟十分薄弱，甚至是經(jīng)濟“空殼村”，黨組織建立在這樣的行政區(qū)域上，缺乏堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)；一些村內(nèi)部矛盾較大、問題較多，往往大的自然村欺負(fù)小的自然村，大的姓氏宗族欺負(fù)小的姓氏宗族，這也成為當(dāng)前農(nóng)村基層矛盾的一個重要根源所在。三是一些“兩新”組織成為基層黨建工作的空白點。在市場經(jīng)濟條件下，一些新的經(jīng)濟組織和社會組織不斷涌現(xiàn)，由于重視程度不夠等各種原因，一些“兩新”組織還沒有建立黨組織，有的建立了黨組織，但由于缺乏黨建經(jīng)驗，黨建工作開展不夠理想。

3、基層黨組織的作用不顯著。部分城鄉(xiāng)基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用沒有充分發(fā)揮和體現(xiàn)出來。一些單位部門領(lǐng)導(dǎo)重經(jīng)濟、輕黨建，黨組織在所在單位的地位和作用弱化。一些地方財政困難，鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟薄弱，黨建經(jīng)費投入較少，黨組織沒有經(jīng)費來源，無錢辦事、無力辦事、無所事事，基層群眾的實際問題得不到解決。有些基層黨員干部思想落后，黨員意識淡薄，缺乏帶頭致富和帶領(lǐng)群眾致富的能力，有的甚至在生產(chǎn)生活上還需要幫扶解困。一是全局觀念不強。有些領(lǐng)導(dǎo)沒有把城鄉(xiāng)黨建工作當(dāng)作“一盤棋”考慮，想問題、辦事情，不是服從和服務(wù)于城鄉(xiāng)黨建工作大局，而是只考慮本單位本地區(qū)的局部利益；不是著眼于黨和人民的事業(yè)長遠(yuǎn)的發(fā)展，而是只考慮解決眼前的問題，急功近利，搞形象工程；有些掛點到農(nóng)村的機關(guān)單位工作隊，由于本單位資金困難，面對農(nóng)村的復(fù)雜矛盾和問題，有畏難情緒，工作不夠深入，走過場。二是“主業(yè)”意識不強。有的機關(guān)黨組織對統(tǒng)籌共建的認(rèn)識不到位，認(rèn)為能管理好本單位的黨建工作就行，幫扶農(nóng)村黨組織建設(shè)不是自己的職責(zé)。三是協(xié)作意識不強。有些機關(guān)黨支部沒有深入農(nóng)村調(diào)查研究，沒有很好地聽取農(nóng)村基層黨組織和黨員的意見和建議。而農(nóng)村黨組織書記和部分黨員群眾認(rèn)為，工作隊來給錢給物就行，其他工作不需要工作隊干預(yù)。

二、城鎮(zhèn)化背景下構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局的對策

1、統(tǒng)籌組織設(shè)置，建立城鄉(xiāng)基層黨組織覆蓋網(wǎng)絡(luò)?；鶎狱h組織是黨的方針政策在基層的宣傳者與貫徹者，是黨組織的重要組成部分。根據(jù)當(dāng)前狀況，在統(tǒng)籌基層黨組織設(shè)置上，一是整合相關(guān)部門職能建立黨組織。隨著基層經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，很多機關(guān)部門的職能職責(zé)趨于同化和相互交叉，同一領(lǐng)域工作的管理機構(gòu)也出現(xiàn)重復(fù)，造成政出多門，職能抵觸，工作效率低下，極不利于工作的整體推進(jìn)。比如縣（市、區(qū)）的農(nóng)業(yè)局、農(nóng)辦、扶貧辦、老區(qū)辦、農(nóng)科辦等部門，由于職能相近，黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)都有分管，職能不清、效能不高。應(yīng)該整合這些相關(guān)部門的職能，重組成新的農(nóng)村工作部門，建立新的黨組織，由一位縣（市、區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)分管，進(jìn)一步加強涉農(nóng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)力度，優(yōu)化涉農(nóng)部門的資源配置，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)提供有力的組織保障。二是打破城鄉(xiāng)條塊分割限制建立黨組織。在市場經(jīng)濟條件下，政府機關(guān)服務(wù)基層和調(diào)控市場的職能更加凸顯，機關(guān)部門和基層的關(guān)系更加密切，原有的以塊為主的行政化黨組織設(shè)置方式已不適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、經(jīng)濟一體化發(fā)展的要求，迫切需要改變城鄉(xiāng)黨建相互分割、自成體系的狀況，從城鄉(xiāng)實際和現(xiàn)實需要出發(fā)，打破城鄉(xiāng)地域界限，建立新型黨組織?？梢蕴剿鳈C關(guān)支部與村（居）之間聯(lián)合建立混合式黨組織，發(fā)揮機關(guān)部門在經(jīng)費保障、人才聚集、建設(shè)規(guī)范方面的優(yōu)勢，在組織上實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，搭建起農(nóng)村與城市黨組織之間互動聯(lián)系的橋梁，以實現(xiàn)優(yōu)勢互補或以強帶弱，促進(jìn)共同發(fā)展。三是突出產(chǎn)業(yè)和行業(yè)特點建立黨組織。目前，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和黨建資源情況，必須探索“同業(yè)組建”黨組織設(shè)置方式，進(jìn)一步加大“支部建在產(chǎn)業(yè)鏈上”的工作力度，可采取“專業(yè)合作社+支部”、“協(xié)會+支部”、“商會+支部”、“村企聯(lián)建”和“黨工共建”等方式聯(lián)建，突出當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，由職能部門與產(chǎn)業(yè)集中的村聯(lián)合建立黨組織。通過村與龍頭企業(yè)聯(lián)合建立黨組織，發(fā)揮企業(yè)在資金、人才和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的優(yōu)勢，將原料基地建在村上，實現(xiàn)以工促農(nóng)，資源共享，優(yōu)勢互補，共同發(fā)展。

2、統(tǒng)籌資源配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層黨建資源共享。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建，關(guān)鍵是統(tǒng)籌資源配置，通過城市優(yōu)勢資源和農(nóng)村優(yōu)勢資源的相融互動，提高城鄉(xiāng)基層黨建工作整體水平。相對而言，城市黨組織的黨建設(shè)資源具有比較明顯的優(yōu)勢，農(nóng)村黨支部的實戰(zhàn)化水平和靈活化程度等相對高一些。要充分發(fā)揮這種互補優(yōu)勢，按照“互動互建、平等互助、雙向受益、共同提高”的原則，以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城，實現(xiàn)資源共享，互促共進(jìn)，發(fā)揮黨建資源的最大效益。一是要提高資源共享意識。構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建工作新格局，不僅是一個重大的實踐課題，也是一個嶄新的理論課題。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建資源，需要城鄉(xiāng)黨組織轉(zhuǎn)變工作理念，提高資源共享意識、互利意識、效益意識，集約資源，加強合作，利用有限的資源來加強和改善城鄉(xiāng)黨建工作。二是整合城市資源，為農(nóng)村黨組織提供黨建資源。要充分發(fā)揮城市黨組織在陣地、人才、信息、資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢，為農(nóng)村黨組織提供黨建資源幫助，支持農(nóng)村黨建工作，幫助和帶動農(nóng)村各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是利用農(nóng)村舞臺，為建立黨政干部培養(yǎng)鏈提供基層陣地。從基層培養(yǎng)干部是建立黨政干部培養(yǎng)鏈的第一環(huán)節(jié)。農(nóng)村在土地、環(huán)境、勞動力等方面具有明顯的優(yōu)勢，農(nóng)村黨支部所處的環(huán)境條件和所面對的工作領(lǐng)域，是城市黨組織歷練黨員作風(fēng)、檢測干部能力、豐富干部基層工作經(jīng)歷、提高黨建工作水平的基層陣地。要動員和激勵更多的機關(guān)黨員干部走向基層第一線，繼續(xù)加大從市、縣（市、區(qū)）機關(guān)選派優(yōu)秀年輕干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）掛職或任職鍛煉的力度，選拔大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村工作，建立優(yōu)秀選調(diào)生進(jìn)鎮(zhèn)、村制度，延伸黨政干部的培養(yǎng)鏈，使在農(nóng)村基層中培養(yǎng)年輕干部成為延伸黨政干部培養(yǎng)鏈的重要源泉。

3、統(tǒng)籌黨員管理，構(gòu)建城鄉(xiāng)黨員動態(tài)管理體系。城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢，對黨員管理帶來了許多新挑戰(zhàn)，最突出的問題就是流動黨員日益增多而又缺乏有效的管理。數(shù)據(jù)顯示，我國流動人口總數(shù)超過2億，③其中包括相當(dāng)多的流動黨員，這就造成了開展活動難、管理難、監(jiān)督難等問題。要解決好這些新問題，必須整合城鄉(xiāng)管理資源，建立健全城鄉(xiāng)一體化黨員動態(tài)管理機制。一是實行城鄉(xiāng)黨員屬地管理。按照屬地為主、原籍為輔、雙邊互動、共同負(fù)責(zé)的原則，加大雙向互動管理力度，完善流動黨員雙重管理辦法，城市社區(qū)、“兩新”組織以及企事業(yè)單位基層黨組織要主動接納在本社區(qū)、本單位居住、就業(yè)的黨員，實現(xiàn)從“單位人”管理到“社會人”管理。二是實行黨員動態(tài)管理。建立組織部門與公安、勞動社保、人事等有關(guān)部門的聯(lián)動機制，完善流動黨員信息采集，建立“流動黨員一體化網(wǎng)絡(luò)管理平臺”，在組織關(guān)系轉(zhuǎn)接、活動證發(fā)放、黨費繳納、提供服務(wù)等方面實行網(wǎng)絡(luò)化管理，與流動人口信息庫、黨員管理數(shù)據(jù)庫對接，做到黨員流動到哪里，一體化管理就到哪里，實現(xiàn)由追蹤式管理向網(wǎng)絡(luò)化管理的轉(zhuǎn)變，從單向被動式管理向雙向互動式管理轉(zhuǎn)變。三是寓黨員管理于黨員教育和發(fā)展工作中。通過深入持久地開展黨員先進(jìn)性教育，強化黨員的先進(jìn)性意識，促使黨員干部“想干事、敢干事、能干事、干成事、不出事”，真正成為貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的推動者和實踐者。同時，完善發(fā)展黨員測評制、預(yù)審制、公示制、票決制和責(zé)任追究制，規(guī)范發(fā)展黨員工作，切實提高黨員發(fā)展的質(zhì)量，不斷壯大黨員隊伍。

4、統(tǒng)籌保障機制，確保城鄉(xiāng)基層黨建工作正常運行。一是建立體制保障。打破城鄉(xiāng)戶口壁壘，尊重農(nóng)村公民的權(quán)利，特別是要取消帶有歧視色彩的“農(nóng)民工”身份，建立城鄉(xiāng)人人平等的勞動者主體，以平等公民的身份參與各種生產(chǎn)勞動和社會生活；要改革黨員管理體制，實行開放性、一體化的黨員教育管理，取消“農(nóng)民工黨員”的提法，確立城鄉(xiāng)黨員都是黨的平等的主體地位；要組織開展對所有黨員開放的活動，包括黨員專題講座、網(wǎng)絡(luò)教育等，不管在城市或鄉(xiāng)村，只要是開放性黨的活動，黨員憑黨員證（卡）事先登記就可以參加黨的活動。二是健全制度保障。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建，制度建設(shè)是基礎(chǔ)。要探索建立城鄉(xiāng)黨建協(xié)調(diào)推進(jìn)的保障制度。為此，要建立健全構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建工作聯(lián)席會議制度、定期通報制度、情況報告制度、檢查督促制度、獎勵表彰制度、調(diào)研和聯(lián)系點制度等一系列工作制度，及時研究解決構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建工作新格局中的熱點難點問題，推動城鄉(xiāng)基層黨建工作取得實在的效果。三是完善陣地保障。建設(shè)基層黨建基地是解決基層黨組織活動場所，確?；鶎狱h的活動正常開展的有力措施。

注釋：

①朱宇：《51.27%的城鎮(zhèn)化率是否高估了中國城鎮(zhèn)化水平》，《人口研究》，2012 年第 2 期。

②重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨的建設(shè)調(diào)查研究課題組：《構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局的探索與思考》，《理論前沿》，2009年第6期。

③李曉宏：《中國流動人口發(fā)展報告》，《人民日報》，2011年10月10日。

D267.9

A

1671-2994（2012）05-0075-03

2012-07-10

肖 任（1983- ），男，湖南婁底人，中共湛江市委黨校黨建教研室講師。研究方向：黨的建設(shè)。

責(zé)任編輯：許如江