陳文興

（中共云南省委黨校 ?？?，云南 昆明 650111）

云南與相鄰國(guó)家民族法律政策比較

陳文興

（中共云南省委黨校 ?？?，云南 昆明 650111）

與云南省相鄰的越南、老撾、緬甸三國(guó)，都是多民族國(guó)家并在民族法律政策制定和執(zhí)行上有許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。如果將云南省的民族政策法規(guī)與之比較，我們發(fā)現(xiàn)，云南將來(lái)的民族法規(guī)政策的制定和執(zhí)行必須圍繞科學(xué)發(fā)展、固邊富民、增強(qiáng)中華民族認(rèn)同、積累國(guó)家法律和社會(huì)主義法制權(quán)威進(jìn)行，要正確區(qū)分某些社會(huì)問(wèn)題是否具有民族矛盾性質(zhì)，并將其與宗教因素統(tǒng)籌起來(lái)考慮。

云南；相鄰國(guó)家；民族法律政策；比較；啟示

云南是中國(guó)的一個(gè)少數(shù)民族分布廣泛的邊疆省份，邊境線4062公里。自東而西相鄰的越南、老撾、緬甸等國(guó)作為多民族國(guó)家，獨(dú)立后都高度重視用法律和政策調(diào)整民族關(guān)系，并取得了一些成就。他們的一些政策，不僅對(duì)我們制定和執(zhí)行民族相關(guān)法律政策有參考意義，對(duì)于云南邊境地區(qū)的邊民還會(huì)產(chǎn)生直接影響。因此，云南如何汲取他們?cè)谶@方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，根據(jù)云南民族關(guān)系實(shí)際和國(guó)家民族法律政策大框架，通過(guò)地方立法和政策制定，對(duì)確保中國(guó)西南邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧有極為重要的意義。

一、目前相關(guān)問(wèn)題的研究情況

與云南相鄰的國(guó)家為越南、老撾、緬甸，因此，這里所說(shuō)的“相關(guān)”，就是指作為中國(guó)西南邊疆一個(gè)省的云南及這幾個(gè)國(guó)家在民族問(wèn)題、與民族問(wèn)題相關(guān)法律政策的創(chuàng)制、執(zhí)行及其效果。多年來(lái)，由于越南與我國(guó)同屬社會(huì)主義國(guó)家，民族問(wèn)題與中國(guó)相似性多，緬甸獨(dú)立后同中國(guó)關(guān)系不斷深化但長(zhǎng)期面臨著非常頭痛的民族問(wèn)題，理論界關(guān)注度較高，而對(duì)老撾民族問(wèn)題也多有涉及，但成果少一些，與云南相關(guān)問(wèn)題的研究主要是云南理論界，研究范圍也逐漸廣泛。隨著中國(guó)——東盟一體化的發(fā)展及云南與周邊國(guó)家合作的深化，理論界越來(lái)越重視對(duì)周邊國(guó)家的研究，相關(guān)民族政策也屬于其重點(diǎn)之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，10多年來(lái)，學(xué)術(shù)理論界對(duì)這三個(gè)國(guó)家民族問(wèn)題和政策有質(zhì)量的研究論文有300多篇，但涉及云南的比較研究相當(dāng)薄弱。另外，2010年10月21日—22日，在河內(nèi)舉辦過(guò)“中國(guó)、越南與東盟十國(guó)少數(shù)民族的融合與發(fā)展”研討會(huì)，包括中國(guó)專家在內(nèi)的102名學(xué)者撰寫(xiě)了37篇論文，討論內(nèi)容涉及少數(shù)民族貧困、教育、傳統(tǒng)文化保護(hù)等問(wèn)題及相關(guān)政策，但涉及云南甚至中國(guó)與這些國(guó)家民族政策比較研究的內(nèi)容不多①。

比較研究云南與越南民族法律政策的論文中，畢世鴻認(rèn)為，中國(guó)的扶持政策一定程度上造成了云南“邊疆欠發(fā)達(dá)少數(shù)民族地區(qū)造成了缺少認(rèn)同性、主動(dòng)性、自主自強(qiáng)性，由此產(chǎn)生了一定的依賴思想?！雹隈R少紅對(duì)比中越憲法后認(rèn)為：“中越兩國(guó)憲法都非常重視少數(shù)民族權(quán)益的保護(hù)，而且在最基本的民族觀、民族政策和民族優(yōu)惠政策等方面的規(guī)定上都極為相同和相似”，但不同國(guó)家在應(yīng)對(duì)同樣或者類似問(wèn)題時(shí)表現(xiàn)出的不同的智慧和經(jīng)驗(yàn)③更為重要。目前對(duì)比研究緬甸與云南民族法規(guī)政策的專題論文仍未見(jiàn)諸媒體，關(guān)聯(lián)較為緊密的論文中，李晨陽(yáng)等認(rèn)為，緬甸政府已經(jīng)“對(duì)民族政策進(jìn)行了重大調(diào)整和改革，采取了一系列靈活務(wù)實(shí)的措施，在一定程度上緩和了緊張的民族關(guān)系”，但少數(shù)民族武裝“仍然擁兵自立，占地自管，他們與政府在少數(shù)民族武裝的數(shù)量、實(shí)際控制區(qū)的大小以及少數(shù)民族自治區(qū)的權(quán)利等方面存在著較大的分歧和斗爭(zhēng)?！雹?。而對(duì)老撾，陳益華、彭德鑌等將其民族法律政策與云南進(jìn)行比較后指出，兩國(guó)民族政策共同堅(jiān)持民族平等團(tuán)結(jié)、向少數(shù)民族傾斜、宗教信仰自由等政策，但也有不同，如“中國(guó)實(shí)行民族區(qū)域自治政策，老撾推行小民族遷往大民族居住地區(qū)和富裕地區(qū)的政策”，中國(guó)援助民族地區(qū)發(fā)展，老撾采取興建民族經(jīng)濟(jì)特區(qū)等。⑤

這些研究顯然和云南對(duì)外開(kāi)放的要求不相稱。隨著國(guó)家改革開(kāi)放的發(fā)展，中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)的成型和運(yùn)作，泛亞交通環(huán)境的改善，特別是國(guó)家把云南提升到面向西南開(kāi)放橋頭堡的戰(zhàn)略地位，云南作為一個(gè)區(qū)域的戰(zhàn)略地位越來(lái)越重要，與周邊國(guó)家交往將比以往更加頻繁，周邊國(guó)家民族政策的制定和執(zhí)行將對(duì)云南民族、民族關(guān)系、云南與周邊國(guó)家的關(guān)系產(chǎn)生不同于以往的影響。但對(duì)相關(guān)問(wèn)題的研究要么局限于本省，如跨境民族問(wèn)題，某國(guó)某項(xiàng)政策對(duì)云南的啟示等，要么關(guān)注某個(gè)國(guó)家或某個(gè)國(guó)家民族法律政策方面的個(gè)別問(wèn)題，沒(méi)有出現(xiàn)把云南與周邊國(guó)家民族法律政策進(jìn)行認(rèn)真對(duì)比研究且水平較高的成果。這就需要從理論上對(duì)周邊，特別是與云南接壤、同樣民族眾多的同屬社會(huì)主義國(guó)家的越南、老撾，中央政府孱弱、國(guó)內(nèi)很多民族擁有獨(dú)立武裝、分離傾向一直十分嚴(yán)重，但近年來(lái)正在發(fā)生深刻變化的緬甸進(jìn)行民族法律政策制定和執(zhí)行方面的深入比較，找到差異、分析得失和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以便從中得到啟示。

二、越南、緬甸、老撾三國(guó)和云南省的民族政策執(zhí)行情況

幾個(gè)與云南相鄰接的國(guó)家都是多民族國(guó)家，所以，建國(guó)后或遲或早都深刻地意識(shí)到民族問(wèn)題對(duì)于國(guó)家治理的重要性，并在民族相關(guān)法律和政策的制定和執(zhí)行方面做出過(guò)積極探索。云南作為中國(guó)獨(dú)有民族最多的省份，一直創(chuàng)造性地執(zhí)行黨的民族政策，在民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定、社會(huì)和諧方面堪稱全國(guó)典范，但面臨一些新情況。

1、越南的民族法律政策取得了很大成功。越南國(guó)土面積329556平方公里，2009年人口統(tǒng)計(jì)數(shù)為85，789，573 人，按照語(yǔ)言、文化、民族意識(shí)劃分，可以分為54個(gè)民族，其中京族為主體民族，占全部人口的89%，其他53個(gè)為少數(shù)民族，聚居占全國(guó)總面積27%的越北山區(qū)10省，是一個(gè)典型的多民族國(guó)家。該國(guó)1975年實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一、特別是1988年革新開(kāi)放后，針對(duì)國(guó)內(nèi)民族關(guān)系的現(xiàn)狀及其與國(guó)外的關(guān)系，制定并認(rèn)真執(zhí)行了較科學(xué)的民族政策，取得了很大成就。（1）民族問(wèn)題。近年來(lái)，越南的民族問(wèn)題中對(duì)該國(guó)危害最大的是一個(gè)叫“福爾羅”的反共組織操縱西原民族分裂活動(dòng)。越南西南部的西原地區(qū)，包括多樂(lè)、林同、嘉萊、昆嵩和多農(nóng)5省，聚居著色登、耶-堅(jiān)、袋依、埃德、赫蒙、者、麻、巴拿、嘉萊、墨等民族，是全國(guó)最大的少數(shù)民族聚居地。一些少數(shù)民族在該組織，特別是其頭目、自封為“德伽自治國(guó)”“總統(tǒng)”柯索克柯操縱下，2001年組織3000多人到嘉萊省會(huì)波萊古市鬧事，要求釋放違法人員，一些上當(dāng)受騙的少數(shù)民族群眾，實(shí)施了打砸搶等過(guò)激行為⑥；2004年4月實(shí)施了“目的是要在西原成立獨(dú)立的國(guó)家，將京族人、公安、部隊(duì)驅(qū)趕出西原，擁護(hù)克唆科克”⑦的暴亂。除此之外，赫蒙（苗）族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)、高棉分離運(yùn)動(dòng)等在內(nèi)的分離問(wèn)題、利用宗教對(duì)抗執(zhí)法等，⑧都長(zhǎng)期并繼續(xù)在一定程度上困擾著越南社會(huì)的和諧。（2）針對(duì)民族關(guān)系的立法。越南的現(xiàn)行民族立法體現(xiàn)在1992年憲法中。該法第五條規(guī)定，“各民族有權(quán)使用本民族的語(yǔ)言、文字，維護(hù)民族本色，并發(fā)揚(yáng)本民族的美好風(fēng)俗、習(xí)慣、傳統(tǒng)和文化。國(guó)家執(zhí)行全面發(fā)展的政策，逐步提高少數(shù)民族同胞的物質(zhì)和精神生活水平”，第36條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行優(yōu)先確保山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和特別困難地區(qū)的教育發(fā)展的政策?！痹侥系拿褡逦瘑T會(huì)由國(guó)會(huì)選舉產(chǎn)生并對(duì)國(guó)會(huì)常委會(huì)負(fù)責(zé)，其職權(quán)是審議、討論、監(jiān)督有關(guān)民族問(wèn)題的法律、決議和政策的制定、執(zhí)行，地位很高。⑨（3）民族政策。特殊的民族結(jié)構(gòu)，使越南黨和政府一直比較重視民族政策。特別是革新開(kāi)放以來(lái)，人們注意到，1986年以后，他們調(diào)整了對(duì)華人的政策，肯定華人的貢獻(xiàn)并落實(shí)其公民地位，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)華人積極參加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，看重華裔越僑（越僑大部分是華裔），吸引其回國(guó)投資。⑩隨著國(guó)力的增長(zhǎng)，越南不斷改進(jìn)民族教育政策、邊民政策、扶貧政策、保護(hù)瀕危語(yǔ)言政策。2011年，越南政府決定，對(duì)特困地區(qū)少數(shù)民族學(xué)生的各種教育均實(shí)行免費(fèi)政策，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子必須有適當(dāng)比例的少數(shù)民族干部，定期在不同民族地區(qū)舉行民族文化節(jié)等。（4）民族法律和政策的實(shí)施效果。通過(guò)實(shí)施傾斜政策，越南山區(qū)民族地區(qū)的國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)速度達(dá)到8-10%，高于全國(guó)平均水平；交通運(yùn)輸、電力網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、水利工程、郵政通訊以及商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和學(xué)校教育設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施大大改善，教育、醫(yī)療、文化等社會(huì)事業(yè)有了長(zhǎng)足進(jìn)步，民族的凝聚力大為提升。?

2、緬甸的民族法律政策實(shí)施效果不理想。緬甸是一個(gè)民族眾多、關(guān)系復(fù)雜的國(guó)家，2003年統(tǒng)計(jì)人口為5240萬(wàn)，60%為緬族，其他為官方承認(rèn)的134個(gè)少數(shù)民族，所以，立國(guó)之初就開(kāi)始關(guān)注民族問(wèn)題。1946年11月4日通過(guò)的緬甸反法西斯人民自由同盟少數(shù)民族政策強(qiáng)調(diào)，要“根據(jù)居住在整個(gè)緬甸的所有民族的自愿同意，建立緬甸聯(lián)邦或聯(lián)盟，尋求同邊區(qū)人民的和睦”，“各邦將擁有他們需要的自治權(quán)，以控制和管理內(nèi)部事務(wù)”。1947年憲法甚至允許一個(gè)民族為依據(jù)的各邦在10年內(nèi)決定是否留在聯(lián)邦，實(shí)際上高度肯定了國(guó)內(nèi)各民族的平等。?但后來(lái)的吳努政府和奈溫政府，在沒(méi)能征得廣大人民、特別是少數(shù)民族支持的前提下，集中各類資源致力于國(guó)家各方面的統(tǒng)一和加強(qiáng)中央權(quán)力，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的大緬族主義而沒(méi)有兌現(xiàn)憲法的相關(guān)承諾。特別是1961年將佛教定為國(guó)教，在民族問(wèn)題中輸入宗教問(wèn)題，引起很多少數(shù)民族的強(qiáng)烈反抗并招致23支地方民族武裝成立，終于使緬甸民族關(guān)系變得剪不斷理還亂。隨著民主化的發(fā)展，特別是相關(guān)討論的深入、對(duì)各民族權(quán)利保障更為充分的2008年憲法的頒布，中央政府在自身力量不斷增強(qiáng)、而各地方民族武裝力量日漸式微的基礎(chǔ)上，做了很多改善民族關(guān)系的努力，地方政府和軍隊(duì)也采取了一定的合作態(tài)度，各民族關(guān)系不斷改善。從2011年底以來(lái)，緬甸中央政府先后同撣邦軍、克欽民族陣線、克倫民族聯(lián)盟等多個(gè)民族獨(dú)立武裝，甚至緬甸北方的克欽獨(dú)立軍簽署了停火協(xié)議，?標(biāo)志著緬甸各民族的和解又邁出了很大的一步。但由于緬甸整體發(fā)展水平很低，中央權(quán)威仍然有限且沒(méi)有能力給各少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展提供多少援助，而地方民族及其武裝對(duì)中央政府的忠誠(chéng)度仍有待考驗(yàn)，總數(shù)達(dá)300萬(wàn)的羅興亞人的身份及其與其他民族的關(guān)系問(wèn)題仍難以短期內(nèi)解決，緬甸的民族關(guān)系的制度化水平不高，沖突的隱患依然存在。

3、老撾民族法律政策成績(jī)顯著但問(wèn)題不少。老撾是一個(gè)多民族國(guó)家，但歷史上的封建統(tǒng)治者僅把老撾人民分為佬（自由人）和“佧”（“奴隸”、“奴仆”），沒(méi)有細(xì)分民族。獨(dú)立后，老撾政府經(jīng)過(guò)反復(fù)求證，2005年才通過(guò)正規(guī)文獻(xiàn)公布老撾的民族共有49個(gè)。老撾552.59萬(wàn)人中，佬族280多萬(wàn)，約占50.3%，其他48個(gè)少數(shù)民族占總?cè)丝诘?9.7%，少數(shù)民族人口最多的50余萬(wàn)，最少的不到1000人?。由于種種原因，老撾國(guó)內(nèi)各族人民長(zhǎng)期以來(lái)并沒(méi)有特別強(qiáng)的民族意識(shí)，絕大多數(shù)信仰佛教，性情溫和，所以，老撾政府一度按照地理、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)發(fā)展水平等將老撾人分為佬龍、佬聽(tīng)、佬松，并盡量模糊民族差別。但客觀存在的各民族及其相處問(wèn)題，是一個(gè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，其消除需要相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，不是意識(shí)形態(tài)的描摹或領(lǐng)導(dǎo)人的刻意淡化就會(huì)消除的。在追求獨(dú)立的過(guò)程中，老撾人民黨提出并嚴(yán)格執(zhí)行民族平等團(tuán)結(jié)政策，強(qiáng)化了各族人民對(duì)黨的認(rèn)同，并有效推動(dòng)了民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。但獨(dú)立后，老撾一度采取了過(guò)激的民族政策，企圖強(qiáng)行推動(dòng)非佬泰語(yǔ)民族融入佬族中，遭到了各少數(shù)民族的強(qiáng)烈抵制，其中苗族人發(fā)動(dòng)了武裝叛亂并被境外勢(shì)力利用。在殘酷的教訓(xùn)面前，老撾黨和政府認(rèn)真反思并調(diào)整了政策，重新正視民族及民族問(wèn)題，政策逐漸溫和和穩(wěn)健。老撾1991年憲法規(guī)定：“國(guó)家執(zhí)行民族團(tuán)結(jié)和民族平等的政策。各民族都有維護(hù)和發(fā)展本民族和老撾全民族良好的風(fēng)俗習(xí)慣和文化的權(quán)利，禁止一切民族分裂和民族歧視行為。國(guó)家將采取各種措施，不斷發(fā)展和提高各民族的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平。”據(jù)此，老撾采取傾斜政策發(fā)展這些地區(qū)的教育、經(jīng)濟(jì)，優(yōu)先提拔任用少數(shù)民族干部，引導(dǎo)過(guò)于偏僻地區(qū)的群眾向條件好的地方移動(dòng)，并堅(jiān)決反對(duì)任何歧視和分裂活動(dòng)。這些政策取得了很大成功，民族矛盾不斷得到化解，與苗族的關(guān)系也逐漸改善。但由于種種原因，發(fā)展整體水平不高和國(guó)家凝聚力不夠強(qiáng)的問(wèn)題，各少數(shù)民族與主體民族間發(fā)展水平差距問(wèn)題、地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題、對(duì)西方國(guó)家利用民族問(wèn)題“和平演變”的抵制問(wèn)題、對(duì)開(kāi)放的適應(yīng)問(wèn)題等，仍將在民族關(guān)系上有所表現(xiàn)，并考驗(yàn)老撾黨和政府的智慧。

4、創(chuàng)造性地執(zhí)行相關(guān)法律和政策，使多民族的云南省成為中國(guó)最和諧的地區(qū)之一。云南是中國(guó)西南的一個(gè)多民族邊疆省份，25個(gè)世居少數(shù)民族中有15個(gè)是本地獨(dú)有，25個(gè)民族跨境而居，歷史上與內(nèi)地來(lái)往不多，國(guó)家意識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于地方民族意識(shí)。但解放以來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹《憲法》、《民族區(qū)域自治法》及其配套法律法規(guī)，根據(jù)《立法法》制定各種自治條例和單行條例（云南的民族自治地方立法是全國(guó)最多最齊全的），執(zhí)行向少數(shù)民族傾斜的政策，使云南各民族地區(qū)的法治水平、人們的生存狀態(tài)、各民族與國(guó)家、各民族之間關(guān)系發(fā)生了深刻變化。一是民族平等，各民族廣泛參與國(guó)家事務(wù)。解放以前，由于交流條件的限制及近代以來(lái)國(guó)家的四分五裂，國(guó)家對(duì)云南的很多邊境地區(qū)實(shí)行羈縻制度，國(guó)家管理力量難以輻射到全部少數(shù)民族地區(qū)，所以，很多地方實(shí)行的是土司制度，一些少數(shù)民族成員的國(guó)家意識(shí)較為模糊。解放后，中國(guó)共產(chǎn)黨和新政權(quán)用極大的犧牲精神和耐心，通過(guò)認(rèn)真建設(shè)和完善民族區(qū)域自治制度，凝結(jié)起各族人民與國(guó)家的廣泛共識(shí)和情感，國(guó)家政令的貫徹通道和內(nèi)地一樣順暢，各民族參與國(guó)家事務(wù)的制度化水平不斷提高。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展援助的效益日益體現(xiàn)。解放后，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家不斷加大對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政投入，積極改變這些地區(qū)交通、通訊、網(wǎng)絡(luò)等同域外的交往條件，推動(dòng)其現(xiàn)代化進(jìn)程，使絕大多數(shù)從前資本主義過(guò)渡來(lái)的少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，一些地方已經(jīng)進(jìn)入先進(jìn)行列。如德宏州，瑞麗市屬于云南全省少數(shù)率先實(shí)現(xiàn)小康的地方，到2012年，只有梁河縣還屬國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣。?三是高度重視發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)教育，各民族的素質(zhì)顯著提高。解放后，國(guó)家和云南省各級(jí)黨委政府高度重視少數(shù)民族地區(qū)教育，1980年代就在少數(shù)民族貧困地區(qū)創(chuàng)辦了40所寄宿制民族中小學(xué)，300所半寄宿制高小，33個(gè)民族班。2007年以來(lái)，更是大幅度增加對(duì)人口較少民族和藏區(qū)寄宿制小學(xué)生的補(bǔ)助。在中央的支持和云南各界的努力下，各少數(shù)民族的受教育水平、交往能力和非農(nóng)就業(yè)能力都在不斷提高，2009年，云南少數(shù)民族在校生達(dá)257萬(wàn)余人，占全省在校生總數(shù)的33%，2000年—2010年間，全省流出人口中少數(shù)民族人口所占比例高于漢族。?四是高度重視少數(shù)民族干部的培養(yǎng)。解放后，云南根據(jù)黨和國(guó)家的安排，從最基礎(chǔ)開(kāi)始培養(yǎng)少數(shù)民族干部，到2011年，少數(shù)民族干部占全省干部總數(shù)的32%。這些少數(shù)民族干部，有較強(qiáng)的工作能力及對(duì)黨和國(guó)家的無(wú)限忠誠(chéng)，通過(guò)勤勤懇懇的工作維護(hù)著云南的穩(wěn)定和諧。同時(shí)，推動(dòng)著漢族和各少數(shù)民族同胞中華民族意識(shí)、中國(guó)公民意識(shí)的增長(zhǎng)，使所有云南人對(duì)“兩個(gè)共同”和“三個(gè)離不開(kāi)”的體會(huì)和認(rèn)知不斷強(qiáng)化。但隨著云南社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各族群眾義務(wù)意識(shí)的提高卻未與權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)匹配，不習(xí)慣通過(guò)制度化程序維權(quán)，以及人口流動(dòng)造成的民族地區(qū)女性輸出過(guò)多造成的光棍問(wèn)題、跨境通婚而未依法登記的問(wèn)題、境外人口滯留問(wèn)題、境外某些勢(shì)力利用民族宗教破壞中國(guó)法制問(wèn)題等，如果統(tǒng)籌管理工作跟不上，云南民族關(guān)系的和諧就會(huì)受到干擾。

三、比較及啟示

馬克思說(shuō)過(guò)：“極為相似的事情，但在不同歷史環(huán)境中出現(xiàn)，就引起了完全不同的結(jié)果。如果把這些發(fā)展過(guò)程中的每一個(gè)都分別加以研究，然后再把它們加以比較，我們就會(huì)很容易地找到理解這種現(xiàn)象的鑰匙?！?通過(guò)對(duì)云南與周邊國(guó)家民族法律政策主要特點(diǎn)的分別研究并進(jìn)行比較，我們可以得出幾個(gè)結(jié)論。一是帝國(guó)主義對(duì)民族關(guān)系造成的影響不同。云南省和周邊各國(guó)，雖然境內(nèi)都居住著若干個(gè)性和融合程度差別很大的主體民族和少數(shù)民族，都有過(guò)殖民地、半殖民地的歷史，但帝國(guó)主義給周邊國(guó)家民族問(wèn)題造成的影響更深刻。如越南，西原分離主義問(wèn)題與法國(guó)殖民時(shí)期的“鞏固上人自治”離間活動(dòng)有直接的聯(lián)系。而反抗法國(guó)和美國(guó)勝利后極端民族主義造成的動(dòng)亂，又使大批下高棉人流亡國(guó)外，并在西方敵對(duì)勢(shì)力的支持下建立民族性政治組織，提出分裂國(guó)家的訴求，并困擾著越南的民族關(guān)系。緬甸長(zhǎng)期以來(lái)存在的民族問(wèn)題，都與英國(guó)殖民統(tǒng)治有著密切的關(guān)系，“英國(guó)殖民者‘分而治之’造成的分裂，緬甸長(zhǎng)期以來(lái)民族沖突不斷?！?這種帝國(guó)主義影響下的分裂和沖突在彬龍會(huì)議后迅速暴露，彬龍協(xié)定墨跡未干，克倫民族聯(lián)盟就要求成立“不列顛帝國(guó)內(nèi)分立的克倫國(guó)”。作為中國(guó)一部分的云南，解放以前也一直身處半殖民地社會(huì)，但經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的融合，作為主體民族的漢族與各少數(shù)民族之間、各少數(shù)民之間的認(rèn)同度已經(jīng)很高，特別是基于中國(guó)在反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)中的貢獻(xiàn)和新中國(guó)成立后的迅速?gòu)?qiáng)大及對(duì)周邊國(guó)家的影響力，應(yīng)當(dāng)說(shuō)沒(méi)有相鄰幾個(gè)國(guó)家的類似問(wèn)題。二是國(guó)家的整體制度對(duì)各自的民族政策都發(fā)生了深刻影響。其中社會(huì)主義制度下的中國(guó)云南、越南，由于中央政府強(qiáng)大有力，所以，民族矛盾和沖突有時(shí)也存在，但每個(gè)民族的過(guò)分要求都受到國(guó)家法律、制度、民族政策的充分約束，國(guó)家從整體上為各民族融合提供了一個(gè)安定環(huán)境，各民族對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)的參與越來(lái)越走向制度化軌道。老撾發(fā)展水平低一些，民族理論和政策與越南和中國(guó)一樣，因此，包括王寶集團(tuán)在內(nèi)的手中有武裝且不愿放棄既得利益的苗族武裝，在政府的嚴(yán)厲打擊、政治勸降、妥善安置及其他旨在徹底解決問(wèn)題的政策指引下，逐漸退出了歷史舞臺(tái)。而緬甸雖然一直想強(qiáng)化中央集權(quán)，但由于很多政策的失誤、中央能控制的資源有限，長(zhǎng)期以來(lái)不僅沒(méi)有解決23支地方武裝，整個(gè)國(guó)家也被拖得筋疲力盡。新憲法及相關(guān)制度的調(diào)整作用雖然正在強(qiáng)化，但歷史上形成的民族問(wèn)題，一時(shí)也難以徹底解決。三是建國(guó)后都高度重視強(qiáng)化各民族的政治和國(guó)家認(rèn)同。周邊國(guó)家獨(dú)立以后，都?xì)埓嬷恍┟褡宸蛛x問(wèn)題，如越南西原少數(shù)民族的“德伽自治國(guó)”運(yùn)動(dòng)、赫蒙人爭(zhēng)取建立“赫蒙（苗）共和國(guó)”的獨(dú)立運(yùn)動(dòng)和南部高棉人的“下高棉（Khmer Krom）”獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，老撾的苗人、緬甸的克倫族的分離問(wèn)題等。但各國(guó)都在積極扶持各少數(shù)民族發(fā)展的同時(shí)，對(duì)分離勢(shì)力采取絕不妥協(xié)的態(tài)度，并且收到了較好的效果，隨著發(fā)展，甚至緬甸的分離勢(shì)力也可能逐漸偃旗息鼓。四是無(wú)論是周邊各國(guó)還是云南省，民族問(wèn)題的實(shí)質(zhì)已經(jīng)完全變成了發(fā)展問(wèn)題。這包括發(fā)展水平整體提高的問(wèn)題、發(fā)展不平衡的問(wèn)題、發(fā)展成果的共享問(wèn)題、分配成果依據(jù)的制度合法性和合理性問(wèn)題等。經(jīng)過(guò)兩次世界大戰(zhàn)的教訓(xùn)，可以肯定，雖然中國(guó)和相鄰國(guó)家的很多問(wèn)題還會(huì)摻和上民族因素，但現(xiàn)代化的推進(jìn)、民主法治的發(fā)展、各國(guó)相互開(kāi)放水平的提高，特別是中國(guó)國(guó)際地位的不斷提高、相鄰國(guó)家各種秩序的逐漸定型，以國(guó)家為基礎(chǔ)的民族意識(shí)在不斷增強(qiáng)，執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的日益豐富，操弄民族問(wèn)題的空間將會(huì)不斷萎縮。因此，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)上，全社會(huì)公平分享發(fā)展成果，將是徹底解決民族問(wèn)題的唯一路徑。

隨著國(guó)家橋頭堡戰(zhàn)略、沿邊開(kāi)放、連片扶貧、青藏高原東部邊緣生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、藏區(qū)發(fā)展扶持、滇中經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)、人口較少民族發(fā)展援助、興邊富民、中央轉(zhuǎn)移支付、東部對(duì)口幫扶，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)等政策的實(shí)施，云南抓住機(jī)遇，創(chuàng)造性地執(zhí)行好黨和國(guó)家的民族政策，努力使中央政策和戰(zhàn)略的實(shí)施效率實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化。一是努力促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。云南在制定和貫徹執(zhí)行民族政策時(shí)，既要為各少數(shù)民族創(chuàng)造更多的發(fā)展機(jī)會(huì)和成果，促進(jìn)各民族共同發(fā)展繁榮，又要廣泛宣傳黨和國(guó)家的民族理論、政策、法律，使各民族干部群眾真心實(shí)意地承認(rèn)我們民族政策和現(xiàn)行根本分配制度的合理性、正當(dāng)性，以一種感恩的心理來(lái)對(duì)待他人的善意和善行?，F(xiàn)在，云南的民族地區(qū)絕大部分劃入了連片特殊困難地區(qū)范圍，應(yīng)當(dāng)將原來(lái)以民族名義扶貧的政策，如把針對(duì)8個(gè)人口較少民族的扶持整合進(jìn)其中，不斷強(qiáng)化人們的中華民族記憶并與公民意識(shí)的增長(zhǎng)統(tǒng)一起來(lái)。二是承擔(dān)力所能及的固邊義務(wù)。由于邊境線上廣泛居住著各少數(shù)民族，固邊是民族政策的一個(gè)重要目標(biāo)，云南省、特別是沿邊州市縣鄉(xiāng)，都守土有責(zé)，但鑒于國(guó)家財(cái)政法律對(duì)財(cái)權(quán)和事權(quán)的安排，如果中央財(cái)政能依法將諸如云南省紅河州金平縣金水河鎮(zhèn)修界河大堤之類的費(fèi)用（含已經(jīng)形成的債務(wù)，金水河鎮(zhèn)為此欠下200萬(wàn)元工程款，現(xiàn)在每年只能向施工方支付1萬(wàn)元）完全承擔(dān)起來(lái)，將會(huì)使地方參與固邊的積極性大大提高，而各民族將在更為寬松的環(huán)境里團(tuán)結(jié)奮斗，發(fā)展繁榮。三是云南和周邊國(guó)家的問(wèn)題中摻雜著復(fù)雜的宗教問(wèn)題。因此，黨和政府都必須提供確保法律的調(diào)整力不容置疑，讓各族人民在嚴(yán)格遵守法律的基礎(chǔ)上信仰宗教和參加宗教活動(dòng)。四是高度重視邊境人口的變化問(wèn)題。云南和全國(guó)一樣，正在經(jīng)歷深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型，大量的少數(shù)民族居民由農(nóng)村走向城市或其他更有機(jī)會(huì)的地方，引起邊境線、農(nóng)村、城市人口結(jié)構(gòu)和觀念的變化，云南的地方民族政策必須適應(yīng)我國(guó)立法、司法、行政制度，特別是民族區(qū)域、村民、居民自治制度的發(fā)展，與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行創(chuàng)新。要通過(guò)不斷提高各少數(shù)民族間、各少數(shù)民族與主體民族間、作為公民的各民族成員間、各民族與國(guó)家間相處的法治化水平，積累憲法和法律的權(quán)威，使各類涉及民族關(guān)系的問(wèn)題，最終都能變成一個(gè)司法問(wèn)題，并且案結(jié)事了。五是在相關(guān)事件中正確區(qū)分矛盾的性質(zhì)。在一個(gè)多民族國(guó)家或省份，發(fā)展過(guò)程中發(fā)生一些與民族有關(guān)聯(lián)的事是很正常的，但并非所有的事都當(dāng)然地是民族問(wèn)題。要防止少數(shù)別有用心的人，出于不可告人的目的，在某些事件中人為制造“民族”矛盾和沖突，增加社會(huì)管理的難度。六是民族政策的制定必須充分考慮其對(duì)增強(qiáng)中華民族凝聚力的作用。作為有長(zhǎng)達(dá)4062公里邊境線的云南，無(wú)論是向中央提出民族法律政策建議和在法定權(quán)限內(nèi)進(jìn)行相關(guān)工作，還是通過(guò)其他途徑解決云南民族問(wèn)題，都必須著眼于建設(shè)云南和諧民族關(guān)系的政策平臺(tái)，著眼于在國(guó)家整體法律制度、政策背景下，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和云南社會(huì)快速轉(zhuǎn)型中，以更低的管理成本構(gòu)建云南和諧的民族關(guān)系，為增強(qiáng)中華民族的凝聚力做出更大的貢獻(xiàn)。

注釋：

①雷韻：《“中國(guó)、越南與東盟十國(guó)少數(shù)民族的融合與發(fā)展”國(guó)際研討會(huì)綜述》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版）》，2011年第1期。

②畢世鴻：《中越邊境政策比較研究》，《紅河學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第1期。

③⑨馬紹紅：《中越少數(shù)民族權(quán)益憲法保障研究———基于憲法文本所做的比較分析》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》，2011年第4期。

④李晨陽(yáng)、陳茵：《影響緬甸民主化進(jìn)程的主要政治勢(shì)力》，《當(dāng)代亞太》，2006年第4期。

⑤陳益華、彭德鑌：《中老民族及其政策比較》，《長(zhǎng)春大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第1期。

⑥余翔：《越南民族宗教概況》，《國(guó)際資料信息》，2003年第10期

⑦《西原騷亂中人們是如何上當(dāng)?shù)?》，www.tintucvietnam.com/sukien

⑧蘭強(qiáng)：《越南民族問(wèn)題淺析》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第12期。

⑩趙衛(wèi)華：《革新開(kāi)放以來(lái)越南華人政策的調(diào)整與實(shí)踐》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011年第4期。

?夏軍城：《越南革新以來(lái)的民族政策的繼承、演變和發(fā)展》，《傳承》，2008 年第 7 期。

?李晨陽(yáng)：《緬甸獨(dú)立后民族政策的演變》，載方鐵、肖憲主編論文集：《亞洲民族論壇》，云南大學(xué)出版社，2003年版。

?《緬甸總統(tǒng)稱將致力于與少數(shù)民族武裝的和談》，人民網(wǎng)，2012年02月12日。

?許紅艷：《老撾的民族問(wèn)題與民族政策》，《曲靖師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第2期。

?《國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣名單發(fā)布共包括592縣》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2012年03月19日。

?《云南省第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)發(fā)布》，《云南日?qǐng)?bào)》，2011年5月11日。

?《馬克思恩格斯全集》，第19卷，第1版，人民出版社，第131頁(yè)。

?《經(jīng)濟(jì)落后成為制約緬甸各民族和解最重要因素》，《人民日?qǐng)?bào)》，2011年10月27日。

責(zé)任編輯：劉建文

D908

A

1671-2994（2012）04-0142-05

2012-06-06

陳文興（1965- ），男，云南東川人，中共云南省委黨校校刊部副教授。研究方向：法治建設(shè)。