尹 潔

（合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

近年來(lái)，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速，城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益推進(jìn)，土地和房屋的征收作為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要手段之一越來(lái)越普遍且廣泛的被運(yùn)用，隨之而來(lái)的是以拆遷安置補(bǔ)償為代表的各種拆遷安置糾紛大量涌現(xiàn)，影響了政府與廣大被拆遷群眾間的和諧關(guān)系，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。政府如何依法行政，妥善處理好房屋征收與補(bǔ)償工作中的各種問(wèn)題，是值得探討的問(wèn)題。

王鵬與L市房屋征收與補(bǔ)償辦公室拆遷行政裁決糾紛上訴案，頗具現(xiàn)實(shí)意義，值得思考。

案件基本情況：

L市L東路178號(hào)房屋系王鵬所有。2009年3月26日，L市發(fā)展和改革委員會(huì)根據(jù)建投公司的申請(qǐng)，同意該公司申報(bào)的L市L東路小學(xué)擴(kuò)建項(xiàng)目的立項(xiàng)，建投公司分別于2009年9月14日、2010年2月25日取得了L市城市規(guī)劃局頒發(fā)的L市L東路小學(xué)擴(kuò)建項(xiàng)目的 《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》及L市人民政府國(guó)有土地使用權(quán)出讓批復(fù)。2010年10月8日，建投公司制定了該擴(kuò)建項(xiàng)目國(guó)有土地上的房屋拆遷補(bǔ)償安置方案及補(bǔ)充方案。2010年10月28日，L市房屋拆遷監(jiān)督管理辦公室（以下簡(jiǎn)稱市拆遷辦）向建投公司頒發(fā)了L拆許字（2010）第25號(hào)《房屋拆遷許可證》，拆遷期限從2010年10月29日至2011年1月29日，其中王鵬所有的L東路178號(hào)房屋在上述拆遷范圍內(nèi)。2010年10月28日，市拆遷辦在《L日?qǐng)?bào)》上刊登公告，將拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng)進(jìn)行公告。其間，建投公司將拆遷補(bǔ)償安置工作委托L匯鑫房屋拆遷服務(wù)有限責(zé)任公司具體實(shí)施。實(shí)施過(guò)程中，該拆遷公司于2010年12月2日將選擇房屋拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)的通知、房屋拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)選票等材料送達(dá)給王鵬。2010年12月7日，經(jīng)L市公證處現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督公證，“L東路小學(xué)擴(kuò)建項(xiàng)目”建設(shè)工程房屋拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)通過(guò)抽簽，選取了G省和信房地產(chǎn)評(píng)估有限公司為房屋拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)。該評(píng)估公司于2011年2月10日作出和信L房估拆字[2010]L東路178號(hào)《房地產(chǎn)估價(jià)報(bào)告》，王鵬于2011年3月9日收到該估價(jià)報(bào)告，但其在規(guī)定期限內(nèi)未申請(qǐng)復(fù)核估價(jià)，也未另行委托評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估。建投公司向L市房屋拆遷評(píng)估技術(shù)委員會(huì)提出對(duì)該估價(jià)報(bào)告的技術(shù)鑒定申請(qǐng)，L市房屋拆遷評(píng)估技術(shù)委員會(huì)于2011年4月6日作出編號(hào) （20110004）《房屋拆遷估價(jià)報(bào)告技術(shù)鑒定意見(jiàn)書》，維持了上述估價(jià)報(bào)告。2011年7月11日，因王鵬與建投公司未能達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議，建投公司向市拆遷辦申請(qǐng)裁決。市拆遷辦受理后，組織當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，聽(tīng)取各方意見(jiàn)，于2011年8月3日作出L拆裁字[2011]13號(hào)裁決書，依據(jù)國(guó)務(wù)院 《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第三十五條，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第四條第一款、第五條第二款、第十六條、第十七條第一款、第二十三條、第二十四條、第二十五條的規(guī)定，裁決：一、不予支持王鵬提出的被拆遷房屋按建筑面積12000元/m2貨幣補(bǔ)償?shù)囊?。王鵬選擇貨幣補(bǔ)償?shù)模瑧?yīng)當(dāng)按國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十四條等有關(guān)規(guī)定辦理；二、王鵬選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，應(yīng)當(dāng)按國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十五條等有關(guān)規(guī)定辦理；三、王鵬應(yīng)當(dāng)自收到裁決書之日起30日內(nèi)搬遷完畢。該裁決書于2011年8月8日送達(dá)給王鵬。之后，王鵬不服該裁決，于2011年8月31日向L市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，L市人民政府于2011年10月17日作出L政復(fù)字[2011]76號(hào)行政復(fù)議決定書，維持市拆遷辦作出的L拆裁字[2011]13號(hào)裁決書。王鵬仍不服，訴至法院，請(qǐng)求撤銷L拆裁字[2011]13號(hào)裁決書。

案件審理過(guò)程：

針對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求，被告市拆遷辦答辯如下：

一、答辯人根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定以及L市人民政府的授權(quán)，屬于法律法規(guī)授權(quán)的組織，有權(quán)對(duì)L市行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷管理實(shí)施監(jiān)督管理、作出裁決。

二、答辯人作出的行政裁決程序合法、事實(shí)清楚、適用法律法規(guī)正確，應(yīng)依法予以維持。

請(qǐng)求法院依法維持L拆裁字[2011]13號(hào)裁決書，駁回原告的起訴。

法院判決：

Y區(qū)人民法院根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第五條，縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理。市拆遷辦雖系事業(yè)單位，但屬于L市人民政府負(fù)責(zé)管理本轄區(qū)房屋拆遷工作的部門，負(fù)責(zé)行使核發(fā)房屋拆遷許可證，仲裁拆遷安置工作中的問(wèn)題等職責(zé)。在1999年L市法制局公布的具有行政執(zhí)法主體資格的行政機(jī)關(guān)和組織名單中市拆遷辦已被核定為房屋拆遷行政管理部門。因此，市拆遷辦應(yīng)屬于條例中所規(guī)定的“縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門”，有權(quán)依照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定對(duì)房屋拆遷工作進(jìn)行監(jiān)督管理、作出裁決。這與王鵬提供的國(guó)法秘函[2004]288號(hào)答復(fù)中明確的“負(fù)責(zé)城市房屋拆遷工作的部門，應(yīng)是地方人民政府的行政管理部門”，并不相悖。王鵬關(guān)于市拆遷辦行政主體資格的異議，缺乏法律依據(jù)，不予采信。另外，王鵬主張其未能參與評(píng)估機(jī)構(gòu)的選取，但是，王鵬在收到G省和信房地產(chǎn)評(píng)估有限公司作出的估價(jià)報(bào)告后，在規(guī)定期限內(nèi)未申請(qǐng)復(fù)核估價(jià)，也未另行委托評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估。且上述估價(jià)報(bào)告又經(jīng)過(guò)L市房屋拆遷評(píng)估技術(shù)委員會(huì)鑒定，委員會(huì)已維持了估價(jià)結(jié)果，因此，上述評(píng)估機(jī)構(gòu)作出的估價(jià)報(bào)告可以作為裁決依據(jù)。市拆遷辦在審查了建投公司提供的必備材料后作出裁決，裁決程序符合《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、建設(shè)部《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》的相關(guān)規(guī)定。綜上，市拆遷辦作出的裁決書，認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法，適用法律法規(guī)正確。經(jīng)審判委員會(huì)討論決定，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（一）項(xiàng)的裁定，一審法院判決：維持市拆遷辦于2011年8月3日作出的L拆裁字[2011]13號(hào)裁決書。

一審判決后，原告仍不服，向L市中級(jí)人民法院提起上訴。L市中級(jí)人民法院認(rèn)為，上訴人的上訴理由不充分，其上訴請(qǐng)求本院不予支持；一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，審判程序合法，適用法律法規(guī)正確，依法應(yīng)予維持。

評(píng)析：

這是一起典型的被征收人與政府間因拆遷補(bǔ)償安置問(wèn)題引發(fā)的行政訴訟案件。本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要有：1.市拆遷辦是否具備管理房屋拆遷工作的行政主體資格。2.市拆遷辦做出的裁決程序是否符合法律規(guī)定。

一種意見(jiàn)認(rèn)為：1.根據(jù)國(guó)發(fā)密函[2004]288號(hào)、[2005]366號(hào)兩文的規(guī)定，負(fù)責(zé)城市房屋拆遷工作的部門，應(yīng)當(dāng)是地方人民政府的行政管理部門。市拆遷辦屬于事業(yè)單位，不是行政機(jī)關(guān)，只有對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和拆遷行為的監(jiān)督權(quán)，無(wú)權(quán)頒發(fā)拆遷許可證，更無(wú)權(quán)作出行政裁決。2.涉案房屋拆遷評(píng)估不公平公正公開(kāi)，不符合實(shí)際，程序也不合法。評(píng)估機(jī)關(guān)評(píng)估涉案房屋拆遷價(jià)格為4882元/平米是不合理的，應(yīng)按王鵬主張的12000元/平米進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。

另一種意見(jiàn)認(rèn)為：1.根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告”的規(guī)定，作為行政訴訟被告的行政主體不僅包括作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)，還包括了被法律、法規(guī)授權(quán)的組織。市拆遷辦就是這樣的“組織”，具有對(duì)本案拆遷糾紛作出裁決的法定職權(quán)與義務(wù)。2.評(píng)估機(jī)構(gòu)G省和信房地產(chǎn)評(píng)估有限公司是經(jīng)公證機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督抽簽確定的，其作出的估價(jià)報(bào)告經(jīng)L市房屋拆遷評(píng)估技術(shù)委員會(huì)技術(shù)鑒定，得到維持；且上訴人在收到估價(jià)報(bào)告后，沒(méi)有依照法律賦予其的權(quán)利申請(qǐng)復(fù)核或另行委托估價(jià)機(jī)構(gòu)評(píng)估，也未能提供相反證據(jù)否定該估價(jià)報(bào)告。因此，涉案房屋估價(jià)價(jià)格不存在不合理不公平，市拆遷辦的裁決程序合法。

筆者認(rèn)為上述第二種觀點(diǎn)是正確的，該案被上訴人市拆遷辦具備管理房屋拆遷工作的行政主體資格；做出的裁決程序符合法律規(guī)定。

一、L市拆遷辦具備管理房屋拆遷工作的行政主體資格

L市房屋拆遷辦公室成立于1992年4月24日，1992年6月13日，L市編制委員會(huì)作出L編（1992）52號(hào)文，同意成立L市城市建設(shè)綜合開(kāi)發(fā)管理處，與L市房屋拆遷辦公室合署辦公，其職責(zé)包括負(fù)責(zé)全市房屋拆遷安置工作，核發(fā)房屋拆遷許可證，仲裁拆遷安置工作中的問(wèn)題等。1999年6月24日，L市法制局作出L政法制 （1999）8號(hào)文，在L市第一批具有行政執(zhí)法主體資格的行政機(jī)關(guān)和組織名單中，核定房屋拆遷行政管理部門為L(zhǎng)市房屋拆遷辦公室。1999年7月26日，L市法制局對(duì)上述名單予以公告。2004年5月24日，L市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)作出L編 [2004]28號(hào)文，同意L市房屋拆遷辦公室更名為市拆遷辦。2004年12月22日，L市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)作出 L編［2004］58號(hào)文，同意市拆遷辦經(jīng)費(fèi)形式改為財(cái)政全額撥款，定為參照國(guó)家公務(wù)員制度進(jìn)行人事管理事業(yè)單位。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告”的規(guī)定，作為行政訴訟被告的行政主體不僅包括作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)，還包括了被法律、法規(guī)授權(quán)的組織，這里的“組織”就包括了企業(yè)、事業(yè)單位以及行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)等。根據(jù)國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第五條第二款、第十六條，《G省實(shí)施〈城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉細(xì)則》第五條第二款、第二十三條、第二十四條的規(guī)定，及L市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)L編（1992）52 號(hào)、L 編（2004）28 號(hào)、L 編（2004）58 號(hào)、L編[2011]39號(hào)，L市法制辦L政法制（1999）8號(hào)等文件的規(guī)定，市拆遷辦雖然是事業(yè)編制單位，但其具有法人資格，能夠獨(dú)立承擔(dān)法定責(zé)任，是L市人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門，對(duì)L市行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理。其行政主體資格和行政職權(quán)是L市人民政府依職權(quán)確定和由相關(guān)法規(guī)授權(quán)的，符合《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定。另外，從2011年1月21日起實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條第二款亦規(guī)定“市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門組織實(shí)施本行政區(qū)房屋征收與補(bǔ)償工作?！北景钢蠰市拆遷辦即是L市人民政府確定的房屋征收部門，因此，L市拆遷辦具備管理房屋拆遷工作的行政主體資格，具有對(duì)本案拆遷糾紛作出裁決的法定職權(quán)和義務(wù)。

二、市拆遷辦做出的裁決程序符合法律規(guī)定

行政裁決是指行政機(jī)關(guān)或法定授權(quán)的組織，依照法律授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無(wú)關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的具體行政行為。

本案中評(píng)估機(jī)構(gòu)G省和信房地產(chǎn)評(píng)估有限公司是經(jīng)公證機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督抽簽確定的，王鵬主張其未能參與評(píng)估機(jī)構(gòu)的選取，但是，王鵬在收到G省和信房地產(chǎn)評(píng)估有限公司作出的估價(jià)報(bào)告后，在規(guī)定期限內(nèi)未申請(qǐng)復(fù)核估價(jià)，也未另行委托評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估。且上述估價(jià)報(bào)告又經(jīng)過(guò)L市房屋拆遷評(píng)估技術(shù)委員會(huì)鑒定，委員會(huì)已維持了估價(jià)結(jié)果，因此，上述評(píng)估機(jī)構(gòu)作出的估價(jià)報(bào)告可以作為裁決依據(jù)。市拆遷辦在審查了建投公司提供的必備材料后作出裁決，裁決程序符合《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、建設(shè)部《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》的相關(guān)規(guī)定。

如何選擇房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)關(guān)系到房屋補(bǔ)償價(jià)格的多少，直接影響被征收人的切身利益，值得推敲與探討。在原有的“拆遷模式”下，（即2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施之前）被拆遷房屋的價(jià)格評(píng)估一直是房屋征收各利益群體的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。由于種種原因，現(xiàn)有的房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)多由政府職能部門的下級(jí)機(jī)構(gòu)演化而成，且在業(yè)務(wù)來(lái)源上對(duì)政府相關(guān)部門的依賴性很強(qiáng)，導(dǎo)致評(píng)估機(jī)構(gòu)很難中立，而評(píng)估價(jià)格稍有差池對(duì)補(bǔ)償?shù)臄?shù)額都有很大的影響。在這個(gè)問(wèn)題上，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》做了系列新規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了評(píng)估機(jī)構(gòu)的中立性。該條例規(guī)定了房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人選定，對(duì)征收機(jī)關(guān)操縱評(píng)估市場(chǎng)起到了一定的遏制作用，有利于促進(jìn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的中立和保證評(píng)估結(jié)果的客觀公正。同時(shí)，條例第三十四條對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為之責(zé)任做了嚴(yán)格的規(guī)定，重罰之下評(píng)估機(jī)構(gòu)出于對(duì)自身信譽(yù)的考慮和違法成本的提高，都致力于評(píng)估過(guò)程的嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。

在房屋征收與補(bǔ)償過(guò)程中行政裁決是否為必經(jīng)程序的問(wèn)題上，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》作出了有別于之前的 《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定。由于本案涉案房屋取得房屋拆遷許可證的日期在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施之前，所以仍然適用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，房屋征收雙方不能達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，被征收人必須首先申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)裁決；對(duì)裁決不服的方可向法院起訴，且訴訟期間不停止拆遷決定的執(zhí)行。也就是說(shuō)被征收人在實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利救濟(jì)時(shí)必須多經(jīng)歷一個(gè)行政裁決的步驟，此時(shí)行政機(jī)關(guān)就扮演著“既做運(yùn)動(dòng)員，又做裁判員”的尷尬角色，很難真正站在被征收人的立場(chǎng)審視自己的決定，被征收人的合法權(quán)益難以得到有效的保護(hù)。因此，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》取消了行政裁決這一必經(jīng)程序，賦予被征收人復(fù)議和訴訟的選擇權(quán)，體現(xiàn)了對(duì)被征收人利益的保護(hù)和尊重，避免了行政機(jī)關(guān)自我復(fù)查的情形。

總之，政府在房屋征收與補(bǔ)償工作中必須始終堅(jiān)持依法行政的原則，在房屋征收法律制度日趨完善的過(guò)程中始終擺正位置，以保障人民利益為前提做好監(jiān)管和服務(wù)，就一定能夠大大減少與被征收人的利益糾紛，從而促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)和美麗中國(guó)的實(shí)現(xiàn)。